精準扶貧的“張家界樣本”

林鄂平

張家界市位于湖南省西北部，既是著名的風景區，又是武陵山片區扶貧攻堅的重點區域。全市總面積9516平方公里，轄4個區縣，總人口171萬人，2013年底共有貧困人口29.58萬人，貧困發生率20.2%，高出全省9個百分點，是全省乃至全國扶貧攻堅的主戰場。

按照習近平總書記提出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”和“不造‘盆景、創造可復制扶貧經驗”的指示精神，張家界市委市政府結合實際，圍繞“提質張家界、打造升級版”戰略，搶抓武陵山片區區域發展與扶貧攻堅等重大機遇，堅持“一手抓旅游、一手抓扶貧”工作方針，創新扶貧工作思路、舉措和機制，大力實施扶貧攻堅“四基工程”（基礎設施建設、基本產業發展、基本公共服務保障、基層組織建設），推動扶貧開發由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變，積極探索精準扶貧的生動樣本。日前，本刊記者專訪了張家界市委書記楊光榮。

記者：對張家界“推進四基工程，實施精準扶貧”的經驗早有耳聞，這次到湖南，又聽到省扶貧辦領導的推介，請問楊書記，你們的扶貧攻堅“四基工程”是怎么來的？張家界為什么要實施扶貧攻堅“四基工程”？

楊光榮：張家界既是知名的旅游勝地，又是著名的“老、少、邊、窮”地區，全市4個區縣都是武陵山片區區域發展與扶貧攻堅片區縣，扶貧攻堅任務相當艱巨。2013年初，我到張家界擔任市委書記后，圍繞扶貧攻堅問題，開展了廣泛深入的調查研究。通過調研發現，這個地方不僅貧困面比較大，貧困程度還相當深。具體表現在：一是農村的基礎設施非常薄弱，很多地方水、電、路等基本的生產生活條件都不具備。二是農業產業非常落后，不少地方還在沿襲一家一戶、自給自足的生產方式。三是農村的基本公共服務得不到保障，貧困人口就醫、就學、文化生活的水平還很低。四是農村致富能手少，外出打工的人較多，年輕的勞動力基本上都離開了農村，留守在家的基本上都屬于“386199”部隊（婦女、兒童、老人）。五是農村基層組織老齡化嚴重，后繼乏人，對脫貧致富奔小康信心不足，等等。根據這些情況，我認為，對這些地方扶貧，光從某一個方面去干是解決不了問題的，必須綜合施治。于是，我們確立了“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的全市扶貧開發工作思路，加強頂層設計，并于2014年1月26日，以市委1號文件出臺《關于實施扶貧攻堅四基工程的意見》。這個《意見》的核心內容是按照習總書記精準扶貧的要求，整合各方力量，舉全市之力，實施好四大工程：一是以水、電、路、網、房、環境“六到農家”為主要內容的基礎設施建設工程，二是以增強扶貧對象自身“造血”功能、增加貧困農民收入為核心內容的貧困地區基本產業發展工程，三是以重點強化扶貧對象教育、醫療衛生、文化體育、社會保障、勞動就業五大保障為具體內容的基本公共服務保障工程，四是以開展農村基層組織建設“四培四帶” 活動（把黨員培養成致富能手、把致富能手培養成黨員、把黨員致富能手培養成村支部書記、把優秀黨支部書記培養成標桿，引導和組織黨員帶頭致富、帶領群眾致富、帶頭維護社會穩定、帶頭保護生態環境）為重要內容的貧困地區農村基層組織建設工程。

記者：從您剛才的談話中，我理解，張家界是想通過“綜合施治”的策略抓“精準扶貧”的實施，那么，我想問，這“四基”之間的關系怎么擺布，是否平均使力、有無重點之分呢？

楊光榮：這個問題問得好。我們認為“四基工程”是密切相關、相輔相成的有機統一體。在具體的工作實踐中，關鍵是基層組織。俗話說：村看村，戶看戶，群眾看干部。如果不切實解決好農村基層組織的“懶、軟、散”問題，再怎么扶也扶不起來，扶起來了也一定會垮下去。重點是基本產業，這是增強扶貧對象自身造血功能的重要舉措，也是貧困群眾實現增產增收的基本途徑。而實現貧困地區全面發展的重要前提是大力改善基礎設施條件，如果不徹底打破制約貧困地區發展的基礎設施落后瓶頸，就不可能實現貧困地區的跨越式發展。同時，我們也充分認識到，扶貧對象的教育、醫療衛生、文化體育、社會保障、勞動就業等基本公共服務條件的有效改善，是確保貧困地區全面可持續發展的重要保障。因此我們認為，對“四基工程”必須統籌兼顧，同時發力，綜合施治，不可偏廢。

