從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角淺談我國政府行政成本問題

[摘要]在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的情況下，政府的行政成本問題成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。目前我國政府行政成本過高是由于政府財產(chǎn)權(quán)利分配不明晰、政府尋租以及政府行為的制度供給與需求不平衡所造成，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究政府成本的控制，目的在于彌補(bǔ)行政制度的漏洞和完善行政體制，建立高效的政府機(jī)制，減少制度上的尋租行為。

[關(guān)鍵詞]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；行政成本；制度成本；尋租

[中圖分類號]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0107-03

[作者簡介]范琳琳（1990-），女，山東泰安人，碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、引言

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的背景下，政府行政成本高低成為決定一國或地區(qū)國際競爭力的關(guān)鍵，市場經(jīng)濟(jì)所奉行的經(jīng)濟(jì)原則促使我國政府必然轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)價值觀念，從注重投入的價值理念向注重產(chǎn)出與結(jié)果的價值理念轉(zhuǎn)變。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會行為等無不涉及成本問題，而成本的滲入又可能涉及政府的資源投入、效能以及社會的公平與效率問題，所以研究政府成本問題既是我國政府改革與發(fā)展的需要，也是完善現(xiàn)代政府理論的需要。無論從現(xiàn)實(shí)還是理論層面上看，政府成本問題都是一個復(fù)雜性、綜合性很強(qiáng)的問題，已成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。行政成本過高既影響節(jié)約型政府的建設(shè)，又影響黨的執(zhí)政地位的鞏固，因而從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)探索新時期我國政府行政成本合理化的路徑就尤為重要。

二、研究綜述

“行政成本”是一個全新概念，就目前情況來看，學(xué)術(shù)界對“行政成本”定義與內(nèi)涵的認(rèn)識有種種不同的表述和認(rèn)識，至今尚未形成統(tǒng)一的界定。國內(nèi)最早論述行政成本問題的是馬文運(yùn)（1997）的《社會進(jìn)步與政府成本》一文，該文從政治學(xué)的國家理論與政治制度分析的方法提出了“政府成本隨著國家的演變而消長”的結(jié)論。郭婕（2007）對我國政府行政成本的現(xiàn)狀、成因及對策進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)目前我國的財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重過高；行政成本占財政支出的比重過高；行政成本占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重過高，主要是由于財政的實(shí)際規(guī)模龐大、政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、供養(yǎng)人數(shù)不斷上升、腐敗現(xiàn)象不斷從而增加了行政成本。劉承禮（2009）在《當(dāng)代中國地方政府行為的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》中得出，即使新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國地方政府行為研究中的解釋力是可觀的，但其理論仍然需要結(jié)合中國實(shí)踐予以適當(dāng)?shù)男拚ｑR建珍（2006）在《我國政府成本控制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》中認(rèn)為行政成本過高的主要原因是內(nèi)生障礙、政府規(guī)模不合理及其制度缺失。其根本出路在于轉(zhuǎn)變理念、健全制度、建設(shè)節(jié)約型政府。雖然近年來國內(nèi)學(xué)者對行政成本問題的研究取得了一定的成果，研究的領(lǐng)域也在不斷的拓展，但是仍存在研究方法單一、缺少創(chuàng)新等問題。

政府具有社會管理職能，擁有行政成本支出是必然的，我國政府在管理過程中存在諸多不合理的行為，導(dǎo)致許多不必要的行政支出，行政成本所占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家，呈現(xiàn)不良發(fā)展態(tài)勢，由此引發(fā)的社會資源占用制約了資源的有效分配。

三、我國政府行政成本過高的原因

（一）政府人員過多，產(chǎn)權(quán)不明晰

1政府行政人員過多

該管的事情不該管的事政府都要去管，政府變成無所不能的“全能政府”，由此導(dǎo)致政府行政人員過多，政府結(jié)構(gòu)不合理，為了管理過于龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府就需要投入大量的資源和精力，不僅造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)而且也大大增加了行政管理的成本。而且，在我國財政預(yù)算由政府主導(dǎo)，由于不受約束行政成本必然趨于無窮大。

2產(chǎn)權(quán)不明晰

政府與企業(yè)、與事業(yè)、與社會存在不明晰的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致了政府對市場進(jìn)行過多的干預(yù)，給政府官員干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、牟取私利提供了大量機(jī)會。政府行政人員為尋求超額租金，利用公共權(quán)力之便人為設(shè)置障礙，一方面增加了政府的行政成本支出，另一方面也增加了企業(yè)和社會的負(fù)擔(dān)。

（二）政府尋租

1預(yù)算尋租

政府預(yù)算只要存在，預(yù)算尋租就會客觀存在。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府行政人員同樣也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們會傾向于高估政府工作的投入成本，并且盡可能地進(jìn)行各種投資項(xiàng)目的建設(shè)。這種情況可以歸為政府預(yù)算最大化的傾向，一些“政府部門似乎認(rèn)為：只有將財政預(yù)算盡可能地增加，才能給自身政績提供足夠的物質(zhì)保證和基礎(chǔ)”。政府部門預(yù)算最大化的傾向是普遍存在的，他剝奪了普通民眾對于公共財政體系的知情權(quán)和收益權(quán)，政府部門不能得到社會的有效監(jiān)督，嚴(yán)重?fù)p害納稅人利益。在缺乏有效的社會監(jiān)督的情況下，這種預(yù)算傾向又會成為政府部門自發(fā)追求“權(quán)利和影響最大化”的誘因，各行政部門又希望管轄更多的人、支配更多資源、最大化地擴(kuò)大自己的權(quán)力，導(dǎo)致了利用權(quán)力實(shí)施尋租活動的現(xiàn)象?？傊?，政府部門預(yù)算尋租都會存在，這種存在必定會造成政府行政成本的擴(kuò)張和浪費(fèi)，導(dǎo)致行政成本居高不下。

