金融消費權(quán)益保護制度建設(shè)的國際比較研究

焦瑾璞 黃亭亭 汪天都

（中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局，上海 200120）

金融消費權(quán)益保護制度建設(shè)的國際比較研究

焦瑾璞 黃亭亭 汪天都

（中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局，上海 200120）

本文從世界銀行與國際金融消費權(quán)益保護組織就全球金融消費權(quán)益保護與教育發(fā)展情況進行的聯(lián)合調(diào)查出發(fā)，對114個國家金融消費權(quán)益保護法律框架與制度安排、金融機構(gòu)行為與監(jiān)管、金融消費糾紛解決機制、金融消費者教育等情況進行了梳理。研究發(fā)現(xiàn)，金融消費權(quán)益保護成為各國金融監(jiān)管改革的重點領(lǐng)域之一；金融消費權(quán)益保護的規(guī)范性不斷增強，法制建設(shè)進一步完善；金融消費權(quán)益保護部門的獨立性不斷提高；監(jiān)管工具和手段日益完善。

金融消費權(quán)益保護；金融監(jiān)管；法律框架；制度建設(shè)

2008年全球金融危機凸顯了加強金融消費權(quán)益保護的重要性。2011年10月，G20領(lǐng)導(dǎo)人通過了《金融消費者保護高級原則》，以指導(dǎo)各國完善金融消費權(quán)益保護框架、規(guī)范金融機構(gòu)行為并加強金融消費者教育。2012年，世界銀行發(fā)布了《金融消費權(quán)益保護良好行為》，為金融消費權(quán)益保護提供了實踐標準。全球主要國家積極推進金融消費權(quán)益保護工作，落實相關(guān)原則與標準。2013年2月—5月，世界銀行與國際金融消費權(quán)益保護組織（FinCoNet）就全球金融消費權(quán)益保護與金融消費者教育發(fā)展情況開展聯(lián)合調(diào)查，共有114個國家參與。從整體情況看，多數(shù)國家金融消費權(quán)益保護制度建設(shè)取得積極進展。

一、金融消費權(quán)益保護法律框架與制度安排

（一）國際規(guī)則與標準

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》要求，金融消費權(quán)益保護應(yīng)作為一國法律和監(jiān)管框架的內(nèi)在組成部分；應(yīng)設(shè)立明確承擔金融消費權(quán)益保護職責的監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)應(yīng)建立完善的治理結(jié)構(gòu)和問責機制，具有充分的授權(quán)、資源及獨立性。

世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》要求，各國法律應(yīng)明確有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的消費者保護規(guī)則；應(yīng)建立必要的制度安排，在審慎監(jiān)管與消費者保護之間合理配置資源，以確保消費者保護規(guī)則的有效實施。

（二）各國進展情況

在參與調(diào)查的114個國家中，112個國家建立了金融消費權(quán)益保護法律框架。各國金融消費權(quán)益保護立法主要有三種形式（見圖1）：一是在金融業(yè)法律法規(guī)中包含消費者保護條款；二是在消費者保護法中包含適用于金融產(chǎn)品和服務(wù)的條款；三是專門針對金融消費權(quán)益保護立法。

大多數(shù)國家金融消費權(quán)益保護條款散見于多個法案中（見圖2）。鑒于包含多部法規(guī)的復(fù)雜法律體系可能導(dǎo)致條款沖突、缺口和重復(fù)，許多國家正在修訂簡化相關(guān)法律法規(guī)，以進一步完善金融消費權(quán)益保護規(guī)定。

