財政投入責(zé)任分擔(dān)視角下我國“新農(nóng)保”制度質(zhì)量優(yōu)化研究?

徐 強 張開云

財政投入責(zé)任分擔(dān)視角下我國“新農(nóng)保”制度質(zhì)量優(yōu)化研究?

徐 強 張開云

2009年,新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)保”)試點推行,增加了政府財政投入,取得了較好的制度建設(shè)成效,但“新農(nóng)保”的財政投入責(zé)任分擔(dān)機制不健全,嚴重影響了制度建設(shè)質(zhì)量:一是中央財政與地方財政的責(zé)任劃分不合理;二是地方各級政府財政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標準;三是市、縣級地方政府面臨較大的財政硬約束。依據(jù)財政聯(lián)邦主義理論,通過對“新農(nóng)保”財政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問題的分析,提出制度優(yōu)化的政策建議,可以較好地提高制度建設(shè)的質(zhì)量:首先,中央政府的財政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財政轉(zhuǎn)移支付上。其次,地方各級政府(省、市、縣)財政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個問題:一是地方財政總體投入量的問題,即地方補助養(yǎng)老金的水平;二是地方各級財政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問題,即省、市、縣三級財政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險的財政責(zé)任問題。再次,通過財政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級政府的財政困境。

“新農(nóng)保”;制度優(yōu)化;財政投入;責(zé)任分擔(dān)

一、引言與文獻綜述

我國是農(nóng)業(yè)大國,同時也是人口大國,在計劃經(jīng)濟時期,廣大的農(nóng)村居民以“工農(nóng)業(yè)價格剪刀差”的形式為國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了重大貢獻,隨著國家經(jīng)濟實力的快速增長,實現(xiàn)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”,解除他們的養(yǎng)老后顧之憂,對于我國構(gòu)建和諧社會、小康社會具有重要意義。在工業(yè)化、城市化快速推進的背景下,農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障(家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等)功能逐漸弱化,農(nóng)民養(yǎng)老問題面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。2009年,國務(wù)院出臺了關(guān)于建立“新農(nóng)保”試點的指導(dǎo)意見,“新農(nóng)保”的突出特點是增加了政府財政投入,資金來源包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分,初步建立了個人、集體、政府的三方責(zé)任共擔(dān)機制,取得了較好的建設(shè)成效。但是,目前“新農(nóng)保”的財政投入尚存在較大的優(yōu)化空間,主要表現(xiàn)為財政投入的責(zé)任分擔(dān)機制不健全,分為三個方面:一是中央財政與地方財政的責(zé)任劃分不合理,主要表現(xiàn)在中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼方式不合理;二是地方各級政府財政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標準;三是市、縣級地方政府面臨較大的財政硬約束。因此,為了提高“新農(nóng)保”制度建設(shè)的質(zhì)量,從財政投入責(zé)任分擔(dān)的視角進行制度優(yōu)化,對于我國應(yīng)對人口老齡化,推進“新農(nóng)保”“城居保”及兩者合并后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展具有重要意義,而且對于完善國家財政投入體系、縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。制度是人為設(shè)定的一些制約,以此來決定人們之間的相互關(guān)系(North, 1990)。由于人的有限理性,在經(jīng)濟交往中不可避免地出現(xiàn)不確定性和機會主義,而制度則通過對人們行為的制約來提高經(jīng)濟交往中人們行為的可預(yù)測性。因此,制度可以指所有制約人的交往規(guī)則。而產(chǎn)權(quán)、合同等有關(guān)的法律規(guī)則應(yīng)該是最基礎(chǔ)、最重要的制度(Rodrick et al．,2004)。因此,我們可以理解,制度也存在著質(zhì)量高低,正如有形物品一樣。高質(zhì)量的制度,即完備的、具有公信力和執(zhí)行力的制度體系對經(jīng)濟增長、人民生活的改善具有基礎(chǔ)性的推動作用。

