論我國地方政府重大行政決策信息公開機制建設

羅文嵐

摘 要：貫穿決策的全過程、有質量的保證以及實行專業化管理是構建有效行政決策信息公開機制的必然要求和客觀標準。然而，目前我國地方政府重大行政決策信息公開建設仍存在著諸多問題，如信息公開重結果，輕過程;回避實質信息的公開;缺乏與大眾的雙向溝通，等等，造成在實踐中難以保證重大行政決策的科學性、民主性。為此，需要通過將信息公開貫穿于重大行政決策全過程;強化重大行政決策信息公開的質量標準;建立重大行政決策信息公開的雙向交互機制;建立重大行政決策信息公開的信息管理機制;加強重大行政決策信息公開的平臺建設;健全重大行政決策信息公開的問責機制等措施，進一步完善我國地方政府重大行政決策信息公開機制。

關鍵詞：地方政府;重大行政決策;信息公開;機制

地方政府的重大行政決策是其行政行為中最為關鍵的一部分，也是履行其行政管理職能的重要體現。地方政府一旦在這些具有全局性、戰略性和基礎性特質的決策上出現錯誤，社會公眾的利益必然受到重大的影響。黨的十八屆四中全會強調建立重大行政決策法定程序，以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。因此，地方政府重大行政決策的信息公開，是重大行政決策法定程序的主要組成部分，是依法行政的題中應有之義，是全面推進依法治國的重要舉措。目前，對于地方政府重大行政決策信息公開的有關法律制度，主要限于原則性的要求，缺乏明確和可操作的規范，實踐操作的效果并不十分理想，需要我們進一步深入探討相關的理論依據和機制安排，以實現重大行政決策信息公開的規范化、標準化，增強公開的針對性和實效性，保證社會公眾利益的實現。

一、有效行政決策信息公開機制的特征

中外學者對有效行政決策信息公開機制進行了深入的研究，發現有效的行政決策機制具有一些共性特征：

（一）要求決策的全程公開

日本的行政法學者如遠藤博也、鹽野宏、山村恒年，打破傳統行政法僅對行政行為進行靜態、局部研究的局限，認為應把行政行為理解為持續發展的過程，并在此基礎上發展立體的視角，才有助于對行政行為的主要問題進行深入的探討。若以此研究范式，行政決策其本質是一種過程，是由若干彼此獨立但又相互聯系的具體行政行為和抽象行政行為相耦合的過程[1]。行政決策是以動態方式實現行政目的，具有獨立價值的一般性制度。美國政治學家詹姆斯·E·安德森在其《公共決策制定》中也認為，決策的本質在于它“不單單是一個關于做什么事情的決定”，而是“某一特定環境下，個人、團體或者政府有計劃的活動過程”，且是由“或多或少有聯系的活動所組成的一個較長的過程”。諾貝爾經濟學獎獲得者赫伯特·西蒙就以信息活動為基礎，把決策具體劃分為四個階段。第一階段是立項，通過對信息的搜集發現需要解決的問題;第二階段是決策，對多種備選方案進行論證，決定決策方案;第三階段是執行，實施決策方案并進行信息反饋;第四階段是修正，根據反饋信息及客觀因素的變化，完善決策方案。

我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）對“政府信息”的定義體現在第2條：“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。《條例》采用“履行職責過程中”的描述，實際上已認可了行政過程論的觀點，但全文強調的仍是行政行為結果的公開。在《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發 〔2010〕5號）中更是明確規定“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”2013年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》中有所突破：“逐步擴大行政決策公開的領域和范圍，推進行政決策過程和結果公開”。重大行政決策較之于一般的行政決策更具全局性、基礎性，社會公眾對其民主化、科學化的要求更為強烈。因此，只要不涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，重大行政決策的信息公開應貫穿決策的每一階段，并對決策的下一階段產生直接的影響和作用，是一種動態的、持續的公開，才能使政府的權力處于全方位的監控之下。