金融消費權(quán)益保護的制度安排需要考慮兩個層面的問題：一是金融產(chǎn)品監(jiān)管層面，即金融產(chǎn)品和服務(wù)的種類是否足夠多樣化，是否需要設(shè)立獨立的消費權(quán)益保護部門；二是金融機構(gòu)監(jiān)管層面，即金融消費權(quán)益保護職能是否應(yīng)從審慎監(jiān)管職能中分離（見圖3）。基于上述考慮，金融消費權(quán)益保護制度安排主要有四種選擇：一是由單一監(jiān)管機構(gòu)或多家分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)同時負責金融消費權(quán)益保護與審慎監(jiān)管；二是建立專門的機構(gòu)負責金融消費權(quán)益保護與行為監(jiān)管，與審慎監(jiān)管分離；三是由一般性消費者保護機構(gòu)承擔金融消費權(quán)益保護職能，金融監(jiān)管當局僅負責審慎監(jiān)管；四是審慎監(jiān)管機構(gòu)、金融消費權(quán)益保護機構(gòu)與消費者保護組織緊密協(xié)作。在114個國家中，大多數(shù)國家由金融監(jiān)管當局負責金融消費權(quán)益保護，最為常見的是多家分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責各自行業(yè)的金融消費權(quán)益保護工作（見圖4）。約1/4的國家由金融監(jiān)管當局與一般性消費者保護機構(gòu)共同承擔金融消費權(quán)益保護職能。一些高收入國家設(shè)立了專門的金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，且這類國家正在不斷增多。

圖1：金融消費權(quán)益保護立法情況

圖2：各國金融消費權(quán)益保護條款分布（2013）

圖3：各國建立金融消費權(quán)益保護制度安排的主要考慮（2013）

圖4：各國金融消費者保護制度安排（2013）①

圖5：各國金融消費權(quán)益保護資源投入情況

為提高監(jiān)管有效性，無論一國采取何種制度模式，投入專門的資源都是必要的。近年來，大多數(shù)國家對金融消費權(quán)益保護工作增加了資源投入（見圖5）。72個國家負責金融消費權(quán)益保護的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立了專門的部門從事這一工作，且大多獨立于審慎監(jiān)管（見圖6）。

圖6：各國專門從事金融消費權(quán)益保護的部門與審慎監(jiān)管的關(guān)系（2013）

同時，越來越多的國家使用多樣化的金融消費權(quán)益保護合規(guī)監(jiān)管工具，如監(jiān)測金融機構(gòu)網(wǎng)站、收集和監(jiān)控投訴數(shù)據(jù)、開通投訴熱線電話、約談及暗訪等（見圖7）。專設(shè)金融消費權(quán)益保護部門的機構(gòu)擁有更多監(jiān)管資源，使用的監(jiān)管工具也更為廣泛（見圖8）。為提高透明度并監(jiān)控合規(guī)情況，一些國家還設(shè)立了價格比較網(wǎng)站，要求金融機構(gòu)報送金融產(chǎn)品和服務(wù)價格，使消費者能夠比較同類金融產(chǎn)品和服務(wù)的成本、收益及條款，并促使金融機構(gòu)有效競爭。

此外，監(jiān)管當局執(zhí)法權(quán)限和手段有所增加（見圖9）。進行警告和處罰是最常見的執(zhí)法形式，對違規(guī)行為進行公示也能起到有效的震懾作用，近年來采取這種方式的國家明顯增多。大多數(shù)國家監(jiān)管當局受理并記錄投訴信息，但僅有為數(shù)不多的國家監(jiān)管當局有權(quán)直接處理投訴或做出具有約束力的裁決（見圖10）。

圖7：各國對監(jiān)管工具的使用情況

圖8：專設(shè)金融消費權(quán)益保護部門的監(jiān)管當局對監(jiān)管工具的使用情況（2013）

圖9：各國監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限

圖10：各國投訴受理處理機制（2013）

二、金融機構(gòu)行為監(jiān)管機制

（一）公平交易

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》要求，在提供金融服務(wù)的各個階段，金融機構(gòu)都應(yīng)公平、公正、誠實地對待所有金融消費者。世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》要求，法律應(yīng)明確禁止金融機構(gòu)在金融產(chǎn)品和服務(wù)營銷過程中進行欺詐銷售，例如誤導(dǎo)性宣傳等；應(yīng)禁止金融機構(gòu)暴力催債，并要求金融機構(gòu)確保消費者信息安全。