記者：要把全市各個涉農部門的力量整合起來精準扶貧，難度是可想而知的，請問楊書記，在具體工作中，你們是怎么做的？

楊光榮：扶貧攻堅“四基工程”是一項復雜的系統工程，又是一項政策性很強的民生工程，更是重要的政治任務。為了推動工作的順利開展，調動各個部門積極性，形成聚集和整體效應，我們做了三個方面的工作。一是加強組織領導。成立扶貧攻堅“四基工程”領導小組，由我本人任組長，市長任常務副組長，其他有關市級領導為副組長、有關市直部門主要負責人為成員，下設辦公室、基層組織建設協調組、基本產業發展協調組、基本公共服務保障協調組和基層組織建設協調組5個工作機構，負責全市“四基工程”的實施、組織、領導和協調；二是落實工作責任。制定路線圖，明確任務書，實行分級負責制，各區縣、市直相關責任單位按年度、分片區下達“四基工程”建設任務，把工作責任逐級分解，做到分級負責，責任到人，實行臺賬管理，建立“月報、季評、半年總結、年終考核驗收”的工作制度；三是建立考評機制。及時出臺實施扶貧攻堅“四基工程”考核辦法和獎扶辦法，年底對各區縣、市直相關責任單位和鄉鎮組織開展扶貧攻堅“四基工程”情況考核，將考核結果作為衡量各級干部工作績效和選拔任用的重要依據。

記者：“精準扶貧”的前提是要精確瞄準，請問楊書記，你們對“四基工程”與貧困對象的利益連接機制是怎么考慮的？

楊光榮：我們認真落實“五個精準”：一是基礎設施配套精準到片，“六到農家”連片推進。把水、電、路、網絡和環境整治五個適合連片推進的基礎設施建設項目，采取整村、整鄉或整片，統一連片規劃、統一項目管理、統一設施配套的辦法連片推進。二是基本產業發展精準到戶，“五個一批”因戶施策。采取“因地制宜、因戶制宜”的方法，把“輸血”與“造血”相結合，引導貧困戶發展基本產業（即一村一品、一戶一業，一個村有主導產業、一個農戶有脫貧門路）脫貧致富。三是基本公共服務精準到事，“五個落實”部門牽頭。采取部門牽頭、責任到人、建立臺賬、銷號管理的方式將“五個保障”工作逐個狠抓落實，取得了較好成效。四是基層組織建設精準到村，“四培四帶”標桿引路。通過在全市啟動 “四培四帶”活動，引導貧困群眾盡快脫貧致富。五是干部績效考核精準到人，“五重用五不用”扶貧較真。通過嚴格績效考核，以實績論英雄、分高下，切實做到“五重用五不用”，不怕“出汗”“紅臉”，堅持扶貧較真。

記者：在扶貧開發中，培養自身的“造血”功能比一味地“輸血”更重要，而發展產業就是最好的“造血”。實施“四基工程”的重點也是發展產業，張家界在這一方面有哪些突破和創新？

楊光榮：你說得很對，在貧困地區發展產業必須創新。創新是動力、是靈魂。沒有創新，就很難有突破，在這方面，我們經過一年多時間的努力，也有不少亮點：

在內容上，我們搞了兩個方面的創新。一是制訂了一個“523”行動計劃，二是搞了個“旅游扶貧試驗區”。具體來講，一是推進特色農業建設，引導貧困農戶直接或間接地參與農業產業開發。大力實施農業產業提質升級“523”行動計劃，優先扶持大鯢、蔬菜產業，計劃到2017年把大鯢養殖規模發展到200萬尾、商品蔬菜基地發展到30萬畝。2014年全市大鯢養殖發展到107.1萬尾，比上年增加了41.6萬尾，增長61%，商品蔬菜基地達到18.8萬畝，比上年增加了4.5萬畝，增長32%。桑植縣白石鄉是典型的高寒山區，平均海拔1200米，全鄉僅5612人，近年來利用山地面積廣、海拔高、生態好的優勢，大力發展煙葉、高山反季節蔬菜、畜牧養殖三大主導產業，加快了農民脫貧致富步伐。其中，高山蘿卜2014年種植面積達到1.8萬畝，比上年增加了0.3萬畝，其產品“桑植蘿卜”獲國家地理標志產品認證，產品遠銷長沙、廣州、深圳、香港等地，年銷量達8萬噸，實現銷售收入近億元。該鄉新華村是新一輪駐村幫扶貧困村，人口不到480人，計劃3年內發展蔬菜1000畝、烤煙1000畝，人均種植蔬菜、煙葉分別到2畝多，預計到2017年僅此兩項全村人均純收入即可達8000元以上。同時，鞏固提高糧油、畜牧水產、水果、煙葉、中藥材產業，穩定發展茶葉、油茶、花卉苗木產業和林下經濟。按照“宜養則養、宜種則種”的原則，科學規劃農村產業布局，力爭一個片區有2至3個產業，一個村至少有1個產業，一個戶有1個好項目，努力增加貧困農民脫貧致富門路，一批有勞動力、有文化、有致富愿望的貧困戶找到了致富門路。

