從政府會計入手治理地方政府性債務

馮春陽

摘 要：近年來，日益膨脹的地方政府性債務問題吸引了各方的關注。中國的地方政府性債務規模龐大，發展迅速，給經濟的平穩運行帶來了巨大風險，影響了社會的穩定發展。我國的地方債問題已經到了必須解決的地步。只有真正地解決好地方債問題，才能促進經濟健康發展。政府會計天然具有治理地方債的功能，從政府會計角度入手為解決地方債提供另一種思路。

關鍵詞：地方政府性債務；政府會計；財務公開；預算體系

中圖分類號：F235.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）13-0069-02

前言

我國自1994年分稅制改革后，地方政府收支嚴重不平衡，又受制于法律規定無法發行債務，只能通過其他平臺來籌措資金。這就導致了近年來我國地方政府性債務規模不斷擴大，風險日益加劇。地方政府性債務的不斷擴張引起了各方的關注和擔憂，嚴重影響了政府公信力和經濟的平穩運行，給中國的可持續發展埋下了巨大的隱患。如何解決這一棘手的難題，便成了我們需要思考的問題。地方債務由于無法見光，屬于灰色地帶，長期游離于監管之外。而政府會計的核算、監督和考核職能恰恰可以有效的治理地方債問題。本文從我國地方政府性債務的現狀入手，分析政府會計對地方債務的治理功能，提出治理的具體措施。

一、我國地方政府性債務現狀

受我國具體經濟制度、法律法規的影響，地方政府性債務存在著很多特有的特征。

1.地方債規模龐大，擴張迅速。1994年分稅制改革后，地方政府財政收入減少，但卻負擔著大量的公共事業支出，這就導致了地方政府收支嚴重不平衡。再加上近年來我國經濟快速發展，人民生活水平不斷提高，地方政府大量投資基建項目，以投資拉動經濟的發展，加劇了這種收支不平衡的現象。2013年，審計署對全國政府性債務進行了審計，其中地方政府性債務達到17.89萬億，債務率已經逼近國際警戒線。2010年審計署對地方政府性債務的審計結果是10.7萬億。兩年多的時間里，地方債務的規模幾乎翻了1倍，擴張不可謂不迅速。

2.地方債不透明，隱蔽性強。我國《預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這就使地方政府不具有舉債權。為了籌措資金，地方政府不得不通過其他平臺來融資，繞過法律的監管，這就使得地方債務混亂，政府和企業債務劃分不清，給管理帶來嚴重的困難。地方政府性債務長期游走在監管之外，無須公示、監督、審計和考核，腐敗頻發，變得很不透明，也給經濟運行帶來了很多的風險。

3.地方債風險高，資金鏈面臨嚴峻考驗。近年來，我國地方政府性債務進入還債高峰期，大量債務集中到期給政府帶來巨大的壓力。很多地方政府無法獲得更多的收入來源，只能發新債還舊債，或者對債務進行展期，債務存在著一定的違約風險，嚴重影響了地方政府的公信力。除此之外，為了還債，很多地方政府嚴重依賴土地財政，更增加了經濟的不穩定性。

二、發揮政府會計職能治理地方債

1.核算與反映職能。作為會計學科的一個分支，政府會計最基本的職能便是核算與監督。核算是政府會計發揮作用的基礎。由于長期游離于監管之外，政府沒有對地方債務進行核算，這也是地方政府性債務管理混亂的一個重要原因。資金的籌集、用途、管理、償還都沒有進行有效的核算，導致國家無法統計、控制整個地方債務的規模，也容易造成貪腐現象的頻發。對地方債務進行準確的核算，有利于清理混亂的地方債，更好地掌握、調控地方債務的規模，也能使得地方債更加的透明。有了對地方債務核算，可以有計劃地發債，理性地投資。通過政府財務情況的公示，維護了人民群眾應有的知情權，也提高了中央宏觀調控的能力，維護了經濟的平穩運行。