大多數(shù)國家法律對于保障公平交易做出了一般性規(guī)定，如明確要求對客戶數(shù)據(jù)保密、限制欺騙性宣傳等。保密條款通常包含在銀行保密規(guī)定或數(shù)據(jù)保護法中，限制欺騙性宣傳的法規(guī)通常包含在消費者保護和公平競爭法中，適用于所有產(chǎn)品和服務(wù)。不到一半國家有專門針對金融業(yè)公平交易的法律條款，如事前收費、暴力債務(wù)催收和金融產(chǎn)品的捆綁銷售等（見圖11）。

（二）信息披露

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》指出，金融機構(gòu)應(yīng)在金融產(chǎn)品投資的各個階段向消費者告知有關(guān)金融產(chǎn)品風險、收益和條款的關(guān)鍵信息。在簽訂合同之前，應(yīng)采用標準化方式進行信息披露，從而使消費者能夠?qū)Σ煌鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)進行比較。世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》認為，良好的信息披露行為應(yīng)具備以下特點：消費者應(yīng)收到紙質(zhì)或電子版的1—2頁的總結(jié)性陳述；陳述語言簡潔、可讀性強，充分描述了金融產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)鍵條款以及賠償機制；金融機構(gòu)應(yīng)定期向顧客提供有關(guān)賬戶交易的信息，并就每次交易獲取顧客的簽名確認；當金融產(chǎn)品的利率、費用以及其他關(guān)鍵條款定價發(fā)生變化時，金融機構(gòu)應(yīng)第一時間告知消費者。

從各國實踐來看，無論對于哪類金融機構(gòu)，要求在交易初期披露信息的國家明顯多于要求在交易存續(xù)期定期披露信息的國家（見圖12），且不同時點要求披露的信息內(nèi)容和披露方式存在差異（見圖13和圖14）。事實上，交易存續(xù)期的信息披露要求更為重要，有助于消費者判斷是否存在欺詐或錯誤。

圖11：各國法律中保障公平交易的條款（2013）

圖12：強制性信息披露要求（2013）

圖13：開戶時信息披露要求（2013）

圖14：定期信息披露要求（2013）

大部分國家都要求金融機構(gòu)披露存貸款利率及相關(guān)費用信息，且對貸款產(chǎn)品的信息披露要求多于存款產(chǎn)品，尤其是與信用卡有關(guān)的貸款產(chǎn)品。此外，監(jiān)管當局對處于監(jiān)管范圍之外的金融機構(gòu)的信息披露要求較少，這意味著在分業(yè)監(jiān)管的情形下極有可能導(dǎo)致部分金融機構(gòu)信息披露要求不足或缺失。

推動信息披露的標準化和一致性將成為各國下一步的改革重點，包括對不同類型金融機構(gòu)實施統(tǒng)一標準化的信息披露要求，在此基礎(chǔ)上再對特定產(chǎn)品提出具體要求，以及針對產(chǎn)品而非機構(gòu)進行信息披露要求等。隨著網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展，披露媒介可由紙質(zhì)轉(zhuǎn)為電子形式。

（三）盡責貸款

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》要求，金融機構(gòu)在提供金融產(chǎn)品和服務(wù)之前，應(yīng)基于交易性質(zhì)以及消費者所提供的信息，對消費者的金融專業(yè)能力、狀況以及需求進行評估。世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》要求金融機構(gòu)在提供金融產(chǎn)品和服務(wù)時充分收集和評估消費者信息，以保證金融產(chǎn)品和服務(wù)在滿足消費者需求的同時與消費者的能力相匹配。

