集體土地流轉與優化利用格局的雙贏探討

張平

摘 要：集體土地使用權的流轉可以給農民帶來可觀的收入，為當地土地開發和建設帶來一定的經濟動力，創造經濟效益；但也可能造成對基本的耕地面積難以維護，土地格局利用不合理造成的資源浪費，以及過度的開發強度對自然環境造成影響。因此，應平衡兩者之間的關系，加強監管力度，構筑雙贏局面。

關鍵詞：優化土地利用格局；集體土地使用權流轉；雙贏

1 我國現有集體土地使用權流轉的障礙和不足

一般認為，集體土地使用權流轉指的是土地使用者之間的流轉關系，應當建立在使用權與所有權已經分割的基礎上。未割裂使用權與所有權的土地不能按照使用權流轉的規則進行，應當遵守其本身轉讓的條件和要求。

我國現行集體土地使用權流轉存在產權主體不明確，農村大量土地仍無完成登記、確權、頒證等程序；在流轉過程中，政府缺乏監管力度，導致在流轉過程中沒有詳盡、合法的程序進行。

第一，確認產權歸屬是土地使用權流轉的基礎和必須。由于集體建設用地使用權流轉的主體應為土地的使用者而非所有者，但我國《土地管理法》第十條并無明確規定集體土地使用權的主體和范圍。因此，我國集體土地使用權的主體是抽象的、模糊的。造成在集體土地使用權流轉問題上，主體難以確定，導致在法律上權利主體對象難以認定，一方面給使用權流轉造成障礙，另一方面則埋下非法轉讓、隨意占用和出租等禍根。

第二，缺乏政府監管力度，任由市場調解配置，將造成嚴重后果。集體土地使用權流轉的目的在于優化利用土地資源，但目前現狀卻違背了初衷。首先，在市場經濟的沖擊下，農民種田的積極性不高，再加上土地的流轉帶來不少的經濟收入，許多農民選擇了出讓耕地受益，經常出現占用、出租、轉讓等用于非農建設的土地問題，也就導致了基本的耕地面積難以維護；其次，流轉后的土地開發對于當地農村的經濟產生動力，由于政府缺乏一定的行政干預，經常造成土地的過度開發或者結構的重復利用。這都是土地資源的浪費，目前現有的集體土地使用權流轉大部分都屬于低利用率的資源使用。所以，這看似“一舉兩得”的土地流轉情況，實際上卻是“得不償失”的后果。

2 我國土地利用格局的現狀和不足

經過多年的改革探索，我國農村土地制度總體上形成了，以土地集體所有、家庭承包經營、承包權、允許合法流轉的土地管理制度。但隨著農村人口大量的流動，原有的分配格局明顯跟不上現實的步伐，出現有人無地、人多地少等現象。

合理規劃利用土地，推進生態文明的建設是十八大會議上的重要內容。大會上指出“國土是生態文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸國土”，這是對我國土地利用規劃的美好展望。但回歸現實，人地矛盾不斷激化，毀林開荒導致的水土流失、土地荒漠化等生態問題屢見不鮮，隨意占用、非法轉讓等問題更甚。

我國實行集體土地使用權流轉的主要目的是通過市場資源的配置，提高土地的利用率，從而保障農民的權益。但是實際操作中，土地的利用格局卻缺乏干預，導致農村土地在城鎮化、城市化的道路上利用率低和資源浪費。

根據《土地管理法》第十九條的規定，土地利用總體規劃在編制上具有非常明確的原則，其中包括提高土地利用率和統籌安排各類、各區域用地。從上述可知我國目前在土地利用格局中真正欠缺的是實施，缺乏民眾的監督，而非僅僅是立法。