2.監督與控制職能。通過對地方政府性債務進行核算，便可以掌握地方債的性質、規模，進而對其進行監督與控制。地方債規模過大則會影響經濟的穩定運行，因此對其監督便十分的重要。地方政府的資金從哪些途徑進行籌集，投資于哪些領域，是否達到了預期的效果，這些都是需要進行監督的問題。政府會計應該對地方債的預算信息、資金的使用、決算信息進行監督與控制，使得地方債更加的透明與規范。由于地方債務沒有合法的身份，屬于灰色地帶，因而也更加容易滋生腐敗。對地方債務運行進行監督，也可以在一定程度上遏制腐敗行為。

3.考核與評價職能。利用政府會計可以有效地考核地方債的使用，為評價地方政府政績提供依據。很多時候，地方政府盲目地擴大投資，片面追求經濟的發展，產生了唯“GDP”是從的亂象。有些地方政府為了面子工程、政績工程，胡亂上馬項目，肆意投資，發行規模龐大的地方債，帶來了很多的負面影響。通過對地方債務的考核與評價，可以判斷是否應該發債，應該發多少債務，應該投向哪些領域以及是否具有經濟效益。地方債的考核應該納入干部考核任用體系當中，這樣可以在一定程度上避免拍腦袋決定，提高資源的利用效率，優化資源配置。

三、政府會計治理地方債具體措施

1.將地方債納入政府預算體系。將地方債納入政府預算體系，發債的金額、方式以及使用都要進行嚴格的規劃。編制的預算草案應該提交人大進行審議通過方可實行。地方財政部門應該嚴格按照預算規定的金額和籌資方式發行債務，加強對預算支出的監督和管理。在每一預算年度終了后，應當編制決算。將地方債納入政府預算體系，可以使地方債的發行和使用更加的規范化、透明化。

2.將地方債納入政府會計核算。由于地方債處于灰色地帶，地方政府往往不對其進行認真核算，地方政府財務報告也不包含這部分內容。將地方債納入政府會計核算，對債務形成的資產、負債、收入、支出等進行核算，有利于理清債務的性質，合理把握債務的規模，更有效率的使用資金。將地方債寫入政府財政報告，增加了地方債的透明度，方便接受監督。全面可靠地對地方債進行核算，可以及時地提供會計信息，降低財務風險。

3.加強對地方債的審計。強化國家審計職能，加大對地方政府性債務的審計力度是應對地方債的重要方法。地方債務的規模、籌資方式、使用方法都應當重點進行審計。通過審計，政府可以掌握地方債的具體情況，及時發現其中存在的問題，并提出解決對策，降低經濟運行的風險，保證社會的穩定。除了審計，還要加強對地方政府以及官員的問責。對于違法違規發行債務，濫用資金，存在舞弊貪腐問題的官員要加大懲處力度。

4.完善政府財務公開制度。政府財務的不透明是產生地方債的重要原因。將地方政府性債務寫入政府財政報告，交由人民代表大會審議，接受人大的監督。對于債務的發行、資金的使用應該建立一套完善的公示制度，接受人民群眾更廣泛的監督，披露更詳細的信息。作為解決政府債務危機的重要手段，只有完善政府財務公開制度，才能有效地提高地方政府財務的透明度，揭開掩蓋在地方債身上的迷霧。

5.規范地方債發行制度。2014年8月31日，全國人大常委會通過了《預算法》的修訂。新《預算法》對地方政府發債做出了嚴格的限制。例如只有省級政府才可以舉借債務；債務只能用于公益性資本支出；舉債規模受國務院下達的限額限制；只能采取發行債券的方式；必須有穩定的償還來源；政府應該財務公開。新《預算法》的通過，給地方債發行規范提供了法律依據，將地方政府隱性債務顯性化，提高了透明度。地方政府應該嚴格遵守《預算法》，規范地方債發行制度，有節制有計劃地使用資金，合理化解地方債危機。

小結

地方政府性債務已存在多年，規模龐大，不是一朝一夕就能解決的。如何能夠安全平穩的解決這一問題值得人們思考。政府會計天然具有核算、監督和考核的職能，對地方債具有良好的治理功能。通過一系列的措施，將地方債納入政府預算體系，加大財政公開力度，加強審計監督，規范地方債發行制度，能在一定程度上化解地方債帶來的風險。從政府會計角度入手，為治理地方政府性債務提供了另一個思路。只有解決好地方債問題，我國的經濟才能平穩健康發展。

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[責任編輯 陳麗敏]