對地方政府誠信建設的思考

陳潔

[摘要]地方政府誠信作為關乎政府形象、影響政府權威的重要問題，近年來受到社會各界的廣泛關注。目前我國地方政府誠信缺失主要表現在：地方政府政策缺乏持續性和穩定性，危害社會公眾利益；地方政府尋租腐敗現象愈演愈烈，日益引發群眾不滿；地方政府對于經濟活動干預過多，履約誠信度相對較低。重構地方政府誠信的基本思路是：加快推進地方政府體制改革，盡快構建科學合理的公務員績效考核制度；加強地方政府誠信教育，努力提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識水平；健全政府誠信法規體系和內外部監管機制，為地方政府誠信建設創造良好的外部環境；積極培育公民社會組織，壯大公民社會力量。

[關鍵詞]誠信；地方政府；誠信建設

誠信是中華民族的傳統美德，一直被視為立人之本，交友之基，齊家之道，經商之魂，為政之法，其作為一種意識理念、行為準則和道德規范，是所有社會成員在社會交往和經濟活動中必須遵守的。近年來，我們看到，在我國經濟社會快速發展的同時，食品安全、征地拆遷、醫患糾紛以及政府官員貪污腐敗等問題也愈演愈烈。這些問題在很大程度上反映了當前我國社會誠信體系的缺失，其中，地方政府誠信狀況不佳尤為引人關注。

一、地方政府誠信的內涵、缺失現狀及其原因

（一）地方政府誠信的內涵

政府誠信作為關乎政府形象、影響政府權威的重要因素，其內涵十分豐富。不同學者對于政府誠信做出了不同解釋，如崔光勝（2004）認為政府誠信屬于政治范疇，是指基于公眾意愿產生的政府對其人民賦予的權力的正確運用和職責的積極恰當履行，即政府對它的人民誠實無欺，講究信用，它表明了政府在自身能力限度內的積極實際履約狀態；[1]馬國清，陳淑芳（2005）認為政府誠信是指政府部門基于相應的行政承諾而展開行政活動，通過實現行政效益從而兌現政府承諾的行政作為，它是一種行政主體共同規范的外在體現；[2]鄂振輝（2005）認為政府誠信是指政府機關對法定權力和職責的正確履行程度，政府部門在自身能力的限度內實際的踐約狀態，它包括政府部門決策的科學民主程度、政府部門的依法程度、政府部門作為公共權力代表的公正程度、政府官員的公信力等。[3]綜合學者們的觀點，本文認為地方政府誠信主要指地方政府成員在行使公民賦予的國家權力時，要本著誠信善良的行政理念和道德品質，以社會公眾利益為出發點就社會公共問題進行民主決策、科學決策，及時回應社會公眾的需求，認真履行其對公眾承諾的社會責任，努力提高自身的社會公信力。

（二）地方政府誠信缺失現狀

政府誠信作為社會誠信體系建設的核心內容，歷來受到社會各界的關注。近年來，盡管各級政府及其部門通過采取多種途徑促進誠信政府建設，但是通過社會媒體曝光的各類地方政府誠信缺失事件依舊屢見不鮮，反映了目前我國地方政府誠信缺失問題依舊十分嚴峻，離社會公眾的期盼還有不小的差距。具體而言，地方政府誠信缺失主要表現在三個方面：

一是地方政府政策缺乏持續性和穩定性，危害社會公眾利益。地方政府擁有法定的政治權力，可以制定社會公共政策，分配社會資源。從理論上說，地方政府為了維護公共政策的合法性和權威性，應當努力維護政策的持續性和穩定性，但現實情況卻不容樂觀。如2014年12月29日17時40分，深圳市政府突然舉行新聞發布會，發布《深圳市人民政府關于實行小汽車增量調控管理的通告》，決定從當日18時起實行小汽車限購。從正式發布限購公告到實施限購，相隔僅短短20分鐘，深圳可謂將“突襲”限購做到了極致。此舉不僅導致社會輿論一片嘩然，而且也引發不少學者對地方政府誠信狀況的擔憂。原因在于：2013年11月，深圳市公安局副局長王國賓向媒體表示，如果深圳出臺限牌限號政策，“一定會廣泛聽取意見，絕對不會搞突然襲擊”。2014年1月深圳市五屆人大六次會議記者會上，針對深圳是否實行小汽車限購的問題，深圳市市長許勤明確表示，目前只依靠提高停車費用等經濟手段治理擁堵，只有到經濟手段失靈的時候才會采取行政手段。而就在一周之前，深圳市交委負責人還在首屆北上廣深交通會議上表態，深圳不會學習北上廣（實行限購）。政府和相關職能部門此前多次 “辟謠”，要么否認將實行小汽車限購，要么承諾即便限購也不會搞“突襲”，表態和承諾言猶在耳，現在卻以“突襲”方式實行限購，讓不信謠、不傳謠的普通市民情何以堪？不僅深圳，杭州此前也發生過類似的事件。[4]應當說，公共政策缺乏持續性和穩定性是地方政府誠信缺失最基本的表現形式。