（二）要求有質量保證的公開

信息是人類認識客觀世界的媒介，人類只有掌握信息才得以生存并改造世界。有效的信息應具備以下質量特質：一是真實性，只有反映了客觀事物的客觀狀況的信息才具有價值;二是時效性，信息反應的是客觀事物運動狀態和變化內容，其效用會隨著時間的推移逐漸消弭;三是完整性，客觀事物的狀態、變化、規律非常錯綜復雜，只有盡可能地掌握客觀事物的全面信息，才能對客觀事物進行正確地分析和判斷。因此，美國《信息質量法》（IQA）中要求政府公開的信息必須具有“客觀性、實用性、完整性。美國聯邦政府管理與預算辦公室通過的《IQ實施指南》作了進一步解釋：“客觀性”要求信息同時兼顧“表達形式”和“實質”，要求公開的信息應準確“清楚”完整無偏見。如在“財務”統計的信息中要提供相關的數據和模型證明，原始文件和支撐數據相互配套，利用健全的統計和研究方法得出分析結果，并且公示已查明的影響數據質量的誤差來源。“實用性”要求信息具有實質性內容，足以成為判斷的基礎。“完整性”要求信息沒有被未授權的訪問篡改或偽造，等等[2]。

我國《政府信息公開條例》規定：“行政機關應當及時準確地公開政府信息。行政機關發現影響或者可能影響社會穩定，擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息時，應當在其職責范圍內發布準確的政府信息予以澄清。”體現了我國對政府公開的信息質量要求是及時、準確、真實和完整。

（三）要求信息的專業化管理

尼葛洛龐帝在《數字化生存》中提到，“數字化生存有四個強有力的特質，將會為其帶來最后的勝利。這四個特質是：分散權力、全球化、追求和諧和賦予權力。”的確，信息技術給公眾參與重大決策提供了廣闊的技術空間，尤其是隨著智能手機等移動終端的發展，“微信”等新興傳播方式的興起，重大行政決策作為社會公眾最為關注的政府行為，已經顛覆了原有的封閉環境。信息是地方政府重大行政決策公開的客體。但種類豐富多樣的信息源、內容冗雜繁瑣的信息量以及變幻莫測的信息流變，給地方政府重大行政決策提供支持的同時也帶來了信息公開面臨的諸多問題：部門信息割據;信息資源庫混亂;信息的搜索和提取困難;信息遺失;等等。信息公開要求信息的專業化管理，建構一個對信息的產生、傳達、加工、利用、控制、反饋等方面進行整合與管理并有條不紊地完成政府信息公開的信息管理機制[3]。如，1990年美國制定的《美國的公共信息準則》，提出了如下政府信息資源管理準則：如“聯邦政府應確保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存環境”;“聯邦政府應確保公共信息的傳播、再生產和再分配”;“聯邦政府應確保獲取公共信息來源的多樣性，無論民間部門還是政府機構都應如此”;“聯邦政府應保證提供容易使用的政府信息，對于各種形式的信息，都能用索引查詢”;“無論利用者居住和工作在何地，聯邦政府都應保證他們能夠通過全國信息網絡并與圖書館出借政府出版物相同的程序獲取公共信息”等等。這些信息管理規范是當前我國相關制度中極為欠缺的內容，提供了很好的借鑒[4]54-57。endprint

二、當前我國地方政府重大行政決策信息公開中存在的問題

雖然在我國法律層面并沒有“重大行政決策”的程序性立法，但是，近年來各級地方人大及各級地方政府積極地出臺了一些地方性法規和政府規章、規范性文件，如《廣州市重大行政決策程序規定》《重慶市重大行政決策程序規定》《廣西壯族自治區重大行政決策程序規定》等等，因此，本文探討的范圍也僅限于地方政府的重大行政決策[5]。至于何為重大行政決策，各地法規及規范性文件通常都采取了列舉的方式。以2014年1月1日開始實施的《廣西壯族自治區重大行政決策程序規定》為例，“政府重大行政決策事項包括：（一）提出地方性法規草案、制定政府規章和重要的規范性文件;（二）制定宏觀調控和改革開放的重大政策措施;（三）制定資源開發、環境保護、生態建設、防災減災、勞動就業、社會保障、計劃生育、安全生產、食品安全、教育衛生、住房建設、交通管理、國有企業改制等涉及群眾切身利益的重大政策;（四）制定或者調整各類總體規劃、重要的區域規劃和專項規劃;（五）編制財政預決算草案、大額資金使用安排;（六）研究政府重大投資項目、國有資產處置方面的重大事項;（七）制定或者調整重要的行政事業性收費以及政府定價的重要商品、服務價格;（八）制定或者調整重大突發公共事件應急預案;（九）行政區劃變更方案;（十）為民辦實事的重大事項;（十一）其他需由政府決策的重大事項。”據此，我們也可以看到，重大行政決策確實是關系經濟社會發展全局、社會涉及面廣、與群眾切身利益密切相關的重大事項。盡管在這些法規、規章、規范性文件中對重大行政決策的信息公開有一些積極的推進，但在實踐中，仍存在不少問題值得注意。

