河南省推進農業轉移人口市民化的現實困境

原晶晶

摘 要 農業轉移人口的市民化是發展中國家工業化進程中二元經濟結構改造的核心問題。在河南省推進農業轉移人口進入城鎮并完全融入城鎮的過程中，農業轉移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困，城鄉制度壁壘對其賦權不足，政府助力不夠成為制約轉移農民市民化的現實困境。這些問題對政府行為提出了更高的要求。

關鍵詞 河南省 市民化 困境

中圖分類號：F323.6文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2015.05.090

Analysis of Dilemma of Promoting Citizens of the Agricultural

Population Transfer in Henan Province

YUAN Jingjing

（College of Political Science and Public Administration， He'nan Normal University， Xinxiang， He'nan 453007）

Abstract The transfer of the agricultural population of citizens is the core problem of developing countries in the process of industrialization of two yuan of economic structure transformation. To promote the transfer of agricultural population into the cities and towns and fully integrated into the town in He'nan Province， the agricultural population transfer of capital shortage caused by the people of ability poverty， urban and rural institutional barriers on the lack of empowerment， government power is not restricted to transfer the realistic dilemma. These problems put forward higher requirements on the government behavior.

Key words He'nan Province; citizens; dilemma

城市化作為與工業化相伴隨的社會結構發展方向，是農業勞動力轉移的根本出路，即實現農業轉移人口的市民化。從河南省推動農業轉移人口實現市民化轉變的現實情況來看，目前市民化的主要障礙在于農業轉移人口市民化能力貧困、賦權不足、政府助力不夠，這些問題對目前直接影響農業轉移人口市民化的政府行為提出了更高的要求。

1 農業轉移人口市民化的內涵

從字面意義上看，“農業轉移人口”中的 “農業”泛指第一產業，它與“人口”搭配反映該群體的農業戶籍身份，而“轉移”指的是這一群體通過就地轉移或者異地轉移的方式實現從農村到城鎮的空間地域轉變。農業人口的大量轉移是發展中國家工業化進程中進行二元經濟結構改造的核心問題。城市化作為與工業化相伴隨的社會結構發展方向，農業轉移人口的市民化成為農業人口轉移的根本出路。2012年，黨的十八大將“新型城鎮化”作為國家重大戰略部署，陳鴻宇教授認為新型城鎮化的核心在于“人的城鎮化”，不僅要讓農民在脫離農村之后實現地域轉移和職業轉變，更要讓他們在進入城市的過程中實現身份轉換，最終能夠融入城市，在就業方式、人居環境和社會保障等方面享受平等的市民待遇。因此，人的城鎮化的意涵在于農業轉移人口的市民化，它指的是職業農民或者戶籍農民接受現代城市文明的各種要素，發展相應能力，學習并且獲得市民資格，適應城市，并且具備市民素質的過程。在這個過程中，對于農業轉移人口而言，它包含居住地點、生活方式、職業觀念、社會身份的轉變;對于國家而言，它標志著社會資源在國民中重新分配，并且預示著整個社會結構的變化與整合。

2 河南省農業轉移人口市民化的現實狀況

河南省是傳統農業大省，《河南省國民經濟與社會發展統計公報》顯示，2005年至2012年，河南省三大產業結構由19.3：48.9：31.8轉變為12.7：57.1：30.2，八年間農業在國民經濟中的比重下6.6個百分點。據省人力資源與社會保障部門相關專家估計，2012年我省農業剩余勞動力達到3200萬，2013-2014年將達到峰值。從轉移途徑上看，農業轉移人口主要分為兩種情況，一是被動轉移，因為承包地、宅基地被征用而迫使失地農業人口轉為城鎮人口。二是主動轉移，在農村“推力”和城市“拉力”的作用下，部分農民為求得更好的生活條件和發展機會主動外出進入城鎮，這類農業轉移人口以農民工群體為主流，2013年年底河南省農民工數量達到2600多萬。按常住人口計算，2013年河南省城鎮化率達到43.8%，但若按照戶籍人口計算，河南省社科院發布的《河南社會發展藍皮書（2014）》的統計數據顯示2013年河南省城鎮化率只有26.6%，有將近1635萬是農民身份的市民。如果參照中國社科院估算的農業轉移人口市民化率為40%推算，目前河南省完全能夠享受市民待遇人口的完全城鎮化率只有33.48%，有近千萬已經進入城鎮但沒有受到城鎮市民待遇的農業轉移人口。而隨著城鎮化的快速推進，這一群體的規模將會繼續擴大。

