淺析加強地方政府國庫資金管理

[摘要]目前，在國庫資金管理中存在暫付款大量占用專項資金；轉移國庫資金行為；虛列支出；通過暫存款過渡非稅收入，調節年度間收支；財政專戶清理整頓不徹底，核算管理不規范等問題。產生問題的主要原因是財政收入增長放緩或下行，暫付款占用超過了地方財政的承受能力；洪澇災害致使暫付款增加，部分市、縣占用了中省專項資金；為完成任務指標，列支并轉移國庫資金等。提出科學管理使用國庫資金，規范黨委、政府財政支出行為，實行專項補助資金封閉式管理，建立財政資金使用決策重大失誤責任追究制度等對策建議。

[關鍵詞]地方財政；國庫資金；黑龍江省

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）05-0158-03

[作者簡介]薛鋒（1969-），男，漢族，河南西峽人，財務總監，研究生，研究方向：財務監督檢查。

近年來，受國際市場疲軟和國內經濟下行的影響，我國部分市縣財政收入下降成為不爭的事實，財政支出捉襟見肘。2013—2014年，財政部要求各地方財政部門加快預算執行進度，財政結余結轉資金要按比例壓縮，清理整頓財政專戶。在新的經濟、政策形勢下，國庫資金管理中出現的主要問題也相應出現了新變化。本文結合黑龍江省部分市縣國庫資金管理的具體情況分析其存在的問題及原因，并提出對策建議，以期能為加強地方政府國庫資金管理提供借鑒。

一、國庫資金管理中存在的問題

（一）暫付款大量占用專項資金

一些地方政府為拉動經濟增長，投入較多的財政資金用于市政建設、園區設施建設、公路、鐵路和機場建設等，導致國庫暫付款象滾雪球一樣越滾越大，直接導致了大量的財政專項資金被占用，專項資金無法及時撥付到項目或部門，影響了財政資金的使用效益。同時，部分出借資金由于企業效益下滑等原因，難以按期回收，時間長了容易形成呆賬、死賬，增加了財政風險，致使財政資金良性運行被打破，形成了潛在的資金隱患，財政資金一旦緊張，就沒有更多的機動財力可供臨時調度和應急使用，難以保證重大災情、疫情和其他突發性事件的用款。長此以往，地方財政容易出現“空殼”效應、資金周轉困難，一方面削弱了地方經濟發展的實力，另一方面資金難以及時、足額撥付到項目，影響到地方政府的信譽，無形中削弱了地方經濟發展的軟實力，制約了財政經濟健康運行。

（二）轉移國庫資金

隨著近年來中央轉移支付的持續增長和國庫集中支付制度的實施，財政國庫資金余額經常保持在較高水平。面對數額較大的庫款，一些地方財政部門采取了一些違規的做法，有的將財政國庫資金調入財政資金專戶直接用于投資理財；有的為調節當年支出進度將財政國庫資金轉入支付中心實有賬戶，然后再陸續下撥；有的將財政國庫資金轉入城投公司或其他行政事業單位，用于預留工資、工程款等機動財力在下年轉回國庫支出。上述行為不僅違反相關財政法規制度規定，也加大了財政國庫資金安全風險。

（三）虛列支出

2003年，依據財政部印發的《地方財政實施財政國庫管理制度改革年終預算結余資金會計處理的暫行規定》（財庫〔2003〕126號）文件，對地方實行財政國庫集中支付形成的年終預算結余資金可按個別事項的權責發生制賬務處理，將國庫管理改革試點形成的年終預算結余資金掛入“暫存款”科目，決算中列作支出。對個別事項實施權責發生制賬務處理是符合現行政策的。但調研發現，虛列支出是縣級財政決算中普遍存在的突出問題，一些地方財政局存在濫用權責發生制賬務處理辦法的情況，如將年末未支出的專項資金全部列支掛入“暫存款”科目；將當年未支出的財力結余全部列支掛入“暫存款”科目，將當年未支出的基金結余全部列支掛入“暫存款”科目，預提下年度取暖費、償債金等費用列支掛入“暫存款”科目。虛列支出具有較大的危害性。一是較多的財政資金滯留國庫，未能發揮財政資金應有的效益，降低了資金的使用效率。二是地方財政通過虛列支出，形成地方政府年度決算支出的虛高，不利于上級財政掌握真實的支出需求。三是虛列支出掛入國庫暫存款后，產生了較大的機動財力，地方政府和財政部門不用人大審批，就可將這些資金用于對外借款等，既加大了財政資金的風險，也增加了廉政風險。

