政治問責視角下的政府財務信息供求機制研究

劉昱含

政治問責視角下的政府財務信息供求機制研究

劉昱含

資本市場中的會計改革已經證實，宏觀制度因素能夠影響資本市場中的財務信息供求。在公共領域，學者們發現宏觀層面的制度變化也對政府會計信息的供求機制產生影響。政治問責形式根據制度環境變遷，從而改變政府會計信息供求關系，引起政府會計改革，但將政治問責與財務信息供求聯系起來的研究卻屈指可數。論文從政治問責視角切入研究我國政府財務信息供求問題，從理論上探討了政治問責與信息供求機制的內在關系；較為全面、系統地梳理了我國政治問責與政府財務信息供求的歷史與現狀；從我國目前的實際情況出發，結合具體案例進行論證，提出了相關的政府會計信息披露的政策建議。。

政治問責 政府會計 政府財務信息 供求機制

一、導 言

我國企業會計改革重復經歷著“宏觀制度變遷——企業財務信息供求沖突——企業會計標準優化”這一循環進程。隨著資本市場的逐步成熟與完善，市場參與者對會計信息的質量要求更高。已有的會計標準體系作為規范信息供求舊的制度安排，難以滿足市場參與者日益提升的信息需求，導致新的制度安排出現。

“人類社會的任何改革都需要動力，這些動力會打破改革對象已有制度安排的均衡狀態，在市場中形成供需沖突，引致改革實施，并最終形成新的制度均衡”。與企業會計改革類似，政府會計改革也由宏觀層面的制度變遷提供動力。Zimmerman（1977）的研究表明，如果制度安排未發生變化，政治市場中的各種利益主體都缺乏動機自發地推動政府會計改革的實施。Lüder（1992）以一種更為直接的方式剖析了制度安排與政府會計改革的聯系，提出了適用于公共部門會計改革的權變模型（Contingency Model）。近年來，我國學者也借助制度變遷理論，對政府會計改革的驅動機制進行了相關研究，支持了上述研究的結論（路軍偉和殷紅，2012；張琦，2012）。

政治問責方式作為制度安排的結果，對政府會計信息的供求產生影響。然而，宏觀政治問責方式的變遷具體通過何種機制作用于微觀層面的政府會計，仍是未解之謎。本文將選擇廣東省從化市鰲頭鎮披露財政支出的公開案例，剖析我國政府財務信息在供給方與需求方之間的傳導機制，并試圖解釋宏觀政治問責格局對微觀政府財務信息供求關系的影響機理。筆者發現：（1）政治問責類型的轉化影響政府財務信息供求；（2）在政府預算公開已成為全社會共識，且信息技術已普遍應用的前提下，我國政治問責類型中社會問責力量凸顯，公共領域的政府財務信息在網絡化環境下已初步呈現出類似資本市場的活躍供求關系；（3）媒體與意見領袖等信息中介能夠有效地通過議程設置功能引導公眾的信息需求。

二、政治問責理論概述

（一）政治問責的內涵界定

“問責制”對應英語單詞accountability，從歷史學和語義學的視角來看，問責制與會計有關聯。根據杜布尼克的描述，問責制概念的起源可以追溯到英格蘭威廉姆一世統治時代。1066年諾曼人征服了英格蘭，威廉姆一世下令，國內所有的財產擁有者必須向固定的機構匯報自己的財產情況，國王的代理人對這些財產進行估值并記錄于一個統一的賬簿。這不僅是獲取稅收的好方法，同時也是新的國家治理制度的基礎。隨著民主選舉制的建立，這種財產所有者向君主負責的責任鏈條逐漸轉變，成為向代議機構及納稅人負責。自此，問責概念不再局限于最初的財政或會計領域，分類與概念都進一步擴張。

20世紀始，問責開始與政治密切聯系起來。政治問責與“良好治理”劃上了等號（Bovens，2007）。站在委托——代理的角度上來考察政治問責，以Schedler（1999）為代表的學者指出，政治問責應當包含三種防止受托方濫用政治權力的方式：強制、監督與辯護，因而可控性、透明性以及回應性這三個核心準則與政治問責概念呈現正向關聯，成為政治問責內涵的核心要素。

綜上，政治問責的內涵可以被概括為：在決策和政策制定上，通過一系列的制度安排使得官員與政客對公眾負責。具體來說就是，官員與政客有義務以公開透明的方式行事并回應公共需求；公眾及其代表應當能相信掌權者，能獲得所需信息及解釋，在權力被濫用甚至出現掌權者行為嚴重偏離公共利益的情況時有權懲罰。

（二）政治問責的多元實現機制

1、垂直問責

O’Donnell（1999）將垂直問責定義為：“包含了選舉、通常能夠不受國家的管制而表述出來的社會需求，新聞媒體日常性地報導的那些起碼較為明顯的此類需求和那些眾所周知的公共機構的失敗行動”。