為了提高制度建設(shè)質(zhì)量,實現(xiàn)制度優(yōu)化,圍繞我國社會保障制度財政投入的責(zé)任分擔(dān)問題,近年來出現(xiàn)了較多的研究成果。樊小剛、陳薇(2008)認為,既然財政體制實行分稅制,那么對我國社會保障制度的公共投入責(zé)任也應(yīng)該按照“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則”在中央政府及地方政府之間進行合理分擔(dān)。鄭功成(2003)認為,即使政府內(nèi)部,中央政府及地方政府之間也缺乏明確的職責(zé)分工,在社會保險制度中財權(quán)與事權(quán)的分離,既加重中央政府的財政責(zé)任,又造成了地方政府被動的局面,因此,應(yīng)該合理確立政府公共投入的責(zé)任分擔(dān)機制。黃書亭、周宗順(2004)認為,我國社會保障的中央及地方政府職責(zé)劃分存在問題:一是制度設(shè)計及政策制定方面存在“統(tǒng)放不分”現(xiàn)象,二是具體項目負責(zé)方面存在“錯位”現(xiàn)象,三是財政投入方面未實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)有效統(tǒng)一原則,四是在管理實施及監(jiān)督方面存在職責(zé)劃分不清現(xiàn)象。應(yīng)該統(tǒng)一立法,政府按照不同公共物品的性質(zhì)分級負責(zé),嚴格遵循財權(quán)與事權(quán)相一致的原則劃分中央及地方政府在社會保障中的職責(zé)范圍。錢亞仙(2008)認為,政府在社會保障制度建設(shè)及運轉(zhuǎn)中應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任,中央政府應(yīng)強化在宏觀規(guī)劃上的責(zé)任,如立法推動、制度設(shè)計及監(jiān)督管理等,地方政府承擔(dān)組織實施及具體執(zhí)行責(zé)任;在財政責(zé)任方面,應(yīng)該按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,認真貫徹公共事務(wù)管理中“誰負責(zé)、誰出資”的原則,中央政府主要負責(zé)全國范圍的收入再分配,地方政府承擔(dān)地方設(shè)立的一些社會保障項目的融資責(zé)任。楊德清、董克用(2008)提出建立中央與地方財政共同承擔(dān)的普惠制養(yǎng)老金制度,并設(shè)定了東、中、西部三類地區(qū)中央與地方財政對普惠制養(yǎng)老金的負擔(dān)比例,東部為3∶2,中部為3∶1,西部為9∶1;經(jīng)過測算認為,各級財政負擔(dān)均在可承受范圍內(nèi)。郁建興、高翔(2008)認為,在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)過程中,中央政府與地方政府需要明確職責(zé)分工;與中央政府相比,地方政府具有信息優(yōu)勢,可以結(jié)合本地實際開展社會保障試點,通過向城市化借力的方式逐步推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程;他們以寧波市江北區(qū)為例,詳細闡述了江北區(qū)政府通過強化地方政府責(zé)任(如政策責(zé)任、財政責(zé)任及執(zhí)行責(zé)任),極大地完善了農(nóng)村社會保障體系;他們還認為,在快速城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系的補位,構(gòu)建城鄉(xiāng)社會保障體系階梯式的接軌路徑,只是當(dāng)前的一種權(quán)宜之計,從長遠來看,農(nóng)村社會保險體系需要頂層設(shè)計,逐步縮小并消除城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)社會公平的目標。樊小鋼(2008)認為,在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)過程中,應(yīng)當(dāng)按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財政責(zé)任,鑒于目前中央及省級財政實力不斷增強,可適度分擔(dān)地市級以下政府的財政支出責(zé)任;由于我國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不平衡,可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平的不同,適當(dāng)調(diào)整財政投入比重,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方財政多承擔(dān)一些,而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則主要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付來解決。米紅、王鵬(2010)對“新農(nóng)保”試點的激勵機制模型及可執(zhí)行算法進行優(yōu)化設(shè)計,基于政府“有限財政”的理念下,設(shè)計出省、市、縣三種財政分擔(dān)的“進口”補貼模式:一是“4－3－3”模式,即省、市、縣三級均衡補貼模式,三級財政共同分擔(dān)個人賬戶的財政補貼,此模式適用于經(jīng)濟發(fā)展比較均衡的省市;二是“6－3－1”模式,即省級財政補貼為主,市級為輔,縣級次之的模式,此模式適用于城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的省市;三是“2－3－5”模式,即縣級財政補貼為主模式,此模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較好的省市。他們對中西部20省的數(shù)據(jù)進行測算,發(fā)現(xiàn)“新農(nóng)保”制度優(yōu)化后,2010－2050年的省、市、縣三級財政對“新農(nóng)保”的支出基本適度,“新農(nóng)保”支出占財政總支出的比例在0.56%－1.88%之間。金雁(2010)認為,在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中應(yīng)該明確界定中央政府和地方政府的職責(zé)范圍,中央政府負責(zé)制定基本原則、制度框架及運行規(guī)則,推動立法進程等,目前,應(yīng)該對各地“新農(nóng)保”試點的經(jīng)驗及教訓(xùn)進行總結(jié),并抓緊構(gòu)建全國統(tǒng)一的“新農(nóng)保”制度模式,防止制度的過分“碎片化”;地方政府主要根據(jù)本地實際,負責(zé)制度的日常管理、基金征繳、養(yǎng)老金發(fā)放及監(jiān)督管理工作;在財政責(zé)任配置方面,首先要在合理劃分層級政府事權(quán)基礎(chǔ)上,明確各自的財政支出責(zé)任,其次要加大中央政府對溢出效應(yīng)突出的農(nóng)村養(yǎng)老保險投入以及對中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,最后為避免財政投入的隨意性,應(yīng)該建立財政投入的保障機制。

