我國大學外部治理結構探析

陳維維

摘 ?要：大學治理結構到現代大學制度的建立，理清大學利益相關者的權利分配，才能有效地解決當前高校辦學出現的系列問題。本文以利益相關者理論和治理理論為依據，對大學外部治理結構進行了概念性剖析，在結合我國大學治理現存的問題上，科學提出建立新型大學外部治理結構的策略，以不斷改進我國高校的辦學規范性和時代性。

關鍵詞：治理;大學治理;大學外部治理結構

治理理論源于國際和市場在社會資源配置中的失效，90年代以來人們逐步了解到，以市場為中心的模式和以政府為中心的模式都不能根本解決市場失靈和政府失靈的問題，便開始探索其他路徑來試圖解決這些問題，而隨著治理理論認識的進一步深化，它為人們提供了一個新的角度，使人們得以從政府、社會、大學、公司等層面來思考解決問題。隨著我國高校的深度擴招，高等教育內部矛盾也凸顯出來，現代大學制度的空位影響了我國大學治理結構的線性化，大學治理結構的失衡抑制了大學利益的合理分配，因此，重構大學外部治理結構新路徑，改變政府對大學的單一壟斷模式，就有著極為深刻的意義。

一、大學外部治理結構的涵義

大學治理是通過一種自上而下和自下而上的雙邊關系來進行戰略導向，規定大學的基本框架，確保管理處于正確的軌道上，以實現大學各利益相關者責權利的平衡的一系列制度安排。[1]有人認為，治理表現為一種利益相關者組織的典型特征，是為了促進公共利益，政府部門和非政府部門（社區、公眾等）等眾多部門主體間的合作，在此種情境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。[2]而大學治理結構側重在大學發展過程中的各個利益相關者進行權力配置，并規范其權力運行機制，不僅要考慮到大學內部各利益相關人的利益均衡問題，而且需要對政府、公眾以及大學外部其他相關利益人對大學發展要求在制度層面上做出回應。[1]現代大學治理結構總體上包含外部治理結構和內部治理結構兩大部分。而本文中外部治理結構的涵義主要是指大學利益相關者之間的權力關系和責任義務，包括大學與政府、大學與社會、大學與用人單位、大學與投資者、大學與學生及家庭等。[4]本文從以上概念出發，以試圖彌補當前各種管理模式的不足，致力于探求解決我國當代大學外部治理結構問題的方法。

二、當前我國大學外部治理結構存在的問題

改革開放三十多年的時間內，我國的經濟建設取得了巨大的成就，而大學改革也取得了很大的成效，大學的內外部環境也發生著巨大的變化，而與之相適應的大學治理結構，特別是當前我國大學外部治理結構還存在著許多問題。

1.在政府與大學關系上存在問題

我國的大學一開始就是在政府主導下誕生的，因而形成了政府本位的傳統管理方式。在新中國成立以后，各高校仍然受到政府的嚴格管理，大學缺乏必要的自主意識和自主能力。大學習慣于對政府在辦學經費、人事管理、教學目的、課程設置、生源甄選等全方位的服從與依賴，這一服從與依賴的慣性直接影響到政府與大學的關系，使大學不能根據學校外部環境和社會要求規劃發展方向。近年來，雖然我國一直探索者高等教育宏觀管理體制改革，轉變政府管理職能，擴大高校辦學自主權，但是絕大多數高校仍然無法超越在心理上與現實中對政府的依賴。我國大部分公立大學都是在政府強有力的資金支持下運行，同時這些大學在辦學籌資、獲取社會資助方面的能力同國外同等性質的大學相比還是很有限的。由于歷史和現實原因而形成的不對等的政府和高校之間的雙邊關系，而要解決這種問題，要求我們構建新型的政府和大學之間的關系。

2.在第三方力量—中介組織上存在問題

當前許多國家都建立高等教育中介機構，如英國的大學撥款委員會、聯邦德國的校長會議、美國的大學基準協會、日本的中央教育審議會等，它們行使政府職能向政府提供咨詢，對大學進行監督并維護大學利益，客觀上承擔了替代政府管理大學的責任，緩沖了政府與大學之間的錨段。80年代以來，我國也出現了一些處于政府和大學之間的第三方組織，有協會類組織（例如全國教育工會、中國高等教學會等）、高校董事會（基金會、校友會）、研究中介（國家教育發展研究中心等）和評估中介等。[2]但我國的中介機構受政府與大學從屬結構的影響，很難發揮它的中立作用，出現了一部分中介機構完全依賴政府、完全為政府的馬首是瞻，淪為政府的大學行政管轄工具;而另一部分中介機構則倒向高校，迎合高校的業績工程，配合高校進行各類評估，完全遵照高校的意志來辦事，從中收取一定的經濟報酬，扭曲為高校的利益代言人。