二是加大旅游扶貧模式創新和試點工作力度。鼓勵和規范有條件的貧困地區開發旅游新景點和旅游新產品，打造精品景區和精品旅游線路，開展旅游開發經營活動；扶持貧困地區旅游特色村鎮、生態旅游示范區、戶外營地和自駕車營地等建設，加快發展鄉村旅游和休閑農業；支持貧困地區開發生產旅游紀念品、旅游食品、旅游工藝品等旅游商品；鼓勵和引導旅游企業增加對農村貧困地區的投資，加大對農業勞動力的吸納力度，開展結對幫扶，實現“旅游反哺農業”。

在形式上，我們提出了“五個一批”的具體指標。一是政策激勵“促一批”。對有產業發展愿望和產業發展能力的貧困對象，采取以獎代扶、貸款貼息等方式，予以獎勵、激勵。二是技能培訓“幫一批”。對于貧困家庭的“兩后生”和無法通過直接幫扶發展產業的勞動力，我們加強勞動技能培訓，通過“雨露計劃”、“春風行動”等培訓就業工程，使其盡快就業。三是股份合作“帶一批”。對有可利用財產的貧困戶，我們采取自愿入股的方式將部分財產性如政策扶持資金、土地、山林等生產資料折價入股，由龍頭企業、農民合作社和家庭農場統一經營管理，實行利益共享。桑植縣白石鄉先后引進2家養殖龍頭企業和2家蔬菜專業合作社，發展畜牧養殖業和高山反季節蔬菜，直接吸納農村勞動力就業400余人，帶動發展養殖企業15家、專業養殖戶210戶、蔬菜種植大戶520戶。目前，全市各類農民合作社共有860個，合作社成員近10萬戶。四是委托幫扶“扶一批”。對沒有發展能力的貧困戶，我們采取委托幫扶的模式，委托給龍頭企業、農民合作社對貧困戶進行幫扶。五是動員干部“包一批”。如永定區動員全區600名副科級以上干部，采取簽定合同一包三年的方式幫助600個貧困戶脫貧致富，貧困戶不脫貧，干部包戶不脫鉤。

記者：我們認為，體制決定機制，機制關系效果，扶貧開發尤其是這樣。在實施扶貧攻堅“四基工程”過程中，張家界在機制方面有哪些探索和創新？

楊光榮：按照精準扶貧、精準脫貧的要求，認真落實精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到戶到人，努力構建精準扶貧工作長效機制。

一是實行連片推進機制。根據農村貧困程度、產業分布和地理條件，按照“整合資金、連片推進”的思路，以整村推進為核心，連片安排項目資金，連片推進基礎設施建設，連片發展特色產業，通過區域整體開發帶動整體脫貧致富。

二是創新旅游扶貧機制。我們爭取省扶貧辦將武陵源區確定為旅游扶貧整區推進試點區，一年來，武陵源區整合大量資金，對核心景區周邊4個村的環境和民宅進行了整理修繕，為212戶農民建起了農家客棧，形成了2000多個床位的旅游接待規模，農民通過網上接受預訂、景區接客等方式，戶均年創收5萬多元，試點工作取得明顯成效。對其它區縣，我們按照“建設一批旅游村寨，培育一批旅游人才，扶持一批旅游企業，包裝一批旅游活動”的辦法，促進旅游業“吃、住、行、游、購、娛”六個要素全鏈條地與扶貧工作對接，走出了一條旅游扶貧的好路子。

三是拓寬資金投入機制。建立財政專項投入、整合部門投入、吸引社會投入、爭取金融支持等多渠道扶貧資金投入機制。市財政每年安排專項資金500萬元，重點用于農村貧困地區基礎設施建設獎勵扶持、產業發展引導等；整合水利、農業、交通、衛生、體育、能源等部門資金，捆綁使用，集中用于扶貧攻堅，重點推進各片區扶貧開發和有關項目建設。

記者：實施扶貧攻堅“四基工程”一年多來，張家界取得了哪些成就？下一步有什么打算？

楊光榮：一年多來，全市共投入13.87億元，實施扶貧攻堅“四基工程”，取得顯著成效，一大批制約貧困村發展的水、電、路等瓶頸問題得到有效解決，大鯢、蔬菜等特色產業基本形成規模，打出品牌，文化教育、醫療衛生等基本公共服務保障全面改善，以農村黨支部為核心的基層組織建設明顯加強，為貧困地區和貧困群眾優化生產生活條件、拓寬脫貧致富渠道、提升公共服務水平、夯實扶貧戰斗堡壘發揮了重要作用，全年有4.93萬貧困對象實現脫貧。

下一步，張家界將以習近平總書記關于扶貧開發一系列重要講話精神為指導，認真貫徹落實中央、省關于精準扶貧的系列部署，繼續把“四基工程”作為扶貧攻堅中心任務和常態性工作狠抓落實，舉全市之力打好全面建成小康社會的扶貧攻堅戰，在全市416個建檔立卡貧困村全部開展整村推進建設扶貧，確保貧困村駐村幫扶全覆蓋；繼續完善2017年后的目標體系建設，力爭到2020年底，全市四個區縣全部實現整體脫貧目標，全市貧困發生率控制到4%以內，基本公共服務主要指標接近全國平均水平，基本建成全面小康社會。