選舉是垂直問責機制中最重要的一種，近年來倍受青睞（O’Donnell，1998、1999）。選舉機制比較公平民主，選民可以在下次選舉中通過投票來制裁當權者，激勵其他候選人。在不少學者看來，選舉是唯一的政治問責實現機制；少數極端者甚至認為，在沒有選舉民主的情況下討論政治問責是毫無意義的。不過，在O’Donnell（1998、1999）看來，選舉問責僅僅是多種政治問責實現機制中的一種，無法解決政治問責面臨的所有困難。在民主制度尚未發展成熟的國家，不誠實的掌權者并不一定會受到選民的懲罰，即使民主制度已經相對發達國家，運行良好的選舉也無法充當確保公共責任的充分條件。“選舉是公眾實施約束力的一種簡陋機制”，由于兩次選舉之間的時間間隔較長，公眾無法及時通過投票來表達他們對具體議題的意見。所以，對于希望表達個人看法和揭露當權者失當行為的公眾來說，問責機制的多元化是十分必要的。

2、平行問責

O’Donnell（1999）將平行問責界定為：“在法律上有能力且獲得了授權，在事實上有意愿和能力來采取各種行動——包括從日常監督到對其他代理人或國家機關的違法行為或失職行為采取法律制裁或者提出彈劾的這樣一種國家機構?！?/p>

這種問責機制與政治體制內部的平行權力關系有關。委托人所擁有的具有法律保障的權力是使代理人承擔責任的必需武器，政治科學中的三權分立的原則在政治責任雙方制衡關系的確定方面發揮著重要作用。現代政治制度中的司法機關、履行監督功能的行政監察員、審計部門、多元化的專業腐敗控制機構以及專門審查委員會等都可以作為這種問責關系中的行動者，但在大多數國家，立法機關是確保這種平行問責機制得以實現的中心問責主體。

平行問責機制有其顯而易見的優勢：問責主體可以使用法定授權令在職官員遵從法律或公意；而且，如果在職官僚沒有很好地履行職責或錯誤地使用了權力時，問責主體可以對他們實施最終的懲罰。然而，這種問責機制在確保責任實現的過程中也面臨著結構和內容上的雙重挑戰，如政治孤立、信息不對稱、資金缺乏、執行能力有限、實施制裁的法律規則缺失等。除此之外，在沒有外部行動者（公眾、媒體或社會組織等）施加壓力的情況下，擁有法定授權的組織往往缺乏推動平行問責實現的動力。

3、社會問責

社會問責的出現與拉美地區的民主建設聯系緊密，拉美的政治問責一直問題不斷：民選總統的權力經常不受約束，司法部門嚴重政治化，貪污、腐敗之風盛行。因此，許多研究盡管側重點各不相同但都一致認為，選舉問責與平行問責在拉美現在的政治狀況下都不能實現。社會行動者的力量往往被傳統的問責機制研究忽略，然而，由他們創造的問責實踐卻能為具有脆弱選舉制度和低效平行問責的國家提供一些希望。新出現的諸如市民社會、媒體、利益集團等行動者，趨向于采取有效的措施來改進政府責任，但他們的作用在理論層面并未得到應有的重視。因此，拉美學者對這一機制進行了拓展，從而在傳統的選舉控制和憲政制約基礎上提出了一種新的問責機制。他們將社會問責定義為：“一種非選舉的但仍然屬于垂直問責，依賴于各種類型的公民協會運動與行動、依賴于媒體以及各種揭發政府失當行為的行動的，將各種新的議題導入公共議程或者激活平行機構的運作的控制機制”。

這種機制既不像必須依賴選民與投票的選舉問責，也不像強調權力的內部制衡的平行問責，在鼓勵問責主體對政治家和官僚施加壓力、為公眾的個性化需求進行呼吁方面具有明顯的優勢。雖然社會披露和施加壓力還不足以對政治家及官僚濫用權力的行為實施最終的懲罰，但是應當承認的是，公民組織和媒體已成為當代社會確保政治問責實現的不可或缺的行動者。

三、政府問責實現路徑中會計系統的功能定位

（一）政府會計的目標定位

綜合各國政府會計準則制定機構對政府會計目標的闡述來看，政府會計的目標可以分為三個層次：

政府會計最基本的目標是保護公共財政資金的安全。該目標服務于政府公共治理和對政府行為的管理、引導和控制，對舞弊貪污的檢查、防范?！罢璞椎男问阶兓喽?，并且呈現遞增的趨勢”。盡管發達國家已經形成了行政、立法和司法三權分立互相制約的制度，舞弊現象也時有發生，該現象在發展中國家更為嚴重。因此，各國政府都需要建立政府財務信息披露的程序，提高財政資金的透明度，監督預算的執行與政府的資金運用，從而減少與防止公共財政方面的違法亂紀行為。