可以看出,目前學(xué)界普遍認為中央與地方政府在社會保障制度中責(zé)任劃分不明確已經(jīng)影響到制度的有效運行及發(fā)展完善。但上述研究大多屬于宏觀分析及總體探討,關(guān)于我國目前“新農(nóng)保”財政投入責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀及問題的研究不夠深入,尚沒有關(guān)于財政投入責(zé)任分擔(dān)優(yōu)化方案的系統(tǒng)研究。本文認為,應(yīng)當(dāng)按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財政責(zé)任,鑒于目前中央及省級財政實力不斷增強,可適度分擔(dān)地市級以下政府的財政支出責(zé)任。由于我國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不平衡,可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平的不同適當(dāng)調(diào)整財政投入比重,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方財政多承擔(dān)一些,而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則主要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付來解決,同時加大中央政府財政對中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。最后,為避免財政投入的隨意性,應(yīng)該建立財政投入的保障機制。

二、“新農(nóng)保”財政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問題

(一)“新農(nóng)保”增加了政府財政投入

建立完善的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障體系是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,構(gòu)建和諧社會的重要途徑。然而由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及家庭保障、土地保障的存在,社會化的養(yǎng)老保障在很長一段時間內(nèi)處于缺位狀態(tài)。20世紀80年代,我國部分農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對較快的地區(qū)嘗試為農(nóng)民建立保險制度。1991年,《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》頒布,確定以縣為單位開展養(yǎng)老保險工作。但是由于政府不承擔(dān)財政投入責(zé)任,集體補助只有在農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)才得以實現(xiàn),加之個人繳費標準偏低等因素的制約制度的實施最終陷入停滯狀態(tài)。自2003年開始,我國在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行“新農(nóng)保”試點,增加地方政府的公共投入,調(diào)動了農(nóng)民參保積極性。2008年底,全國參保人數(shù)達到5595萬,當(dāng)年的養(yǎng)老金領(lǐng)取者為512萬人,共支付56.8億元,平均每人每年領(lǐng)取101.5元養(yǎng)老金。可以看出,養(yǎng)老金領(lǐng)取水平依然偏低,平均每人每月只有8.5元,而且制度的覆蓋率偏低,僅有7.76%。由此可見,傳統(tǒng)的農(nóng)保制度只是一種社會保險的形式,較低的保障水平和較低的覆蓋面根本無法實現(xiàn)老年生活需求的滿足,這就需要中央政府盡快建立一個能夠保障廣大農(nóng)村居民最低生活水平的養(yǎng)老保險制度。2009年,《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》發(fā)布,“新農(nóng)保”試點開始推行。該指導(dǎo)意見提出,從2009年開始,我國將逐步建立起“新農(nóng)保”制度,資金來源包括三個方面,即個人繳費、集體補助與政府補貼相結(jié)合。“新農(nóng)保”制度明確財政的公共投入責(zé)任,由中央和地方財政全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金,地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。制度的發(fā)展目標是:2009年選取全國10%的縣作為首批試點,之后在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上迅速推進,2020年之前覆蓋全國所有的農(nóng)村適齡人口。明確政府公共投入責(zé)任及補貼標準,這是“新農(nóng)保”的一個重大突破,意味著農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度從原來的完全依靠個人繳費的“強制儲蓄”型發(fā)展成為“個人、集體、政府責(zé)任共擔(dān)”的真正意義上的社會保險。

2009年,“新農(nóng)保”試點確立了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的十二字基本原則。一是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)較低的經(jīng)濟發(fā)展水平,確定與之相適應(yīng)的籌資標準和待遇標準;二是堅持權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng),保障責(zé)任在個人(家庭)、集體、政府三者之間合理分擔(dān);三是在政府主導(dǎo)下,通過財政補貼引導(dǎo)廣大的農(nóng)村居民自愿參保;四是在中央政府確定大政方針以及基本原則的條件下,各地方政府根據(jù)本地實際情況制訂具體辦法,對參保居民采取屬地管理的方式。①《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,國發(fā)[2009]32號。