（四）通過暫存款過渡非稅收入，調節年度間收支

近年來，財政部門側重關注預算資金的管理，并在財政國庫管理制度基礎上，對預算資金建立了比較完善的管理制度。但對國庫“暫存款”科目的來源、使用還缺乏有效的監督管理機制。由于政府不對國庫“暫存款”科目的收支進行審核，“暫存款”的使用相對預算資金較為寬松，部分地方政府財政部門就將收到非稅收入掛在“暫存款”科目下，不計入“收入”科目，第二年，再將這部分資金轉出，調回到非稅收入上繳單位重新入庫，達到非稅收入的年度間以豐補歉，調節收入進度目的。

（五）財政專戶清理整頓不徹底，核算管理不規范

財政專戶是國庫單一賬戶的重要組成部分，加強與規范財政資金專戶管理，是深化財政國庫管理制度改革，堵塞財政資金安全管理漏洞的重要措施。近年來財政部門加大了財政專戶清理整頓力度，也取得了一定成果，但在調研中發現仍有一些地方存在問題，一是部分市縣未完成財政專戶清理整頓工作。有的市縣財政專戶未歸口國庫部門統一管理；有的市縣隱瞞未報擅自開設的財政專戶；有的市縣應撤未撤財政專戶及其他財政賬戶。二是部分市縣財政專戶核算和管理不規范。有的市縣將再就業、民政等社保類專項資金仍在社保基金財政專戶核算未納入國庫集中支付；有的縣將非專戶管理的資金納入財政專戶核算；有的縣在非稅收入歸集專戶中核算支出性質的資金；有的縣專項支出類財政專戶核算內容與開設規定不符；有的市縣未將財政專戶變更情況上報省財政廳和人民銀行備案。

二、產生問題的主要原因

（一）財政收入增長放緩或下行，暫付款占用超過了地方財政的承受能力endprint

近兩年，受國際市場疲軟和國內經濟下行的影響，黑龍江省企業效益下滑，項目推進不力，部分地市一般預算收入不僅未實現增長，甚至出現了大幅縮水，地方財政沒有更多的財力對暫付款進行列支處理，同時，一些已投入項目還需要追加資金支持，致使暫付款持續增加，除占用了本級財力之外，還占用了中省專項資金。例如某市受近兩年國際、國內經濟大環境影響，國內煤炭市場持續低迷，嚴重影響地方財力，2013年財政收入同比下降2816%，造成預算資金捉襟見肘，導致暫付款增加，占用專項資金。

（二）洪澇災害致使暫付款增加，部分市、縣占用了中省專項資金

2013年黑龍江省部分沿江市縣遭受了嚴重的洪澇災害，不僅造成部分市、縣財政收入減少，而且為抗洪救災、安置災民、災后重建、保證社會穩定等，地方財政投入了大量資金，雙重因素的作用下，由于一些市、縣當年的財力不足，沒有財力解決，未能全額列支，或將抗洪救災資金進行了列支，但卻擠占了年初預算安排的其它支出，未列支的資金放在暫付款中，有的市縣在暫付款占用本級財力不夠時，還占用了中省專項資金。

（三）地方政府大搞項目建設發展地方經濟，財政投入過多，大量墊付、預付資金

地方財政一方面要保民生、穩增長，不斷加大民生工程配套資金、融資還本付息和兌現企業優惠政策、促進企業發展等方面的投入，另一方面，過量推進城市建設、工業園區建設和新農村建設等重點工程建設，為支持這些項目的開工建設，地方政府耗費了大量的財力，同時，為急于求成，在爭取和等待國家、省級層面的支持中墊付或預付了大量的資金。這些項目由于時間跨度大，許多還在建設中，尚未進行決算驗收，財政投入在賬務處理上只有掛“暫付款”科目，時間一長，項目和金額不斷增多，在地方財力不允許的情況下，占用了中省專項資金。

（四）為完成任務指標，列支并轉移國庫資金

如黑龍江省許多工程類專項資金到達較晚，由于受天氣及季節性氣候條件制約，個別項目在冬季被迫停工，不能按期完成當年支出任務，同時，按上級財政部門的要求，控制壓縮暫付款、暫存款規模，各級政府為了完成財政支出進度指標，年末采取“以撥作支、庫款搬家”的方式將資金轉出國庫，使國庫資金在表面上形成支付。