由此看出，河南省面臨巨大農業人口轉移壓力，而農業轉移人口市民化的進程并不順利。第一，農業轉移人口存量大，目前有約1000萬的農業轉移人口已經常住于城鎮，但缺乏市民能力未能獲得市民資格享受市民待遇，處于半市民化的狀態;第二，農業轉移人口市民化比重較低，僅有四成進城農業轉移人口實現市民化的轉變;第三，農業轉移人口增量驚人，根據河南新型城鎮化規劃（2014-2020）到2020年河南省常住人口城鎮化率達到56%，戶籍人口城鎮化率達到40%，屆時將新增1100萬左右農業轉移人口。這意味著未來六到七年，河南省要完成2000多萬農業轉移人口的市民化進程。

3 河南省推進農業轉移人口市民化的現實困境

3.1 農業轉移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困

借用布迪厄的資本理論，農業轉移人口市民化的資本由他們擁有的能夠以物化或者活的勞動形式而占有的各類資源而決定，主要包括物質資本、人力資本和社會資本。這些資本的數量和質量反映農業轉移人口市民化能力的高低。

農業轉移人口的物質資本主要包括該群體的總收入和固定資產擁有狀況。從筆者對新鄉市郊、南陽市郊失地農民的走訪情況來看，近七成的受訪者表示土地征用后收入大幅下降，鄭州大學對河南省失地農民調查數據也顯示，超過八成失地農戶家庭的總收入低于同期河南省城鄉居民平均水平。根據河南大學教授馬進舉教授《河南省八百行政村農民工調查報告》統計，2010-2011年56.5%的農民工月收入低于1500元。而承包地、宅基地、房屋等依附于土地的固定資產，其弱流動性和價值不確定性也加重農業轉移人口物質資本短缺的狀況。農業轉移人口的人力資本指的是該群體通過教育培訓等手段帶來財富增值的體力與智力形態的資源，表現為個體的知識儲備、勞動技能、健康狀況以及對環境的適應程度。《河南省八百行政村農民工調查報告》顯示，目前河南省農民工群體受教育程度普遍不高，初中及初中以下文化程度占65.5%，而入職后，僅有32.7%的農民工接受過技能培訓。因此，人力資本“先天積累”和“后天形成”的不足導致農業轉移人口自我發展能力受限。社會資本由農業轉移人口從社會網絡、社會組織和社會制度中得到的資源來決定。筆者在走訪中發現，農業轉移人口社會網絡趨同性明顯，相對封閉，政府對失地農民安置以原拆原建或整村搬遷的集中安置為主，農民工以親友、同鄉聚居為主，生活遇到困難多數求助于移出地的初級關系網絡，參與老鄉會等地緣關系網絡的意愿高于工會等業緣網絡，因而難以與城鎮老市民社會網絡形成互動，產生交集。這樣就造成農業轉移人口不僅難以將他們在鄉土社會中形成的“原始社會資本”替換為進入城鎮之后的“新型社會資本”，而且也無法從城鎮市民社會網絡中獲得額外收益。

農業轉移人口的資本占有不足反映出其市民化能力貧困，在朝向市民轉變的過程中，人力資本困境造成他們職業轉換能力有限，物質資本匱乏又降低了其在市場競爭環境下承受風險的能力，社會資本不足則制約其在城市的融入程度，這些都成為阻礙農業轉移人口市民化的內在瓶頸。