與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度增加了政府的公共投入責(zé)任,具有以下三方面的典型特征:一是制度的公平性增強。這是自1991年農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生以來,政府首次明確對制度的公共投入責(zé)任,體現(xiàn)了政府在基本公共服務(wù)均等化方面的巨大進步。政府公共投入責(zé)任的明確,改變了老農(nóng)保制度只有政府政策支持而無財政補貼的現(xiàn)象,逐步改變了政府在社會保障制度建設(shè)中長期“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的發(fā)展理念,向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展方向轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了我國社會保障制度“公平、正義、共享”的價值理念。二是制度的福利性增強。與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比,“新農(nóng)保”的福利特征非常明顯。老農(nóng)保實行的是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家提供政策支持”的個人賬戶儲蓄積累制。“新農(nóng)保”增加了政府的財政支持,尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面,體現(xiàn)明顯的福利特征。制度規(guī)定,具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民可以直接領(lǐng)取每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件是:第一,60周歲以上,第二,沒有參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。這是政府對農(nóng)民在國家城市化、工業(yè)化過程中所做出的貢獻進行的補償,是具有普惠性質(zhì)及國民年金性質(zhì)的養(yǎng)老金,因而“新農(nóng)保”具有明顯的福利特征。三是制度的有效性增強。《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》完善了業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度、健全了內(nèi)部控制制度及基金稽核制度,實行收支兩條線管理。要求政府各個部門(包括財政、監(jiān)察、審計部門等)必須按照各自職責(zé)實施監(jiān)督管理,保證基金的安全性,嚴禁出現(xiàn)擠占挪用基金情況的發(fā)生,并且規(guī)定隨著經(jīng)濟發(fā)展及物價變化對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行調(diào)整,有效保障了農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定性、安全性和有效性。

(二)財政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀

“新農(nóng)保”與傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相比,最大特色在于增加了政府財政補貼,充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任。根據(jù)國發(fā)〔2009〕32號文件的內(nèi)容,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的資金來源包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分,體現(xiàn)了三方的責(zé)任共擔(dān)機制。中央財政及地方財政對“新農(nóng)保”既在養(yǎng)老金待遇給付環(huán)節(jié)給予財政補貼(即“補出口”),又在農(nóng)民參保繳費環(huán)節(jié)給予補貼(即“補進口”)。

1．中央及地方財政補助

(1)中央財政補助

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定,政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金,基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準在試點階段確定為每年600元,即每人每月55元。其中,中央財政100%全額補助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財政各負擔(dān)50%。中央財政及地方財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助主要是補“出口”,即在基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)進行補貼。

(2)地方財政補助

地方財政補助主要包括兩個部分,即“補出口”和“補進口”。其中,“補出口”包括:第一,東部地區(qū)地方財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼50%,即每人每年330元。第二,地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、居民收入及居民消費情況,對國家發(fā)放的每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行適當(dāng)補貼的部分。第三,地方財政對于長期繳費的農(nóng)村居民適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金。“補進口”包括三個方面:其一,對于參保的農(nóng)村居民,地方政府對所有繳費對象每人每年不低于30元的財政補貼。其二,對選擇較高標準繳費的農(nóng)村居民,地方政府應(yīng)通過財政補貼來進行鼓勵,實行“多繳多補”原則。其三,地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金,此項繳費計入?yún)⒈Ｈ藗€人賬戶。

此外,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對集體經(jīng)濟補助以及個人繳費也進行了規(guī)定。有條件的村集體可以對農(nóng)民個人繳費進行補助,遵循自愿原則,補助金額進入農(nóng)民個人賬戶。全國大部分試點地區(qū)的個人繳費標準都設(shè)置為100元－500元的五個檔次,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府可參考本地農(nóng)民人均純收入情況增設(shè)較高的繳費檔次,采取多繳多得原則,在切實提高農(nóng)民參保積極性的同時使制度發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。農(nóng)民個人繳費完全進入個人賬戶進行儲蓄積累。

根據(jù)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對中央財政以及地方財政補助政策的規(guī)定,我們對中央以及地方財政的籌資水平進行分析。

2．中央及地方財政補貼水平測算

(1)中央財政補貼水平的測算

根據(jù)“新農(nóng)保”政策的相關(guān)規(guī)定,中央財政100%全額補助中西部地區(qū)的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對東部地區(qū)則補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半,其余一半由地方財政補貼。我們通過查閱相關(guān)的統(tǒng)計年鑒,可以大致計算出中央財政對“新農(nóng)保”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金總體支出水平。在測算總體補助水平時,我們假定“新農(nóng)保”對農(nóng)村地區(qū)60歲以上的老人實現(xiàn)人口全覆蓋。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》,我們可以計算出2011年底全國各地區(qū)農(nóng)村人口數(shù)。由于我們無法直接獲得各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口所占比例,根據(jù)第六次全國人口普查得出的中國60歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤?3.26%,因此我們用這個比例近似計算2011年底農(nóng)村60歲以上人口數(shù)。根據(jù)“新農(nóng)保”文件規(guī)定,中央財政對東部地區(qū)①根據(jù)國家政策規(guī)定,目前我國東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省級行政區(qū);中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省級行政區(qū);西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個省級行政區(qū)。的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助金額(一年)計算公式為:東部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×50%×12。中央財政對中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助金額(一年)計算公式為:中西部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×12。根據(jù)上述計算公式結(jié)合統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù),我們得出中央財政對東部各地區(qū)公共投入總額為94.596億元,對中西部各地區(qū)公共投入總額為385.403億元。中央財政對“新農(nóng)保”財政補貼總額為東、中、西部補貼之和,為479.999億元。2011年中央財政收入為51327.32億元,對“新農(nóng)保”的補貼總額占中央財政收入總額的0.94%。因此,在現(xiàn)行的“新農(nóng)保”制度模式下,中央財政完全有能力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼。