（一）我國地方政府重大行政決策信息公開側重重大行政決策的結果公開，忽視了決策過程的公開

在決策實施后將評估信息公開的更是鳳毛麟角。一個重大行政決策的過程包括需要決策目標的選定、方案論證、最終決策、實施評估和反饋幾個階段。實踐中，由于重大行政決策多通過規范性文件做出，各地對規范性文件的公開也有較細致的要求，所以，地方政府已經基本能夠做到決策結果的信息公開。但在決策其他階段的信息公開工作仍十分薄弱，社會公眾無法獲知決策的邏輯脈絡，難以了解重大行政決策全貌，更枉談對重大行政決策的參與和表達意見了。這種結果公開僅僅起到告知社會公眾的作用，社會公眾也只有服從的義務，這樣的公開仍然無法產生保證決策科學化、民主化的實質意義。

（二）追求重大行政決策公開的形式和數量，回避實質信息的公開，公開的時效性也往往被忽視

地方政府的重大行政決策信息公開的表面繁榮之下，有實質內容、有認知價值的“干貨”極少：一些政府網站重大行政決策專欄中多是法律法規、政策條文等靜態信息，動態的有實用價值的信息數量極少;一些決策制定中的熱點問題、疑點問題的相關信息沒有在第一時間正面公開，方便了謠言的傳播，甚至造成政府決策的被動;一些地方政府只愿意公開決策的“正面”信息，不愿意公開“負面”信息;一些需要數據分析的決策只公開大數據，而不公開具體數據;等等。總之，重大行政決策信息公開的透明度和精細程度離社會公眾的期盼相距甚遠，形式化的公開難以為重大決策信息公開實效性的實現發揮積極作用。

（三）側重重大行政決策信息的單向公開，忽視與社會公眾的雙向溝通

重大行政決策中的信息需要在政府與社會公眾相互交流中得以延伸、補充和完善，通過互動溝通并最終達成對重大行政決策認知的一致性，減少重大行政決策執行的阻礙。但是，一些信息公開概念專業性強、用詞晦澀生僻、表述內容歧義難辨，導致公開的信息本身難以被公眾理解，而政府又沒有提供詳細解釋;一些信息公開后政府沒有及時整理和公開回應社會公眾的意見和建議;一些信息公開甚至都沒有提供社會公眾表達訴求的渠道;一些政府網站上的重大行政決策專欄互動性不強;等等。這些現象說明了重大行政決策信息公開存在自說自話，為公開而公開的現象，降低了信息公開的價值。

（四）重大行政決策信息的公開責任主體不明確

重大行政決策涉及的相關部門較多，有的重大決策信息公開的責任主體不明確，導致領導責任不明確，職責權限不明確，無法有效地實現信息公開工作有序管理和監督，更無法有效協調各部門的信息公開銜接工作。各行政部門就其掌握的與其職權或者職權行為相關的內容進行信息披露，信息公開呈現出散亂的、點狀式的樣態，導致一些公開的信息缺乏系統性與一致性，降低了重大行政決策的說服力，影響了地方政府的公信力。

（五）重大行政決策信息的公開責任規定虛置且粗略

現行《政府信息公開條例》對不依法履行政府信息公開義務的行政機關及其相關責任人員的法律責任進行了規定，但實踐中因違反政府信息公開規定而被追究責任的事例極為罕見。并且，諸如信息公開不及時、信息公開不完整、信息虛假、信息公開缺乏實質內容等不當的公開責任空缺，更難以形成對有關人員的震懾力，無法確保在具體操作層面上重大決策信息公開的實效性。

三、我國地方政府重大行政決策信息公開機制的完善路徑

（一）將信息公開貫穿于重大行政決策全過程

1. 重大行政決策的調研公開。在這一階段，相關部門需要通過對目標問題的調研，收集制定決策的相關信息。相關部門可以采取一些方式公開政府的意向，比如利用一些大眾媒體設置議題，把公眾沒有預先感受與集中關注的事項形象的呈現在公眾面前，并組織公眾進行討論乃至辯論，同時也進行社情民意調查。