政府會計中間層次目標是促進公共財政資源合理配置和良好的財務管理。政府的運營應當符合“3E”標準（Economical，Efficient and Effective），將有限的公共資源以最優方式使用。財務管理包括收取稅金、管理其他財政收支、舉債和還債等活動，相關的披露能夠反映政府控制資源的存量與變化、債務承擔與償還情況，以及公共產品與服務的數量、質量與持續提供能力。因此，中間層次目標有助于評價政府在執政期間內管理資源、債務以及財務活動的結果評價政府管理活動及其目標達成情況，利于評價政府預算撥款合理性和政府的績效水平。

政府會計的最高目標是幫助政府履行公共受托責任。“政府會計在全球的興起，主要源于民主制度和市場經濟對受托責任的巨大需求”，“政府會計目標已從行政管理轉為向公眾報告受托責任”，政府會計信息能夠被用來監督和執行經濟、社會以及政治契約。公共受托責任包含了三種委托代理關系：公務員與行政長官、行政部門與立法部門還有政府和民眾。這個目標可以通過激勵代理人披露信息和降低使用者信息成本來更好地實現，但在激勵政府披露財務信息之外，還要注意使用者的信息容納能力。三個層次的委托代理關系與問責的三條道路是對應關系：公務員對行政長官的受托責任對應自上而下的垂直問責，行政部門對立法部門的受托責任對應同一層級之間的平行問責，政府對公眾的受托責任對應自底向上的社會問責。政治問責問的是政府會計目標是否達成，政府會計是政治問責微觀層面的工具之一。

（二）政府財務信息披露與政治問責的實現

1、政治問責主體對政府財務信息的需求

三種政治問責方式的主體構成了政府會計信息的需求方，即上級政府與主管部門、立法與監督機構的代表，和社會公眾；三種問責主體通過獲取并分析政府財務信息，了解公共政策的執行過程與結果，實現政治問責：

（1）上級政府與主管部門

上級政府與主管部門是我國政府會計信息的內部使用者，主要關注的是下級政府預算編制與執行的信息和財政風險方面的信息。一方面，上級政府與主管部門可以通過獲得與分析下級政府本年度的預算完成績效來決定下一年度允許的預算規模，最終對下級政府的行為實施控制；另一方面，上級政府與主管部門可以通過分析資產與負債信息防范政府債務風險。

（2）立法機構與監督機構的代表

我國立法機構與監督機構的代表主要指各級人民代表與政協委員，他們是政府財務信息的準內部使用者。與西方不同，我國的立法機構與監督機構代表并非專職，因此參政時間、能力與程度都遠遠低于西方國家。人民代表與政協委員們主要關注點是預算與績效方面的信息，代表們可以通過或否定政府報告中的一些內容（比如預算方案），或者提出新的提案，對政府的行為施加間接影響。

研究生學習胃鏡技術是最基礎的操作，但是隨著全球醫學技術的不斷發展，消化內鏡的發展亦突飛猛進，不僅僅能用于診斷，還可以內鏡下治療，提高疾病的診治效率，減輕患者負擔。因此研究生需要拓展眼界，了解內鏡發展的動向及新方法、新技術。通過科內定期學習內鏡新技術的視頻，參加相關的學術會議或現場參觀等方式，使學生的思維得到提升，有助于對內鏡知識的理解更加深刻，對將來內鏡高級技能的學習做好理論基礎。同時，可鼓勵學生之間和（或）師生之間多進行學術交流，通過互相激勵、學習不斷豐富學生對消化內鏡新技術與新方法的掌握。

（3）社會公眾

社會公眾對政府會計信息具有廣泛的需求，是最主要的一類信息需求方。社會公眾是國家的所有者，但政府作為管理者卻嚴重制約了社會公眾的信息獲取能力。即使在2008年國務院通過了《政府信息公開條例》后，公民向政府申請信息公開的請求仍然阻礙重重（韓志明，2010）。信息獲取渠道不暢，再加之社會公眾受教育水平參差不齊，往往缺乏分析政府披露的財務信息所需的專業知識，因而信息獲取與分析成本較高。信息中介提供的加工后的信息可以降低公眾獲取與分析信息的成本，還可以作為社會輿論的傳導者將社會公眾的意見集中反饋給政府部門，從而實現社會公眾對政府行為的治理作用。