表1 地方財政對“新農(nóng)保”的年補貼數(shù)額的測算

(2)地方財政補貼水平的測算

地方財政補助主要包括兩個部分,即“補出口”和“補進口”。其中,“補出口”包括東部地區(qū)地方財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%補貼,即每人每年330元。“補進口”主要包括地方政府對參保的農(nóng)村居民每人每年30元的財政補貼。而其他部分,如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金、農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等最低標準養(yǎng)老金的代繳部分,由于沒有統(tǒng)一的標準,為了計算方便,我們未予考慮。

假定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了對農(nóng)村60歲以上的老年人全覆蓋,根據(jù)制度的文件規(guī)定,東部各地區(qū)地方財政的最低補貼數(shù)額計算公式為(一年):東部各地區(qū)16－59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30+東部各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12。中西部各地區(qū)地方財政的最低補貼數(shù)額計算公式為(一年):中西部各地區(qū)16－59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30。根據(jù)計算公式,結(jié)合統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù),我們可以計算出全國各地區(qū)地方財政對“新農(nóng)保”制度一年的最低補貼數(shù)額。

從計算數(shù)據(jù)可以看出,地方財政完全有能力承擔(dān)現(xiàn)有政策下的財政補助水平,但是存在著明顯的地區(qū)差額。從區(qū)域上來看,地方財政的年補貼數(shù)額占地方財政收入的比重差別不大,基本持平,中部地區(qū)為0.46%,西部地區(qū)為0.40%,東部其他地區(qū)為0.57%,東部發(fā)達地區(qū)略低,為0.07%。這也反映出國家財政補貼向中西部地區(qū)進行傾斜的正確性,對建立起覆蓋全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度起到了較大的推動作用。但是財政100%全額補助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對東部地區(qū)僅補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半也存在一定的不合理之處。一是東部部分地區(qū)財政負擔(dān)相對較重,例如河北省為1.47%、山東省為0.89%、海南省為0.83%等,均高于全國普遍水平。二是未考慮中西部地區(qū)較大的區(qū)域差異而采取相同的政策,導(dǎo)致財政負擔(dān)不均。例如負擔(dān)較重的西藏自治區(qū)為0.89%,甘肅省為0.75%,河南省為0.68%,負擔(dān)較輕的內(nèi)蒙古自治區(qū)為0.17%,重慶市為0.19%。因此,農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)化與完善不僅要考慮中央財政補助的公平性,體現(xiàn)制度的普惠性質(zhì),也要充分考慮地域差異,地方財政應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、人口結(jié)構(gòu)等因素采取有差別的財政補助政策,使得農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度既能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求水平,又在地方財政承受范圍之內(nèi),真正實現(xiàn)地方財政補助的可持續(xù)性。

表2 “新農(nóng)保”的財政責(zé)任分擔(dān)機制

(三)財政投入責(zé)任分擔(dān)存在的問題

1994年的分稅制改革構(gòu)建了我國市場經(jīng)濟條件下中央財政與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架,中央、省、市、縣各級財政由于職責(zé)分工的不同,承擔(dān)的財政責(zé)任也有較大的區(qū)別。“新農(nóng)保”試點中對各級政府財政支出的規(guī)定也有區(qū)別。國務(wù)院頒布的“新農(nóng)保”指導(dǎo)意見中,也劃分了各級政府的公共投入責(zé)任,形成了“新農(nóng)保”的財政責(zé)任分擔(dān)機制,見表2。就出口補貼來講,包括三個部分:基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準補貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補貼。其中,基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準補貼即每人每月55元,中央財政對中西部地區(qū)全額補助,東部地區(qū)則由中央及地方財政各自分擔(dān)50%。制度雖然提出根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展及物價波動進行調(diào)整,但缺乏明確的調(diào)整辦法。基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補貼是考慮經(jīng)濟發(fā)展及實際生活水平的需要而進行的補貼,所在地區(qū)所有參保人員均可以享受。例如北京市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為280元每月,超出最低標準55元部分即屬于加發(fā)的普遍式補貼。基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補貼是針對特殊人群如高齡老人等而實行的。例如內(nèi)蒙古對70歲以上80歲以下的的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)10元基礎(chǔ)養(yǎng)老金,對80歲以上的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)20元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。就入口補貼來講,包括四個部分:一般繳費補貼、多繳費補貼、長繳費補貼及困難人員繳費補貼。其中,一般繳費補貼即地方財政對于農(nóng)民繳費給予每人每年不少于30元的補貼。多繳費補貼即地方政府對于選擇較高繳費檔次的農(nóng)村居民進行的具有激勵性質(zhì)的財政補貼,多繳多補。長繳費補貼即對繳費年限超過最低繳費年限15年的農(nóng)村居民進行財政補助。對農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等代繳的最低標準養(yǎng)老金屬于困難人員繳費補貼。根據(jù)上述分析,我們可以看出“新農(nóng)保”的責(zé)任分擔(dān)機制主要存在以下三方面的問題:

一是中央財政與地方財政的責(zé)任劃分不合理。主要表現(xiàn)在中央財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼方式不合理。現(xiàn)行的“新農(nóng)保”實行的是“中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額支付,東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央與地方財政各負擔(dān)50%”的做法。這種做法實際上考慮到了東西部地區(qū)地方財政的差異,實行區(qū)別對待原則,但是沒有盡到對東部地區(qū)農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任。作為一種具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老金,作為一種非繳費型的老年津貼,基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于典型的純公共產(chǎn)品,應(yīng)該由中央財政全額支付。根據(jù)前文的測算,中央財政完全有能力支付全體國民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金不以是否繳費作為領(lǐng)取條件,只要年滿60歲的農(nóng)村居民就可以享受,以充分體現(xiàn)公平原則,體現(xiàn)國民待遇,也充分顯示中央政府的責(zé)任。

二是地方各級政府財政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標準。國務(wù)院頒布的“指導(dǎo)意見”劃分了中央政府和地方政府的公共投入責(zé)任,雖然不夠合理,但相對比較明確。不過,由于對省級財政以及省級以下財政的責(zé)任分擔(dān)機制未作出任何規(guī)定,事實上是授權(quán)給了省級政府。地方政府責(zé)任的劃分主要涉及兩個方面:基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼和農(nóng)民繳費補貼。首先,基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面,由于中央財政僅負擔(dān)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%,其余的50%需要由地方財政承擔(dān);因此,東部地區(qū)在對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼方面普遍采取的是由省級財政承擔(dān)“大頭”的做法。但也有例外,例如遼寧作為老工業(yè)基地,面臨困難較多,但又被劃為東部省份,如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央財政僅承擔(dān)50%,省級財政支付其余50%基礎(chǔ)養(yǎng)老金面臨較大困難;于是實行省級、市級、縣級財政按照6∶2∶2的比例由三級分擔(dān)。在繳費補貼方面,地方財政對“新農(nóng)保”繳費補貼普遍采取三級財政分擔(dān)機制,但具體做法差距較大,如表3所示。由表中數(shù)據(jù)可以看出,大部分省份都是由省級財政承擔(dān)較大比重,其中,海南、重慶實行完全由省級財政負擔(dān)的作法,江西則由省級財政負擔(dān)80%,湖北、湖南、安徽省級財政負擔(dān)三分之二,吉林、黑龍江、四川、寧夏、陜西等省份省級財政的負擔(dān)比例也都超過了50%。廣東、河北兩省實行省、市、縣三級財政均勻分擔(dān)的做法。同時我們可以看出,在市縣兩級財政責(zé)任的劃分方面,無論東部地區(qū),還是中西部地區(qū),都傾向于由縣級財政承擔(dān)較大比重的做法。

表3 地方財政對“新農(nóng)保”繳費補貼的分擔(dān)情況

三是市、縣級地方政府面臨較大的財政硬約束。從“新農(nóng)保”試點的具體實施狀況來看,全國31個省、自治區(qū)、直轄市中明確提出對個人繳費在每人每年30元的基礎(chǔ)上增加補助的有10個,占32.26%。而增加補助的資金全部或大部分由省級財政以下的市縣級財政承擔(dān)。每人每年30元的繳費補貼完全由省級財政承擔(dān)的僅有2個省份,由市縣級財政全額出資的有5個省份,其余省份市縣兩級財政出資比例在20%－80%之間。在這種“上級政府出政策、下級政府出資金”的傳統(tǒng)體制影響下,市、縣兩級地方財政極易受到省級政府制定的統(tǒng)一政策的影響,進而在一定程度上改變財政支出的規(guī)模和方向,影響財政的預(yù)算平衡。而且,在市縣兩級財政責(zé)任的劃分方面,無論東部地區(qū),還是中西部地區(qū),都傾向于由縣級財政承擔(dān)較大比重的做法。這固然可以督促縣級政府履行制度的推廣實施責(zé)任,但客觀上也加劇了縣級政府的財政困境。