3 解決現存問題，實現雙贏

根據目前的集體土地使用權流轉的情況看來，僅僅依靠市場經濟調節是不夠的，務必需要一定的行政干預以及政府監管和政府服務。通過集體土地使用權流轉保障土地的開發利用，創造經濟效益，同時也要控制適量開發，避免重復的空間格局，節省土地資源，保護生態環境，因此，相應的土地政策和改革務必再度提上議程，避免如今土地使用權流轉出現灰色地帶再度發生。

3.1 明確土地產權的歸屬和劃分

涉及集體土地使用權流轉，必須清楚劃分產權歸屬，否則將造成權利義務主體不明確，導致非法轉讓、隨意占用等問題的發生，同時給部分農民權益造成損害。產權劃分時，不僅要對土地的產權歸屬劃分清晰，也要對同一塊土地的所有權與使用權劃分清晰。大力推進農村集體土地所有權證書登記，在確立土地所有權的基礎上再進行使用權的劃分、確認，實現“有地可耕、依法使用”。

農村集體土地確權登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證，包括集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等。農村集體土地所有權確權登記發證覆蓋的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地。政府主管部門要認真做好“三權”的確權登記發證工作，有效的保障農民集體的權益。

我國2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，為完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證做了進一步的推動。在建立農村產權流轉、交易市場設置也做了進一步的說明，表明政府對于農村產權流轉加強了行政上的干預，對于土地格局的規劃利用和土地權利的登記起到了推進作用。

3.2 優化利用格局與個人自由意志

在集體土地使用權流轉有法可依的前提下，流轉雙方可憑自由意志轉讓。簽訂的書面買賣合同必須本著雙方平等協商、意思自治的原則，須有明確的權利義務要求。在尊重買賣雙方權利主體的同時，土地管理部門在搞好產權登記的過程中，應當發揮土地利用規劃的服務與建議。

以個人自由意志為基礎的集體土地權利流轉，可以選擇根據自身情況制定不同的流轉程序，包括農戶委托集體流轉、拋荒耕地的流轉等。在商談、簽訂合同時或正式流轉時需要政府進行一定的審查、把關、監督，保證程序合法、合理、規范，保障農民切身利益。

農村集體土地使用權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。依據我國《土地管理法》第十七條規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。嚴格遵守《土地管理法》，發揮規劃作用。以集體建設用地使用權流轉為例，建議使用權流轉前，向土地管理部門提交相應的規劃方案，土地管理部門發揮自身的作用，對于構造重復和多余的規劃，提出專業的建議。

3.3 生態文明建設與農村經濟綜合決策

十八大報告中，大力推進生態文明建設，提出了“給自然留下更多的修復空間”以及“給農業留下更多的良田”。意思是指，我國目前的土地政策不再是一味地為擴大農耕面積而開墾荒地，而是在保障生態環境的適度開發中，提高土地的利用率而提高農耕產量。為保障農耕用地的面積，根據我國《土地管理法》對耕地的保護政策，需要嚴格控制耕地轉為非耕地。要保障經濟發展所需的建設用地，還要防止過度開發可能帶來的生態問題。因此，土地利用規劃與區域建設開發務必需要專業的項目評價部門進行鑒定，提供能夠和諧平衡發展的研究性報告，為建立和諧生態環境和拉動農村經濟建設作出平衡的決策。

4 結語

隨著我國經濟日益快速增長，土地資源顯得彌足珍貴，但同時，農民涌入城市就業，農村中出現了大量的棄耕、撂荒等閑置的土地。因此，當地政府對于當地棄耕、撂荒等浪費土地資源的行為，應當做出定期合法的監督與管理，鼓勵更多的承包戶或農民個體戶重新參與到農業生產活動中；另外，政府真正建立起合理、合法、科學的集體土地使用權流轉的制度，并且民眾參與監督，管理部門實施到位，才能夠真正優化利用土地格局，實現雙贏。同時，政府應進一步完善流轉后的工作，加快城市（鎮）發展進程，努力發展二、三產業，集中為解決農村勞動力就近、就地轉移創造條件，解決非農就業問題，帶動農村經濟的可持續發展。

參考文獻

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