2、政府預算與決算信息披露與政治問責的實現

無論政府開展什么活動，它都要花費一定資金，因此財政信息是最能準確反映政府活動情況的信息?！翱刂茩嗔π惺沟淖罴逊绞骄褪强刂瀑Y金”（馬駿，2009）。通過分析財政收支情況，人們可以精確地了解政府即將、正在或已經開展的活動。因此，在政府財務信息中，與政治問責有直接聯系的部分是反映資金計劃與使用情況的預決算信息。如果能建立一個要求政府提供解釋并能否決缺乏恰當解釋的資金使用安排的制度，一種以獎懲為特征的實施工具，我們就可以讓政府變得更加負責，而這正是財政問責的概念。由此來看，政治問責不能離開財政問責，“政治問責也只有與財政問責聯系起來才能具有實質性的內容”。

17世紀之前，財政問責的主要內容是管理君主私有財產，問責的重點是保證君主的財產安全、保值和增值。17世紀后期，一系列以加強議會監督為目的的改革顛倒了財政問責的鏈條，財政問責從對國王的個人負責轉變為對人民的代表負責（Premchand，1999）。民主化浪潮于19世紀時席卷整個歐洲大陸，征稅權從國王手中轉移到議會手中，各國議會紛紛開始建立預算監督機制來加強對政府收支的監督。于是，在選舉問責這一縱向問責機制之上，橫向問責機制以更具有實質性內容的方式來確保國家對人民負責（Schedler，1999）?，F代預算建立制度之后，政府就成為了一個處于人民監督之下的看得見的政府。政治學家Willoughby（1918）認為，編制得當并且向公眾披露的政府預算可以發揮“告知過去的運作、目前的狀況和未來的建議，明晰責任并方便控制”的作用。預算的編制會迫使政府官員把開展的活動以及開展這些活動的目的與意義傳達給公眾，公眾則可以通過審查政府的預算，判斷政府的活動是否必要、成本是否合理，然后由有權力的機構和部門在公眾意見的基礎上做出同意或否決的決定。如此一來，“預算制度就成為一個非常有效的、對權力的使用進行監督和約束的控制制度，進而就能夠成為一個基本而且重要的問責工具”（Cleveland，1915）。

由于社會公眾缺乏資本市場投資者所具備的專業知識，信息分析能力不強，分析成本較高，基于成本效益的權衡，他們缺乏動機購買政府財務信息（Zimmerman，1977），傾向于保持“理性的無知”。因此，預決算信息的披露主要用來滿足上級部門與同級部門的問責需要，以政府部門和立法機關的決策有用為導向，較少考慮社會公眾等外部使用者的信息需求，在滿足社會問責需要上的應用程度不夠。

四、我國政治問責類型轉化與信息供求機制變化

（一）我國政治問責形式的改革現狀

政治問責是責任政府的必然要求。西方國家將民主選舉做為主要的政治問責手段，認為談問責時不能離開選舉。在龐大的國家和社會體系中推行直接選舉社會成本非常高，我國的國情決定了西方政治市場的政黨競爭與直接選舉暫時不適用于我國目前的政治環境。并且選舉制度只能在規定時間按照規定程序對政府官員進行“選票問責”，因此會經常導致應當受懲罰的官員逃脫懲罰（O’Donnell，1998、1999）。

平行問責也存在與選舉問責相似的問題：人大代表作為平行問責中最主要的主體之一，是通過直接選舉與間接選舉兩種方式結合產生的，難以直接反應公眾問責需求；作用效力也因為人民代表大會的召開頻率存在滯后性；其他的問責主體如政府審計部門、紀檢部門等，由于與被問責對象同處于政府體系內，獨立性與問責強度難免會削弱。按照委托代理理論、行政權力授予理論及權責一致原則，權力機關對行政權力行使問責應該是最具有合法性、最有力度的，公共權力源于公民，問責所有的正當性在于權為民所授。但事實上我國平行機構之間的問責遠遠沒有達到法律規定與學者期望的程度。人大是人民選舉出來的國家權力機關，但由于制度設計上的漏洞，其預計的監督與實施權利的作用并沒有展現出來?；谛姓嗔Φ牟粩嗯蛎浐驮谏鐣钪刑幱谥鲗У匚唬瑱嗔C關不可能對政府實施完全的控制，這已成為一個世界性的難題，“不管國會及其成員如何強有力，立法機構對官僚機構的控制只可能是特例，而不是常規（常規是指，以普遍一般的社會和政治利益為目標的行為）”（約翰·密爾，1982）。

社會問責作為一種新興的問責方式直接反映了公眾的需求，得益于媒體與網絡的發展，成為了21世紀以來中國政治問責中最有力的武器。近年來，隨著納稅人繳納的稅款的增加，社會公眾越來越關注政府財政支出的用途及其合理性，民主意識也不斷提高。2008年《政府信息公開條例》的實施與近兩年各中央部委“三公經費”的主動披露，讓更多公民接觸到政府財務信息。社會公眾瀏覽和分析政府披露的會計信息，借助信息中介（如報紙等傳統媒介、微博等新興網絡媒介）形成對預算執行情況、公共服務的成本與質量情況的社會輿論，又通過信息中介將這些輿論信息傳達給政府部門，影響政府決策、制定政策、提供公共產品和公共服務的過程，觸發平行問責與垂直問責，從而參與到政府治理之中。