三、“新農(nóng)保”財政投入責(zé)任分擔(dān)機制的優(yōu)化

為了促進農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的健康有序發(fā)展,應(yīng)該對現(xiàn)行制度在公共投入責(zé)任分擔(dān)方面存在的問題進行解決。筆者認為應(yīng)該根據(jù)公平原則、財權(quán)事權(quán)對應(yīng)原則、受益范圍原則等清晰界定中央和地方政府的公共投入責(zé)任,對不同層級政府的公共投入邊界進行界定。

首先,中央政府的財政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財政轉(zhuǎn)移支付上。一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金:作為一種非繳費型的老年津貼,作為一種具有普惠性質(zhì)的典型的純公共產(chǎn)品,中央財政應(yīng)該100%全額支付,并且采取全國統(tǒng)一標準。因此,應(yīng)該改變目前實行的“中央財政100%全額支付中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,中央與地方財政各負擔(dān)一半東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的做法,統(tǒng)一實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財政全額支付的做法。根據(jù)前文的測算,即使全體符合條件的農(nóng)村居民全部參保,中央財政也有能力支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金只要年滿60歲的農(nóng)村居民就可以享受,不以是否繳費作為領(lǐng)取條件,以充分體現(xiàn)公平原則,體現(xiàn)國民待遇。在待遇標準上,目前國務(wù)院的指導(dǎo)意見提到,基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平以及物價變動情況適當(dāng)進行提高,但是缺乏明確的操作標準,因此全國各地基本上都以55元作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標準。本文認為,目前的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金固定補償制缺乏動態(tài)的調(diào)整機制,應(yīng)該進行調(diào)整。具體而言,基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為具有普惠性質(zhì)的國民福利,應(yīng)該滿足農(nóng)民基本的“生存需求”,以農(nóng)民“生存需求”的標準作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放依據(jù)。“生存需求”標準的界定不僅要考慮農(nóng)村居民實際收入和消費水平的變動情況,而且要瞄準農(nóng)村居民消費結(jié)構(gòu)的變化,切實達到“保障基本生存需求”的目標。二是財政對農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移支付。除了中央政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行財政投入外,地方各級政府作為農(nóng)民的直接“雇主”,也承擔(dān)著對農(nóng)民養(yǎng)老金進行補貼的責(zé)任。但是由于全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡,財政收支能力差距明顯,再加上各地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤煌?因此財政補貼農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的負擔(dān)輕重不均。為了促進各地經(jīng)濟的均衡發(fā)展,中央財政負有宏觀調(diào)控職能,要運用財政轉(zhuǎn)移支付制度對財政負擔(dān)較重的地區(qū)進行補助,以實現(xiàn)地方政府養(yǎng)老金負擔(dān)的大致均衡。

其次,地方各級政府(省、市、縣)財政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個問題:第一,地方財政總體投入量的問題,即地方補助養(yǎng)老金的水平。筆者認為農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的最終目標是解除農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂,實現(xiàn)其“生活需求”的滿足。因此地方補助養(yǎng)老金的界定除了測算農(nóng)民“生活需求”標準外,還要測算中央財政發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上農(nóng)民個人賬戶繳費已經(jīng)實現(xiàn)的保障程度,保障不足部分即是地方財政所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。目前的“新農(nóng)保”實行的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”模式使得中央及地方政府財政責(zé)任劃分不清晰,財政投入水平不合理,因此應(yīng)在現(xiàn)行的制度模式基礎(chǔ)上進行調(diào)整,增加地方補助養(yǎng)老金,實行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方補助養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”的三賬戶模式。其中,中央政府100%承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出,個人賬戶養(yǎng)老金實行基于人均收入水平的比例繳費制來取代固定標準繳費制,而地方補助養(yǎng)老金充分體現(xiàn)地方政府作為農(nóng)民“雇主”應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在計算出農(nóng)民總體“生活需求”標準后,減去基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額及個人賬戶積累額按領(lǐng)取年份進行平均后的數(shù)額,剩余數(shù)額即為地方補助養(yǎng)老金的基數(shù)值。在綜合參考農(nóng)民參保年限、繳費水平、地方財政承受能力等因素對基數(shù)值進行相關(guān)的調(diào)整后即可測算出不同地區(qū)地方補助養(yǎng)老金的大致數(shù)額。第二,地方各級財政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問題,即省、市、縣三級財政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險的財政責(zé)任問題。由于我國不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距較大,不僅各省份之間經(jīng)濟水平差距較大,而且同一個省內(nèi)部也存在嚴重的發(fā)展不均衡的問題,因此,我們應(yīng)該根據(jù)各個省份內(nèi)部省、市、縣財政實力的對比、養(yǎng)老金的支出數(shù)額等因素來確定分擔(dān)比例的問題。主要分為三種方案:模式一即三級財政均衡補貼的4－3－3模式。該模式適用于經(jīng)濟發(fā)展比較均衡的省市,典型特點是省、市、縣三級財政公共投入比較均衡,共同分擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。模式二即省級財政為主的6－3－1模式。該模式適用于經(jīng)濟發(fā)展不均衡,城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異較大的省市,即以省級財政投入為主,市級財政投入為輔,縣級財政投入次之。例如山東省青島市轄下的平度市,市(縣)級財政較為困難,而農(nóng)民養(yǎng)老保險所需的財政補貼額度又相對較大,而青島市和山東省的財政相對比較充裕,因此可以考慮省級財政為主的補貼模式。模式三即縣級財政為主的2－3－5模式。該模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省市,即以縣級財政投入為主,市級財政投入為輔,省級財政投入次之。例如山東省煙臺市的招遠市,(市)縣級財政收入比較充裕,可以考慮這種模式。總之三種模式具有不同的特點,各地可以根據(jù)實際情況進行綜合考慮選擇。