2決策尋租

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來說，信息是有成本的，政府權(quán)力的不完全界定等于是有部分資源留在“公共領(lǐng)域”。這些被遺留下來的全部資源的價值就是這些資源的租金。由于在政府的決策過程中方案制定者與執(zhí)行者之間的信息不對稱，這就使得方案制定者制定使自身獲得利益最大的方案，從中獲取部分或全部的租金，即使在這一過程中會付出一定的個人成本也在所不惜。從政府行政管理和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府的各種尋租活動導(dǎo)致大量的社會資源浪費(fèi)，帶來政府行政成本的激增，不能有效提高公共行政產(chǎn)出的價值。

3制度變遷

在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中，我國行政管理體制改革是在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，改革方案的設(shè)計者是被改革者，在制度變遷過程中政府被賦予過大的權(quán)力，會導(dǎo)致制度尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。自我改革、自我設(shè)計、自我推動不可避免地導(dǎo)致尋租問題，從而推動政府行政成本的上升。endprint

（三）政府行為的制度供給與需求不平衡

1制度供給不足

制度需求大于制度供給，導(dǎo)致制度供給不足，從而使許多方面缺乏相應(yīng)制度，或有制度但是卻沒有貫徹實(shí)施，形同虛設(shè)。例如，政府的行政行為缺乏監(jiān)管約束機(jī)制，政府財政預(yù)算支出管理體系不完善，使財政預(yù)算的審查和監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮出來。對于違規(guī)行為懲治不夠嚴(yán)厲、監(jiān)督效力不夠，使政府的收支管理不夠嚴(yán)格規(guī)范，致使政府財政管理過程中漏洞很多，這樣就增加了行政成本。

2制度供給過剩

制度需求小于制度供給，對社會來說有些制度是多余的，可以說有一些制度是過時的、無效率的但是他們?nèi)匀淮嬖诓l(fā)揮作用。例如，我國的行政審批制度就是制度供給過剩，行政審批事項(xiàng)的程序繁瑣、無效率，增加了政府的行政成本。這種繁瑣無效率的制度應(yīng)該及早得到改善或廢除，從而提高政府工作效率降低行政成本。

3制度變遷成本過高

所謂制度變遷就是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，它實(shí)質(zhì)上是一種效率更高的制度替代另一種制度的過程。但是，在制度變遷的過程中是需要付出成本的，如果用來降低行政成本的手段是采取激進(jìn)的制度變遷方式，那么制度的變遷將要付出更大的成本。對于我國而言，歷次的行政機(jī)構(gòu)改革都付出了制度變遷的成本。

四、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政府成本控制

（一）控制機(jī)構(gòu)規(guī)模，降低行政費(fèi)用支出

政府的職能是設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和配置政府行政人員的基礎(chǔ)，一般與相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)有關(guān)，需根據(jù)政府的實(shí)際情況將組織規(guī)模控制在合理的程度，防止機(jī)構(gòu)冗員。政府可以嘗試突破年薪制和終身受雇制度，根據(jù)政府機(jī)構(gòu)的需求適當(dāng)調(diào)換崗位，實(shí)行個人績效與工資待遇掛鉤等，這樣可以提高政府工作效率，降低行政成本。

（二）引入市場機(jī)制，強(qiáng)化成本收益意識，更好地履行政府職能

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和企業(yè)理論，把市場經(jīng)濟(jì)中的激勵因素引入到政府中來是實(shí)現(xiàn)政府成本控制的有效手段之一。政府具有公共服務(wù)職能，對于一些具有非競爭性或非排他性的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供。在這些產(chǎn)品的生產(chǎn)上應(yīng)當(dāng)注重效率和競爭，嘗試放松行業(yè)和市場管制，適當(dāng)引入私企加入，除此之外，在為社會提供公共服務(wù)和自身管理運(yùn)營的過程也應(yīng)當(dāng)引入競爭機(jī)制，通過壓縮政府借款等方式強(qiáng)化競爭，降低成本。政府管理過程中一定要考慮成本核算問題，達(dá)到成本收益最大化，最大限度地減少超量成本和無效成本。

（三）根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)選擇制度變遷方式

制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)重視核心制度和相關(guān)配套制度的配合。有些行政制度存在巨大缺陷，但又難以通過逐漸變革的方式改造，這種制度可以通過強(qiáng)制手段去改造，但對于面向公眾的存在一些缺陷的制度，可以通過教育和誘

導(dǎo)來推動制度向好的方向變遷。制度變遷往往不是一帆風(fēng)順的，是一個漸進(jìn)發(fā)展的過程，在推進(jìn)制度變遷的過程中，要隨著內(nèi)外環(huán)境的變化隨時按照需要調(diào)整策略，而非設(shè)定一種死板的制度變遷方式，等發(fā)現(xiàn)行不通的時候再推翻，這樣會大量浪費(fèi)政府行政成本，得不償失。

總之，我國過高的政府成本不僅浪費(fèi)了大量社會資源，還對經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會進(jìn)步造成了巨大的不利影響，不符合廣大人民的根本利益。社會的健康發(fā)展需要一個低成本高效率的政府，逐步采取措施對政府成本進(jìn)行控制，適當(dāng)引入國外先進(jìn)管理理念和成功案例，建立高效政府，提升公共服務(wù)能力是未來政府發(fā)展的必然趨勢。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）endprint