2. 重大行政決策的立項公開。地方政府應利用各種公開渠道公開該重大行政決策的建議稿，其內容應包括立項的基本情況、可行性說明、有關統計數據、調研報告等等，以便于社會公眾了解并展開充分的討論。重大行政決策涉及錯綜復雜的利益關系，如果缺乏必要的說明，一些社會公眾往往不能意識到該決策與其利益的關聯。所以，公開的信息中還應注明可能受該政策影響的主體，并采取能夠直達此類主體的公開方式，使得他們及時地參與到該重大行政決策的討論中來。endprint

3. 重大行政決策的論證公開。相關部門可以通過座談會、協商會、聽證會、開放式征求意見等方式，使各方主張得以公開碰撞。尤其需要充分發揮聽證會制度的公開效用。具體來說，完整的聽證公開包括以下幾方面：一是聽證公告。公告應包括聽證事項的目的、內容、依據、聽證時間、地點以及聽證參加人產生方式等內容。二是聽證會參加人員名單公示。聽證會參加人員名單應當包括聽證主持人、聽證陳述人、聽證參加人及其身份情況等內容。三是聽證會議公開。聽證會議應該公開進行，可以同時進行錄音和錄像，甚至可以通過電視或網絡直播的方式進行，也應允許一定數量的公民旁聽。聽證會應當制作筆錄，如實記錄發言人的觀點和理由，經聽證會參加人確認無誤后簽字或者蓋章。

4. 重大行政決策的政府會議公開。絕大部分決策都經由政府會議做出，會議公開是世界政府信息公開的一種重要形式[4]54-57，但我國現行政府信息公開制度并沒有明確規定政府會議的公開。有些地方政府公開了會議時間、地點，沒有公開相關人員的發言和會議紀要等重要內容。杭州市在這個問題上做出了有益的探索，早在2009年實施的《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》中，就專門規定了“市政府常務會議的視頻直播互動”的形式：“除審議依法不得公開或公開后不利于決策實施和社會穩定的決策事項外，市政府常務會議審議開放式決策事項應當通過‘中國杭州政府門戶網站實行視頻直播，并與市民代表通過互聯網視頻連線開展互動，聽取意見和建議。”其他地方政府也應該勇于嘗試。

5. 重大行政決策的預公開。在這一階段，政府要將最終作出重大行政決策的全面信息公開，應包括以下內容：基本情況、可行性說明、有關統計數據、調查分析資料、論證情況、法律分析意見書、行政成本、收集反饋信息的渠道等。

6. 重大行政決策實施中的信息反饋公開。行政決策并非在決策草案正式通過并公布之后即告塵埃落定，實踐中很多決策需要多次修正才能達到預期效果并得以優化。因此，決策實施的評估是審視決策效果、總結決策得失、提高決策效能的重要舉措，是啟動修正決策的前提，也是決策責任追究的參考。相關的信息公開，如決策實施過程中的階段性評估信息、決策方案調整的信息、對決策失敗責任追究的信息，也應該與決策前、決策中的信息公開一樣獲得重視。

（二）強化重大行政決策信息公開的質量要求

重大行政決策信息公開的質量要求包括以下幾方面：一是真實性，這是信息公開的最基本的要求。二是完整性，行政機關掌握的所有相關信息，不管是正面的還是負面的，排除國家秘密、商業秘密、個人隱私后均應公開。為此，建立信息公開事項清單制度非常有必要。三是及時性，要求行政機關就有關信息的變化在第一時間通過政府網站發布信息，并根據事件發展和工作進展及時發布動態信息，表明政府態度。四是科學性，要求行政機關公開的信息要有科學理論支撐，客觀數據支持，一些決策還必須進行成本—效益的分析。

（三）建立重大行政決策信息公開的雙向交互機制

重大行政決策信息公開的雙向交互機制一方面可以通過在線訪談，熱線電話、領導信箱、公眾問答、新聞發言人、網上調查等“直通車”的方式，與公眾溝通重大行政決策中的熱點問題，確保方方面面的信息能夠順暢傳遞;另一方面，這個雙向交互機制還承載著輿情收集、研判和回應的職能，及時捕捉社會上對重大行政決策的疑慮、誤解，甚至歪曲和謠言，使這些矛盾、問題能盡快地進入決策者的視野，最終通過負責機關撰稿解讀、專家解讀、政策問答、在線訪談、媒體專訪、答記者問、新聞發布會解讀等形式解疑釋惑，化解矛盾，理順情緒。尤其要注意，解讀材料應準確引用政策法規，提供相關背景、案例、數據，還可通過數字化、圖表圖解、音頻、視頻等方式予以展現，使公開的信息更加可視、可讀、可感，讓公眾更好地知曉、理解重大行政決策。