（二）社會問責中信息中介的作用

即使在西方選舉民主的制度環境下，社會公眾的對政府財務信息的需求仍然不旺盛，社會公眾對政府會計數據的依賴程度，遠遠比不上資本市場中的投資者對企業會計數據的依賴程度。公眾缺乏動機購買政府財務信息（Zimmerman，1977）。其中可能的解釋是，社會公眾投票的效用難以對象化于特定的個體（資本市場的投資者能夠獲得投資活動的收益）。再加之，社會公眾缺乏資本市場投資者所具備的專業知識，信息分析能力不強，分析成本較高，基于成本效益的權衡，社會公眾對政府財務信息的需求較弱，基于上述分析，政府財務信息供求關系的優化必須依靠某些其他的因素介入。

信息中介的介入能夠幫助終端信息使用者篩選、分析復雜的財務信息，有效降低信息使用者的信息獲取與分析成本。Smulovitz and Peruzzotti（2000）在界定社會問責機制時，認為社會問責依賴于各種各樣的公民協會的行動，依賴于媒體，以及各種揭發政府錯誤行為的行動，他們專門強調了媒體與意見領袖等信息中介在公眾與政府的問責關系中發揮的重要作用。這種作用就是傳播學中的“議程設置功能”（Agenda-setting Function）。媒體與意見領袖等信息中介幫助公眾篩選并分析相對重要的信息，節約公眾獲取與理解信息的成本，并通過追求“關注度”與“娛樂效應”，使信息“可讀性”更強，提升了公眾閱讀信息的效用。在政府財務信息市場中，信息中介能夠起到對政府與公眾的雙向議程設置功能。政府將專業性強的財務信息對外發布，信息中介捕獲具有新聞效應的信息，并進行加工與分析，增強財務信息的可讀性，引導公眾了解政府的相關財務狀況與運營業績。公眾閱讀媒體或意見領袖設置的“議題”后，通過網絡方式（如微博）發表意見與質疑。媒體或意見領袖再次作為信息中介捕獲公眾的意見與質疑，經過加工后以特定的“議題”對外發布，引起相關橫向機構（監督或立法機構）或者上級政府的關注，或直接對發布財務信息的政府施加輿論壓力，最終迫使其修正或優化公共政策。

網絡化環境減少了政府披露會計信息與公眾獲取政府會計信息的成本，媒體的“娛樂效應”可以增加公民閱讀政府會計信息的效用。政府會計信息的外部利益相關者在等待政府部門主動披露相關信息時，還可以借助信息中介的力量，強化政府財務信息公開的力度和程度。憑借公共信息源的地位和議程設置功能，信息中介的存在能夠降低會計信息傳播的成本，影響社會的關注點，并激發他們對相關信息的需求；與此同時，信息中介也能將公眾的需求意見反饋給相關政府部門，從而增強政府部門的披露程度，提升政府治理效應。因此，信息中介的充分利用將為未來我國政府會計信息公開邁向實質性變革提供契機。

（三）網絡化環境下的政府財務信息供求

近年來，信息中介憑借其獨有的開放、平等、便捷等優點成為政府與社會公眾溝通的橋梁，網絡傳播更是已經成為公眾表達民意、參與政治生活和進行輿論監督的最為活躍的平臺。政府網站披露的財務信息，為社會公眾獲取政府財務信息與評價監督政府活動提供了一個有效途徑。信息技術與互聯網的運用能提升政府的響應度并使單個公民問責政府成為可能，在降低公眾信息獲取成本的同時，也提高了公眾通過財務信息問責政府的效用。政府財務信息供給與公眾財務信息需求的良性互動有利于政府財務問責機制的履行，形成類似投票市場的“電子民主（E-democracy）”機制（Rodríguez，Caba andLópez，2007）。在這種特殊的民主機制下，政府通過網絡向社會公眾傳遞公共資金的分配與使用信息并提高財政透明度，公眾通過政府網站上的各種財務信息，參與政府預算的決策過程，并監督執行結果，實現對政府的財務問責。

當信息中介的介入與網絡技術的運用相結合，公眾在網絡中的高參與度，以及信息在網絡中的高傳播速度將共同發揮作用，在公共領域形成與資本市場活躍的企業財務信息供求類似的政府財務信息供求市場。