（五）隱藏財力，爭取上級補助資金

黑龍江省經濟欠發達，各級政府的財力狀況都比較困難，許多地方財政部門通過虛列支出擴大財政赤字，爭取上級補助資金。

（六）銀行攬儲造成國庫資金轉移

國庫資金被占用或轉移，還有一個重要因素就是來自商業銀行建戶攬儲。一些市縣地方商業銀行為了“拉存款”，不惜動用上級政府領導、有關上級主管部門等方面的關系給財政施壓，要求建專戶并達到一定的存款數額和期限，市縣財政局迫不得已將國庫資金存入各商業銀行。

三、對策建議

（一）立足本地實際，科學管理使用國庫資金

通過加強國庫管理，加大收入管理力度，保持穩定、均衡的財政收入入庫，同時，及時掌握、控制預算單位的用款需求，減少閑置資金，彌合資金缺口，最大限度提高國庫庫存資金使用效率，在財政可承擔的范圍內，適度融資，增加資金杠桿作用，促進地方經濟發展。

（二）出臺相關文件規范黨委、政府財政支出行為

國庫資金被隨意調度和大量占用，不僅影響了財政宏觀調控能力，也威脅到財政資金的安全。一些市縣政府領導隨意調度、占用國庫資金原因在于限于人事管理體制，地方財政局長沒有能力阻止這些行為的發生，建議出臺相關文件，規范黨委、政府財政支出行為，嚴禁市縣政府領導隨意調度、占用國庫資金，嚴禁挪用專項資金搞建設，做到有預算、有支出，減少支出掛賬；本著保吃飯、保穩定、量力而行的原則，將國庫資金支出控制在合理的范圍內，杜絕盲目攀比、超財力建設等問題；對于符合財政法規規定、確實需要財政國庫資金對外借款的，要有本級政府規范性文件做依據，并完善相關借款手續，限期收回。

（三）加強監管對專項補助資金實行封閉式管理

當前財政在國庫存放的專項補助資金，由于缺乏有效的監督，各地財政部門在本級財力不足時，不同程度上存在挪用和占用專項補助資金的問題。建議在人民銀行國庫部門開設專項補助資金賬戶，將財力資金和專項補助資金在人民銀行實行分戶管理，專項補助資金直接撥到專項資金管理賬戶，加強人民銀行對專項補助資金有效監控，充分發揮人民銀行在經理國庫過程中的事前審核、事中逐筆實時監督的作用，做好與財政部門專項補助資金余額對賬工作，及時發現違規情況并依法拒絕辦理或督促糾正，有效防范有意截留、挪用、占用國庫資金、專項資金等違規情況發生。

（四）加大占用國庫資金清理力度

各市縣要上報國庫資金占用清理計劃，抓緊清理回收，對應由本級財力承擔的支出項目要通過年度預算安排或超收進行核銷處理；對超支掛賬中屬于費用性質的資金占用，列入2013年調整預算，予以核銷；屬于建設性質的資金占用，有財力的用財力解決，無財力的通過融資公司借款歸還國庫；屬于企業借款，限定期限收回。

（五）增強法制觀念，加大監督力度

各級財政及預算部門應加強依法理財的觀念，規范財政收支行為，嚴禁超預算，沒有支出計劃撥款，嚴格執行《總預算會計制度》《預算法》等相關法規制度。摒棄不合理、不合規的做法，按照現有財務制度，如實反映預算支出，保證總預算會計核算的真實性；針對我國現階段財政總預算管理的現狀，財政及相關監督管理部門應加大監督和處罰的力度，有效遏制財政總預算虛列支出、轉移國庫資金等問題。

（六）建立財政資金使用決策重大失誤責任追究制度

在充分明確地方黨政領導、人民銀行、財政部門在國庫資金收支監管職責的基礎上，對地方黨政領導干預財政、插手具體項目造成巨大損失的；對未按程序進行決策的，對超越職權實施決策的；對承辦人不履行或者不正確履行職責，導致決策過錯后果發生的；對審核人、批準人應當發現而沒有發現，或者發現后未予糾正，導致決策過錯后果發生的相關人員進行責任追究，從根本上杜絕占用國庫資金、轉移國庫資金等違規現象的發生。

（責任編輯：梁宏偉）endprint