在114個國家中，77%的國家要求金融機構(gòu)評估貸款人的償付能力。35%的國家明確限制消費者貸款水平，要求與其收入相匹配；42%的國家頒布了盡責貸款的工作指引；23%的國家既沒有對消費者貸款水平做出明確限制，也沒有出臺控制消費者過度負債的工作指引（見圖15）。

圖15：各國盡責貸款規(guī)定情況（2013）

對消費者貸款水平的限制主要針對一些特定類型產(chǎn)品，如抵押貸款、信用卡、小額信貸等。抵押貸款方面，中國香港實施20%—40%的貸款價值比率（loan to value ratio）限制；匈牙利對抵押貸款和融資平臺實施50%—80%的貸款價值比率限制；羅馬尼亞將貸款價值比率限制為60%—85%，并要求對貸款人的償付能力進行有關(guān)匯率和利率風險的壓力測試。信用卡方面，印尼不允許收入低于某一臨界值的消費者持有多于兩張的信用卡；巴拿馬規(guī)定信用卡額度不能超過持卡人月收入的3倍；泰國規(guī)定個人信用卡額度和負債總額不能超過其月收入的5倍。

三、金融消費糾紛解決機制

（一）國際規(guī)則與標準

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》要求，各國應(yīng)建立開放、可負擔、獨立、公平、及時高效的金融消費投訴處理和賠償機制。

世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》要求金融機構(gòu)有明確程序處理消費者投訴。消費者應(yīng)能夠使用高效、專業(yè)、成本可負擔的金融消費糾紛解決機制，例如獨立的金融督察制度或具備有效處理能力的相應(yīng)機構(gòu)。金融督察或金融監(jiān)管當局應(yīng)定期編制并公布消費者投訴數(shù)據(jù)。

（二）各國進展情況

解決金融消費糾紛的第一道防線是金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理機制。在114個國家中，73%的國家要求金融機構(gòu)建立消費者投訴處理程序。為監(jiān)控金融機構(gòu)投訴處理工作，監(jiān)管當局收集金融機構(gòu)受理和解決投訴的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并從中發(fā)現(xiàn)特定機構(gòu)或產(chǎn)品存在的問題。

如果金融機構(gòu)和消費者之間無法解決糾紛，可以提請法院處理。然而，通過法院解決糾紛成本高、耗時長。第三方糾紛解決機制如金融督察制度旨在幫助糾紛雙方通過非訴訟渠道解決糾紛。目前，75%的國家已建立第三方糾紛解決機制（見圖16），主要分為以下三類：一是獨立的法定機構(gòu)，二是由行業(yè)協(xié)會或其成員建立的基于行業(yè)的機構(gòu)，三是監(jiān)管當局內(nèi)設(shè)機構(gòu)或功能。前兩種形式一般常見于歐洲國家或高收入OECD成員國，近一半的國家由監(jiān)管當局行使這一職能。

總體上，大約一半國家的第三方糾紛解決機制有權(quán)做出具有約束力的裁決，其中獨立的金融督察制度占比（63%）略高于基于行業(yè)的金融督察制度（41%）。各國金融督察制度的授權(quán)有很大差別。例如，意大利金融督查制度ABF做出的裁決對糾紛雙方都不具有約束力，但如果金融機構(gòu)不遵從ABF裁決，ABF將在其網(wǎng)站和兩家全國性報紙上公布這一情況，公示費用由金融機構(gòu)承擔。英國金融督察的裁決對糾紛雙方都具有約束力，但前提是消費者必須同意這一裁決。

圖16：各國構(gòu)建第三方糾紛調(diào)解機制情況（2013）

圖17：第三方糾紛解決機制類型

四、金融消費者教育

（一）國際規(guī)則與標準

G20《金融消費權(quán)益保護高級原則》指出，所有相關(guān)利益主體應(yīng)積極推進金融消費者教育，建立有效的機制幫助消費者提高金融專業(yè)能力、金融消費權(quán)益保護知識和權(quán)利意識。