五、案例分析

（一）案例選擇與研究設計

1、案例選擇

本部分研究的問題包括：在我國當前網絡技術得到廣泛運用的環境下，政府財務信息市場中的外部信息需求者（社會公眾）對供給者（政府）披露的財務信息是否具有強烈的需求；社會公眾的信息需求是否受到信息中介（如媒體與網絡意見領袖等）“議程設置”功能的影響等。為了驗證上述問題，本文確定了案例選擇的標準：一是政府在其官方網站上公開披露其預（決）算與“三公經費”等財務信息；二是政府利益相關者對政府公開的財務信息產生質疑，并展開討論，甚至有可能導致其他橫向機構介入該質疑的調查；三是政府部門對利益相關者的質疑給予了回應。按照上述標準，本文對2009年（我國政府網上公開財務信息的元年）至2013年政府部門網上公開財務信息并引起媒體與公眾討論的事件進行篩選，最終確定將廣東鰲頭鎮官方網站上公開“三公經費”情況作為本文案例研究的對象。

2、研究設計

我國的互聯網普及程度在近年來得到了顯著提升。據中國互聯網絡信息中心2012年1月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2011年12月底，中國網民規模突破5億，達到5.13億，其中48.7%的網民成為微博用戶?；ヂ摼W與微博已逐步替代傳統媒介成為網民們獲取信息的重要渠道。在本文研究的政府財務信息公開案例中，政府部門依靠官方網站公開財務信息，公眾通過網絡對政府公開的財務信息發表意見，整個政府財務信息市場都以互聯網為基礎構建。因此，本文依托網絡數據開展案例研究。研究變量及其數據來源見表1。

表1 案例研究變量與數據來源

（二）案例描述

2013年5月7日，廣東省從化市鰲頭鎮在其官方網站上公開了2012年財政收支情況，其中公務接待費高達125.5萬元，公車使用費高達132萬元，并且該鎮當年還獲得了財政補助6576.6萬元。在收到來自部分公眾的質疑之后，該鎮迅速刪除了掛在網站上的“2012年財政收支情況”，政協委員于當天在微博曬出截圖，質問為何鰲頭鎮作為貧困鎮三公經費奇高并且面對詢問刪除之前公開的信息，引起了網民熱議。經政協委員及公眾敦促，該鎮于5月13日重新將2012年財政收支情況掛回網上，但公務接待費卻由之前的125.5萬元縮減至38.5萬元。2013 年5月8日開始，新浪網、和訊網、網易、鳳凰網與新華網等網絡媒體開始轉載鰲頭鎮刪除財政收支情況的新聞，對鰲頭鎮刪除信息的舉動提出質疑。在鰲頭鎮重新披露縮水的三公經費之后，微博上又迎來了一波熱議的小高潮，媒體也緊接其后加以報道。

對此，從化市相關負責人于5月8日回應政協委員與網民對刪除過高三公經費的質疑：刪除前后公務接待費的巨大落差系財務工作人員未依據“公務接待統計口徑”編制，將其他費用也納入所致，實際接待費用不超過40萬元。在媒體與網民的持續關注下，相關負責人隨后表示將針對在公開“三公”經費預決算中暴露的問題制定規范“三公”經費的管理辦法，完善監督保障機制，加強對不規范工作的監督和問責力度。除此之外，還將深化“三公”經費使用的跟蹤審計工作，加強對其使用情況的審查力度。

（三）數據分析和討論

本部分需要驗證的問題是政府財務信息市場中的傳導機制，即政府財務信息如何在政府部門、媒體、意見領袖與公眾之間進行傳遞。按照案例發生的時間安排，2013年5月7日鰲頭鎮開始公開“三公經費”信息。筆者選擇了2013年5月7日至2013 年5月17日共11天作為研究窗口 。媒體關注度與公眾關注度如表2所示。

表2 媒體、公眾與意見領袖的關注程度

根據表2數據，我們作出圖1、圖2、圖3，分別研究媒體關注度對公眾的影響，意見領袖關注度對公眾的影響以及媒體關注度和意見領袖關注度的關系。

圖1 媒體關注度（合計數）與公眾關注度（合計數）

圖2 意見領袖關注度（新浪微博數據）與公眾關注度（新浪微博數據）

圖3 媒體關注度（合計數）與意見領袖關注度（新浪微博數據）

根據上述圖表與案例中事件發展的情況，我們得到以下初步結論：

第一，就鰲頭鎮“三公經費”披露事件而言，媒體與公眾的關注程度之間呈現出較強的關聯度。鰲頭鎮披露“三公經費”的當天，媒體還沒有出現相關新聞，但三大微博平臺已有微博關注該事件。媒體關注度在第4天與第8天達到峰值，而公眾關注度則在第3天與第7天達到峰值。5月8日（第2天）晚，政協委員韓志鵬在其個人微博上貼出了此前保存的被刪三公經費頁面截圖，次日在微博上頻繁被轉發，導致了第一個峰值的出現。5月13日（第7天），鰲頭鎮重新披露財務信息，公務接待費前后落差巨大，引起了第二個峰值。媒體關注度與公眾關注度同時在第9天減少至0。從圖1中媒體關注度與公眾關注度的曲線對比，筆者發現，媒體對鰲頭鎮“三公經費”披露的關注度略滯后于公眾。結合圖1的曲線（媒體關注度滯后于公眾關注度），筆者推測，媒體對鰲頭鎮“三公經費”關注受到公眾的影響。可見，媒體的“議程設置”功能在鰲頭鎮財務信息公開案例中得以證實。