再次,通過財政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級政府的財政困境。各級政府財政責(zé)任分擔(dān)機制的構(gòu)建及順暢運行離不開政府的轉(zhuǎn)移支付制度。政府轉(zhuǎn)移支付實際上發(fā)揮著“負稅收”的作用,是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度財政資金的重要來源。在市、縣級財政因為農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的實施和擴展出現(xiàn)財政支付困境,而短期內(nèi)財政收入又不可能明顯增加時,為了保證制度的順利發(fā)展,財政的轉(zhuǎn)移支付制度就變得特別重要。中央財政應(yīng)該加大對困難縣的幫助和扶持力度,省級財政也應(yīng)該增加可用于省級以下的財政轉(zhuǎn)移支付資金,加大對財政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

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[19]楊方方,2003:《關(guān)于中央和地方政府社會保障責(zé)任劃分的幾點看法》,《經(jīng)濟體制改革》第3期。

[20]岳愛等,2013:《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對家庭日常費用支出的影響》,《管理世界》第8期。

[21]郁建興、高翔,2008:《地方政府在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中的作用——以寧波市江北區(qū)為例》,《中共寧波市委黨校學(xué)報》第4期。

[22]趙建國、海龍,2013:《“逆向選擇”困局與“新農(nóng)保”財政補貼激勵機制設(shè)計》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》第9期。

[23]Kwon,H．J．,2009,The Reform of the Developmental Welfare State in East Asia,International Journal of Social Welfare．

[24]Meder,A．,2009,“Managing Pension Liability Credit Risk:Maintaining a Total Portfolio Perspective”,The Journal of Portfolio Management．

[25]Mehl,P．,2009,“A Marathon Rather than a Sprint:The Reform of the Farmers’Pension System in Germany and its Pmpacts”,In Institutions and Sustainability．

[26]North Douglass．,1990,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge University Press,

[27]Rodrick Dani．Subramanian Arvind and Trebbi Francesco,2004,“Institutions Rule:The Primacy of Institutionsover Geography and Integration in E-conomic Development”,Journal of Economic Growth．

■責(zé)任編輯 汪曉清

System Optimization of New Rural Social Pension Insurance in the Financial Investment Burden-sharing and Mechanism

Xu Qiang and Zhang Kaiyun
(College of Public Management,South China Agricultural University)

The State Council issued a guidance to establish a new rural social pension insurance system in 2009,the system increased government financial investment and achieved better construction results,but the financial investment burden-sharing mechanism is not perfect in the system:Firstly,the responsibility between central and local finance divided unreasonable;Secondly, there is no uniform standards of the finance responsibility division of all levels government;Thirdly, the local government faced greater financial hard constraints．Based on the theory of fiscal federalism, on the status of financial investment burden-sharing and problem analysis,we proposed policy advice and recommendations to optimize the system:Firstly,the central government's financial investment should primarily reflect the apportion of basic pension and financial transfer payment．Secondly,local governments fiscal responsibility should consider two issues:the overall investment volume and the sharing mechanism of local governments at all levels;Thirdly,we should ease the financial difficulties of local governments through fiscal transfer payment system．

New Rural Social Pension Insurance System;System Optimization;Financial Investment;Shared Responsibility

?徐強、張開云,華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,電子郵箱:xuqiang828＠126．com。本文受廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目(GD12YGL06)、廣東省軟科學(xué)研究計劃項目(項目編號:2014A070704010)資助。感謝匿名評審人,文責(zé)自負。