（四）建立重大行政決策信息公開的信息管理機制

從信息管理的角度看，行政決策就是獲取信息，加工信息，做出決斷，反饋控制的過程。因此，重大行政決策信息公開信息管理機制包括了信息搜集、整理、記錄、保存、公開等制度，最終才能完成政府重大行政決策的信息公開的相關任務。

1. 實現政府信息資源管理的全程科學化。從調研階段即著手搜集、清理、分類和儲存相關信息，尤其要提高信息深度加工能力，使信息能夠條理清晰地保存，保證重大行政決策信息公開的信息源。

2. 加強信息管理系統建設。根據重大行政決策的進展情勢及時更新相關信息內容，提高政府信息公開工作的效率和質量;建立統一的技術標準，整合各行政部門間的孤立的信息資源，以便于一次性采集、整理信息資源，提高重大行政決策信息公開的效率和效益[6]。

3. 建立重大行政決策信息溝通協調機制。重大行政決策信息公開貫穿于整個決策過程，公開的信息應該是一系列相互關聯的、系統的信息。因此，相關的行政機關、新聞宣傳部門、互聯網信息內容主管部門、有關新聞媒體應互聯互通，統籌提供公開的信息，確保公開的信息準確一致。在重大決策的關鍵環節，政府還可以召開重大行政決策輿情會商聯席會議;啟動政務信息發布和輿情處置聯動機制，周密制定重大行政決策的信息公開發布和傳播方案。

（五）加強重大行政決策信息公開的平臺建設

1. 繼續強化政府網站作為重大行政決策信息公開主渠道地位。政府網站需要深入發掘更加符合信息傳播規律的公開發布方式，例如，通過技術優化、數據庫建設、形式創新，拉升政府網站頁面在搜索引擎中的收錄比例和搜索效果，使當前主要的重大行政決策相關信息在網站上更醒目，在網絡領域傳播及時、準確、權威的決策信息。同時，與重大行政決策相關的其他各級政府網站、各行政機關網站之間也要加強協同聯動，及時轉載、鏈接相關的決策信息，以發揮政府網站集群效應。

2. 加強與廣播電視、報刊、新聞網站、商業網站等多樣態媒體的協作。政府應主動提供與重大行政決策相關的信息資源，讓權威、準確的重大行政決策信息在公共信息傳播體系中廣泛傳播，以多樣態的公開渠道來滿足各類人群對于決策信息的需求。endprint

3. 與時俱進建設新的政務公開媒體。微博、微信等新媒體被喻為“指尖上的平臺”，具有用戶量大、信息及時、參與性強等方面的優勢，重大行政決策的相關信息能夠第一時間出現在這些新興事物上，勢必贏得先機。當然，政府需要及時對政務微博、微信制定管理辦法，規范信息發布程序及公眾提問處理答復程序，確保政務微博、微信安全可靠。另一方面，還可以考慮手機、平板電腦等移動終端應用服務建設，給重大行政決策的信息公開創造更為開闊的空間。

4. 探索以網絡論壇、BBS、QQ群、博客圈子等形式存在的網絡交流空間的重大行政決策信息公開。這些溝通平臺聚集了興趣相投或具有同樣價值觀的人群，一些重大行政決策也是他們密切關注的話題。重大行政決策相關的信息在這些空間的公開可以得到更深入、更有效地回應，其效果不可小覷。

（六）健全重大行政決策信息公開的問責機制

重大行政決策的信息公開責任機制的構建需要將責任要求細化，按照其違法的程度及后果的嚴重性，規定相應的行政責罰。為此，應注意以下幾點：

1. 確定責任主體。地方政府從重大決策調研階段起，就應明確負責信息公開的機構和人員，專司信息公開的管理、協調與發布工作，并要明細管理主體、信息提供主體、技術主體、外包服務主體的職責與關系，防止出現政治錯誤、內容差錯、技術故障。

2. 規范信息公開流程。對重大行政決策信息公開過程中的信息收集、篩選、加工、報送、審查、發布等程序做出明確規范，對各類信息公開的格式、方式、發布時效制定標準規范，確保公開的信息真實、合法、完整、及時。

3. 開展專項社會評議。在重大行政決策中到底政府的信息公開工作做得怎么樣，是否到位，社會公眾最有體會，最有發言權。地方政府可以委托第三方進行專項調查，真正了解信息公開的客觀效果，以利于今后工作的改進提高。

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