第二，就鰲頭鎮“三公經費”披露案例而言，意見領袖的關注度與公眾關注度之間呈現出極強的關聯度，并且意見領袖關注度影響著普通公眾的關注度。意見領袖關注度與公眾關注度同在第3天和第7天達到峰值，意見領袖關注度于第9天減少到0，公眾關注度持續到研究期間末尾。綜合上述分析，筆者推測意見領袖（認證用戶）的意見的確影響著普通公眾的關注度。意見領袖作為信息中介，也發揮著“議程設置”功能。

第三，此案例中，意見領袖與媒體保持了較高的相關度，且意見領袖的反映速度略領先于媒體。通過擬合，筆者發現媒體（合計數）與公眾（合計數）的相關系數約為0.417，意見領袖（新浪微博數據）與公眾（合計數）的相關系數約為0.969，媒體（合計數）與意見領袖（新浪微博數據）之和與公眾（合計數）的相關系數約為0.816。據此，筆者推測，在政府財務信息市場中，政府向公眾的信息傳遞呈現出以下路徑：第一步，政府（鰲頭鎮）公開財務信息；第二步，意見領袖根據政府發布的財務信息在將第一手資料上傳至網絡平臺（微博）；第三步，網民在網絡平臺上轉載，形成“微博輿論場”；第四步，媒體捕捉到網絡上的輿論動向，立即報道轉載；第四步，網民之外的廣大公眾轉引媒體報道，并逐漸形成自己的觀點，獨立評價政府財務信息。

第四，媒體、意見領袖與公眾對政府財務信息的關注，最終導致政府的回應，或引發其他橫向機構的介入。在鰲頭鎮公開“三公經費”案例中，鰲頭鎮在2013年5月8日曾對媒體與公眾質疑的“公務接待費”進行了回應與說明，并于5月13日重新公開之前刪除的2012年政府支出信息。但5月13日重新公示的明顯減少的公務接待費引發了媒體與公眾更大程度的質疑，公眾與媒體對該事件的關注度分別在5月13日與5月14日達到了峰值，且公眾的關注度一直持續了11天。5月20日，廣州市紀委常委、新聞發言人梅河清20日正面回應，稱相關部門正在認真研究“三公”經費的公開和監管工作，制訂“三公”經費公開檢查考評及問責方法，還將研發國內首個“三公”經費管理電子監察系統。

綜合上述四點結論，就鰲頭鎮“三公經費”公開案例而言，我國基于互聯網平臺的政府財務信息供求市場已基本形成。政府部門公開財務信息之后，這些信息將會首先被意見領袖或者媒體等信息中介捕獲、分析并傳播。信息中介將加工后的信息低成本地傳遞至社會公眾，并引發公眾討論。公眾的討論被信息中介放大，對政府部門形成強大的輿論壓力，最終導致政府部門的回應與改進或者引起其他橫向機構介入，達到政治問責的實現。

六、政府財務信息披露政策建議

（一）建立規范的政府財務信息披露體系

鰲頭鎮政府財政收支披露案例中，由于數據刪除前后核算口徑不一致，公務接待費的差額高達近100萬元，在一定程度上暴露了三公經費公開在制度安排上的問題。規范意味著政府財務信息披露應該通過法定的固定格式的預算報告與政府財務報告對外披露，其分類標準應當明確，其包含的最低信息容量也應該通過法規來規范。

規范信息披露形式是必要的，信息使用者更關注是信息披露的內容。信息需求者希望政府財務報告連續地反映公共資金的來龍去脈、預算收支的前因后果以及前后會計期間財務狀況的變動情況，全方位披露政府公共部門各個方面、各種類型的財務活動信息。現行的預算會計報表或財政收支決算報告能夠提供關于公共服務計劃使用和已使用財務資源的幾乎所有信息，但它不能反映公共服務和公共項目效率和效果，不能反映政府公共部門的受托業績。要反映受托責任履行情況，滿足多重問責主體的信息需求，政府需要編制內容上更為綜合的財務報表。