世界銀行《金融消費權(quán)益保護良好行為》建議通過廣泛的金融教育項目提高全民金融素養(yǎng)，并通過經(jīng)常性的入戶調(diào)查，評價金融教育項目是否取得預(yù)期效果。

（二）各國進展情況

在114個國家中，71%的國家已開展金融消費者教育活動，55%的監(jiān)管當局明確承擔實施或監(jiān)督實施金融教育的職能，16%的監(jiān)管當局雖然未明確承擔金融消費者教育職責，但將金融知識普及納入其金融穩(wěn)定或金融發(fā)展任務(wù)（見圖18）。

大多數(shù)國家通過編寫培訓材料和提供培訓的形式普及金融知識，而開展金融知識素養(yǎng)調(diào)查或向金融機構(gòu)發(fā)布金融教育指引的國家比例不到一半（見圖19）。60%的國家制定了金融教育戰(zhàn)略并監(jiān)控其實施情況，加強金融、教育及社會保障等政府部門之間的協(xié)作，多渠道、多方法地系統(tǒng)地推動金融消費者教育。

圖18：各國監(jiān)管當局的金融教育職責（2013）

下一步，各國將進一步豐富金融教育手段和方式，包括有針對地對教育程度較低的群體進行金融知識培訓、將消費者投資決策咨詢與教育相結(jié)合、通過大眾媒體普及金融知識等，提高金融消費者教育的有效性。

五、結(jié)論

從各國金融消費權(quán)益保護制度建設(shè)的趨勢來看，主要有以下特點：一是金融消費權(quán)益保護的重要性不斷加強，成為各國金融監(jiān)管改革的重點領(lǐng)域之一；二是金融消費權(quán)益保護的規(guī)范性不斷增強，法制建設(shè)進一步完善；三是金融消費權(quán)益保護部門的獨立性不斷提高，有從傳統(tǒng)審慎監(jiān)管機構(gòu)中逐漸分離的趨勢；四是監(jiān)管工具和手段日益完善，監(jiān)管的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、針對性不斷增強。

圖19：金融教育措施（2013）

近年來，我國的金融消費權(quán)益保護工作取得重大進展，但仍存在問題和不足。在借鑒國際上成熟的經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，金融消費權(quán)益保護部門應(yīng)提升對行為監(jiān)管的認識，進一步加強法制建設(shè)，完善監(jiān)管方法，豐富監(jiān)管手段，切實加強我國金融消費權(quán)益保護工作，規(guī)范金融市場行為，構(gòu)建誠信市場環(huán)境，培育公平競爭機制，提升國民金融素養(yǎng)，形成具有中國特色的金融消費權(quán)益保護體系。

注：

①綜合性監(jiān)管是指同時承擔審慎監(jiān)管和金融消費者保護兩項職責。

International Comparison Research on Financial Consumer Rights and Interests’Protection System Construction

Jiao Jinpu Huang Tingting Wang Tiandu
（Consumer Protection Bureau of PBC，Shanghai 200120）

Based on the joint investigation of global financial consumer rights and interests protection and education development，which was done by the World Bank and international financial consumer rights and interests protection organization，this paper reviews 114 countries’financial consumer rights and interests protection legal framework and system arrangement，financial institutions’behavior and regulation，financial consumer disputes settlement mechanism and financial consumers’education standard and so on.The study found that financial consumer rights and interests protection has become one of the key areas of financial regulatory reform，the standardization of the financial consumer rights and interests protection has enhanced，the legal system has further improved，the financial consumer rights and interests protection departments has become more independence and the regulatory tools and instruments has perfected.

financial consumer rights and interests protection，financial regulation，legal framework，system construction

F830

A

1674-2265（2015）04-0003-06

（責任編輯 耿 欣；校對 RR，GX）

2015-3-15

焦瑾璞，供職于中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局；黃亭亭，供職于中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局；汪天都，供職于中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局；中國人民銀行上海總部陳華對本文亦有貢獻。