3.在大學與其他利益相關者關系上存在的問題

治理理論的提出，打破了計劃與市場、社會公共部門與私人部門之間的權力劃分，開始將合作的理念引入到管理層面，并將這個理念延伸到大學治理，認為大學是典型的利益相關者群體，每個利益相關者都承擔一部分責任。然而事實上，我國大學與其他利益相關者關系較為模糊，社會參與大學治理的積極性不高。這主要體現在：其一，作為一個自治性組織，大學的管理仍是相對封閉，大學與其他社會組織之間還難形成一種合作伙伴關系;其二，校友和企事業單位對大學的捐贈比例還很低。美國公立大學捐贈收入占大學總收入的5%左右，而我國公立大學捐贈收入占總收入的比例一般2%，民辦高校的捐贈更少。其三，盡管大學生及其家庭支付的學費已經占到學校收入來源的20%以上，但是學生在大學中的地位特別是大學生參與學校管理的途徑和方式還很少。

三、我國大學外部治理機構的重構

1.轉變政府角色，重構政府能力

在傳統的大學與政府關系中，政府處于權力的中心地位并利用權力對大學進行直接指令性的控制與管理，因而在當前市場經濟體制條件下，要實現對高校的有效治理，需要政府在高校管理體制上進行創新，以政府自身變革來完善政府與高校的關系，在與大學的關系中建立起完整的信息反饋渠道及權力雙向、多向運行渠道。簡言之，政府要確立現代的公共政府理念，促進高校發展的管理理念，轉變自身的角色，去除政府作為唯一權力中心的傳統桎梏，以實現大學治理，通過立法，規范中介組織，政策引導、資金撥款、質量評估、就業引導等促進高校發展。

2.培育成熟的教育中介組織

在西方連接政府與大學的中介組織已有近百年歷史，它們既能夠對高校教學科研工作進行監督、評估，吸引社會各界人士參與到高等教育管理中，又能夠對政府在做出對高校的重大決策規劃和投資規劃之前向政府提出咨詢建議，減少了政府因直接管理與大學產生的矛盾，因而第三方組織的存在使得大學和政府的關系得到很大程度的緩沖。隨著我國政府改革的進一步深入，培育成熟的教育中介組織，以真正獨立于政府和大學之間，以中立的態度對雙方進行監督與協作，使得治理理念在大學與政府間真正的確立。

3.建立相關利益者參與的大學治理機制

現代大學治理理論認為大學治理是每個利益相關者的共同治理，每個利益群體都有參與大學治理的權力。組建利益相關者委員會，包括政府、高校的教學人員、學生及家庭、社區、專業協會、公共和私營的經濟部門等利益相關者代表，履行資源配置、財政預算、人事選拔、專業設置、課程安排、就業信息指導以及其他各種事務方面參與高校的各種決策的監督及管理責任。[5]在相關利益者參與治理的機制基礎上強化法人地位，制定大學憲章，廣開校外人士參與治理的路徑，從而形成多元一體的權利分配與利益共享機制。

總體上講，轉變政府角色，大力發展與培育成熟的教育中介組織，建立利益相關者參與大學治理的機制體制，應該成為完善我國高校外部治理機構的重要方面。

參考文獻：

[1]李福華.大學治理的理論基礎與組織架構[M].教育科學出版社，2008：17.

[2]李軍，陽渝.大學治理機構面臨的問題及目標模式[J].高等農業教育，2006（12）：16.

[3]嚴文清.中國大學治理機構研究[M].人民出版社，2011：10.

[4]胡子祥.高校利益相關者治理模式初探[J].西南交通大學學報（社會科學版），2007（1）：18.

[5]潘海生，張宇.利益相關者與現代大學治理結構的構建[J].教育評論，2007（1）：16.

（作者單位：江蘇南通大學教育科學學院）