3.2 城鄉制度壁壘對農業轉移人口賦權不足

在現代政治生活中，每個公民因為其平等的公民身份而在社會共同體內被平等地對待。在經濟發展落后的年代，我國確立了優先發展城市的戰略，1958年通過的《戶口登記條例》確立了我國城鄉分治的人口管理模式。從此以后，以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘將居民分成了兩種不同的社會身份，城鄉群體的公民權利存在明顯差異。時至今日，這些歷史形成的，現在仍有效的，對資源分配顯失公平制度壁壘對農民賦權不足，是造成農業轉移人口市民化困境的重要因素。

就戶籍制度而言，其早已超越了其原本證明身份和提供個人信息的基本職能，嵌入其中的各種與之匹配的公共服務和社會保障才是戶籍的價值所在。近些年來，一些公共資源豐富的城市如北京、上海等不斷收緊落戶政策，嚴格的戶籍準入制度使得大量農業轉移人口在完成地域和職業轉換后，由于無法取得城市戶口而被排除在城市公共服務體系之外。社會保障方面，農業轉移人口享受到的社會救助和社會保險權利明顯滯后。以居民最低生活保障水平為例，2013年河南省確定的市民低保底線為每年3600元，農民低保底線則只有每年1800元。而與制度化、普遍化的城鎮職工參加社會保險相比，目前農業轉移人口參與社會保險狀況卻呈現出碎片化、零星化的狀態。碎片化指的是缺乏統一標準，個人承擔自繳部分吃力;零星化指的是參保比例不高，2010-2011年，分別只有28%和40.4%的農民工參加了參加工傷保險和養老保險。最后，由于當前關于土地所有、經營、使用、流轉、征用、補償等土地制度的缺陷未能有效保護農業轉移人口在農村的承包經營權、宅基地用益物權、集體經濟產權，使得農業轉移人口不但無法享受土地增值帶來的收益，甚至還可能損害他們在放棄土地權利的權益補償。由此看來，我國現行的城鄉制度壁壘增加了農業轉移人口市民化的成本，提高了市民化的門檻，是阻礙該群體成為市民的又一障礙。

3.3 地方政府推進農業轉移人口市民化助力不夠

在市民化的研究中，有不少學者使用角色理論進行分析，這種分析工具雖能解釋農業轉移人口緣何在實現職業、身份轉變后還不能扮演好市民角色問題，但也有可能含混地把市民化的障礙單一引向角色認同、思想觀念等主觀原因，從而忽視政府肩負的責任。事實上，地方政府助力不足也是造成市民化進程滯后的重要因素。從城鎮化的實踐來看，地方政府在晉升和財政的雙重壓力下明顯更熱衷于“土地的城市化”而非“人的城市化”。目前在官員晉升錦標賽中，考核標準過度依賴地方經濟績效，將農業轉移人口的土地用作城市建設，既能為產業發展拓展空間，又能拉動區域產業投資維持GDP增長。在分稅制改革之后，地方政府通過預算內財政收入彌補財政缺口的壓力日益沉重，以土地城市化為載體獲得土地出讓金就成為增加地方財政最便捷的方式。另外，市民化實際就是公共服務和公民權利均衡化的過程，它要求政府改變對農業人口投入不足的狀況，增加公共服務供給。目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，同時河南省市民化壓力地區差異明顯，2013年全省只有鄭州市是凈流入地區，省內跨市流動人口中的60%流入到鄭州，由于缺乏成本分攤機制，地方政府難以承擔如此龐大的公共開支。

4 結語

在城市化進程中，實現農業轉移人口市民化才是其根本目標。從河南省現實狀況來看，能力貧困、賦權不足、助力不夠是阻礙農業轉移人口實現市民轉變的瓶頸所在，這就要求政府在提高經濟承載能力的同時，實現制度創新，打破城鄉壁壘，加大政府投入，增加公共服務供給，著力提升農業轉移人口的資本要素，讓農業轉移人口能夠真正進入城市，融入城市。

基金項目：本文系河南省教育廳2014年人文社會科學研究規劃項目（項目名稱：河南省新型城鎮化過程中農民市民化問題研究，項目批準號：2014-GH-767）;2014年河南省政府決策招標課題（課題名稱：河南省推進農業轉移人口市民化問題研究，課題編號：2014195）資助成果