（二）重點關注外部使用者的信息需求

會計產生于社會對財務信息的需求，因此會計信息的披露也必須立足于需求。美國政府財務報告的低使用率告訴我們，財務報告一般來說難以使所有使用者滿意，以這種效果為目的的努力反而可能導致原有使用者群體的流失。因此，僅僅依靠擴充披露的內容以期滿足大多數甚至所有使用者的信息需求，以便充分履行受托責任的披露義務的做法，是難以實現且代價昂貴的。

政府財務信息的內部使用者（上級政府與主管部門）與準內部使用者（立法機構與監督機構）在信息的獲取上處于優勢地位，信息獲取渠道眾多，且獲取的信息的相關性往往高于政府對外披露的信息。相比而言，社會公眾（外部使用者）雖然是公共受托責任的授權方，但因其高度分散化的性質（難以形成合力監管政府），以及國民與政府間的管理與被管理關系，在信息獲取與確保真實性方面處于劣勢地位。隨著社會公眾對政府財務信息的需求日益提升，政府會計系統應將外部使用者作為財務信息的主要使用對象，著重考慮外部使用者的信息需求。

（三）以信息需求為導向均衡供求關系

我國政府會計信息披露一直都以供給為導向，在現實的信息披露制度下，我國公共領域會計信息披露呈現出供給過剩與需求短缺并存的現象（張琦、張娟，2012）。我國政治問責制度變遷影響了政府財務信息的供求關系與傳導機制。政府會計信息的供求關系由為特定信息需求者定制信息，逐步轉化為由信息市場決定信息的供應水平與質量。隨著政府問責由強調政府內部的官僚問責，轉為兼顧政府外部立法機構的橫向問責，政府財政部門也由最初僅按照上級政府的需求定制財務信息，轉向兼顧立法機構的要求定制財務信息。隨著社會問責的需求提升，政府財務信息公開逐步成為全社會的共識。社會公眾成為了政府財務信息的需求者之一，政府財務信息市場初步形成。政府財務信息市場的供求關系成為決定政府會計制度安排的重要因素。

隨著社會問責在政治問責中地位的上升，社會公眾的信息需求在政府財務信息整體需求中占據了較大席位，作用于信息的供給。但政府財務信息的供給受到許多制約，其中成本因素尤甚：提供政府財務信息（特別是績效信息）需要高額的經濟成本與政治成本，所以政府自發的信息供給水平一般會低于最優水平。政府應該以信息需求與最優的信息披露水平為導向，采用強制方式調整信息供給，使均衡點趨于最優披露水平，提升公共財務資源的整合效率。

（四）充分發揮信息中介的作用

媒體的天職是向大眾迅速、充分和客觀地報道事實的真相，提供準確的信息；它作為輿論監督的主要形式，與信息公開聯系緊密，是信息公開的工具的同時也是問責主體實現主動問責的手段。政府會計信息的專業性阻礙了缺乏專業知識的外部使用者對政府會計信息的利用，增加了其分析成本，造成公共領域會計信息需求較弱的現象。如果將信息篩選與分析成本轉移至專家與媒體等“信息中介”，不具備專業知識的外部信息使用者將會因信息分析成本的降低，提高會計信息的決策效用，提升對政府會計信息的需求。信息技術的發展與信息中介的介入能夠通過降低市場參與者的信息供求成本，提高信息供求收益，優化需求并引導供給，從而提升政府財務信息市場對信息供求的調節能力。

在互聯網環境下，媒體與意見領袖等信息中介的確能夠引導普通社會公眾的信息需求，幫助公眾分析、解釋政府公開的財務信息；社會公眾也樂于獲取經過信息中介加工后的新聞報道或者微博留言，因為能從中獲得比直接閱讀財務信息更大的娛樂與效用。這種雙贏的效果有利于社會公眾正確參與政府管理與監督，也有利于政府提高治理水平。

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Study of Government Financial Information Supply and Demand Mechanism in the Perspective of Political Accountability

LIU Yu-han
Accounting School,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073

Reform in commercial accounting has confirmed that the macro institutional factors can affect supply and demand of financial information on the capital markets.In public sphere,scholars have found that changes in the macro-level institutional systems can also have an impact on the supply and demand mechanism of government accounting information.The form of political accountability changes with the institutional environment.However,there are only a handful of researches that have linked supply and demand of financial information to political accountability.This thesis studies the government financial information under the perspective of political accountability and it discusses intrinsic nexus of the two.It gives a comprehensive and systematic overview about the history and current state of political accountability and the supply and demand of government financial information.This paper also offers proposals regarding government financial disclosure based on the present situation and concrete cases.

PoliticalAccountability;GovernmentAccounting;GovernmentFinancialInformation;Supply and Demand Mechanism

F810

A

劉昱含，女，湖南長沙人，中南財經政法大學會計學院研究生；研究方向：政府會計；湖北武漢，430073