二是部分地方政府尋租腐敗現象愈演愈烈，日益引發群眾不滿。以為人民服務為根本宗旨的地方政府，理應從社會公共利益出發制定公共政策，促進社會資源的合理分配，但是在決策時，一些地方政府和公務員卻在自身“私利”的驅動下，更多考慮的是小集團利益和個人私利，肆意侵犯社會公眾的利益。如在加快推進城鎮化建設的進程中，隨著市政建設工程的增多，一些地方政府官員與房地產開發商之間形成利益鏈條，以權謀私，低價從農民手中收購土地，轉手給房地產開發商謀取暴利，侵犯農民的權益，或是在一些公共項目招標過程中通過尋租手段，將一些公共項目承包給某些不合格的承包商，造成各類“豆腐渣工程”建設屢見不鮮。部分地方政府及其工作人員的尋租腐敗不僅造成社會資源的浪費，而且大大降低了地方政府在社會公眾中的威信，逐步削弱政府合法性權威，威脅著地方社會的政治穩定和地區經濟社會的可持續發展。

三是地方政府對于經濟活動干預過多，履約誠信度相對較低。在社會主義市場經濟發展的過程中，政府部門作為宏觀調控者，應該注重充分發揮市場機制的作用，但目前一些地方政府部門為了謀取私利，采取地方保護主義，過多干涉社會經濟的發展，嚴重擾亂了市場規律，阻礙了地方經濟的發展。如一些地方官員為追求個人政績，隨意降低門檻，盲目招商引資，引進了一些對地方環境有嚴重破壞的工業企業，危害當地居民的生命健康。此外，一些地方政府為加大招商引資成功的砝碼，在本地優惠政策的制定上沒有充分的考慮國家法律法規和政策的可行性，由此導致雖然制定的相關優惠政策很實惠很有吸引力，但當投資者要求政府履行時卻因為法律法規和政策的不允許而導致優惠政策根本無法落實，一定程度上阻礙了地方經濟的健康持續發展。承諾后不兌現，表面上受害的是那些被“騙”進門的企業，實際上對地方政府而言卻潛伏著“失信于民”的巨大危機。

（三）地方政府誠信缺失的原因分析

縱觀地方政府誠信缺失的各種表現，本研究發現造成地方政府誠信缺失的原因多種多樣，既包括政府體制機制問題，也包括地方政府工作人員素質參差不齊、監管體系不健全以及歷史傳統影響等問題。具體而言，導致當前我國部分地方政府誠信缺失的原因主要有：

第一、現有的政府組織體制和績效評估考核晉遷制度不合理是造成地方政府誠信缺失最根本的原因。現有的地方政府機構是在官僚等級制的基礎上建立起來的，官僚制最大的弊端就是官僚機構臃腫，組成人員思想易僵化，行政成本過高，政府部門辦事效率低下，對于市場和社會公眾的需求反映較緩慢，這就使得地方政府尤其是基層政府機構及其組成人員在處理日常公共事務時，要按照科層制的原則一層層地向上級傳遞信息，上級政府收到信息后，按照一定程序制定相應政策，然后再一級級地下達給相關部門和人員，這個過程必然會耗費大量的時間、人力和物力，同時層層傳遞還會造成信息失真、政策扭曲等一系列問題，進而導致地方政府失信于民現象的發生。且我國現有的官員績效評估和考核晉遷制度也不夠科學，過多地將官員政績考核的重點放在地方基礎設施建設、地方GDP增長速度等方面，相對忽視了對官員公眾滿意度的考量，重視上級政府意見，社會公眾作為地方政府服務的對象卻沒有有效參與到政府的績效評估中來，這就導致部分地方政府及其組成人員重視地方形象工程建設，相對忽視社會公眾的需求，引發地方政府誠信缺失問題。

第二、地方政府及其工作人員誠信意識淡薄是造成地方政府誠信缺失的直接原因。盡管誠信教育已逐步遍及社會的每一個角落，但就目前地方政府誠信教育而言，其依舊停留在單純強調政府工作人員遵紀守法、不貪污、不受賄、依法辦事等方面，相對忽視了地方政府誠信實踐方面的教育，使得不少地方政府及其工作人員的誠信意識淡薄，在市場經濟發展過程中，容易受到物質利益和金錢利益的誘惑，自我約束的能力較差，這就會導致某些地方政府工作人員唯利是圖，為了謀求自身經濟利益最大化，置廣大社會公眾的利益于不顧。且地方政府及其工作人員誠信意識淡薄還可能導致地方政府肆意踐踏公權力，盲目干涉地方經濟發展，單方面不履行與企業事先簽訂的合約，擾亂正常的市場秩序，給企業造成嚴重損失，侵害企業的合法利益，使得地方政府失信于企業。

第三、政府誠信法律保障和監督機制不健全是造成政府誠信缺失的外部原因。信用和法律是相互補充、相互支持的，法律是誠信體系建設的硬支持，完善的法律體系可以為誠信建設提供很好的保障，而誠信反過來又可以更好地體現法律的意志。[5]絕對的權力導致絕對的腐敗，如果地方政府的行為缺乏監督也必然會造成權力的濫用。改革開放以來，地方政府的機構改革和職能轉變工作始終沒有中斷過，但政府權力過大，缺乏相應的法律監督，尤其是對地方政府誠信的法律監督仍然存在明顯的不足。如果政府誠信建設沒有上升為國家意志，成為明確的法律規范，就不能充分發揮其對地方政府工作人員的監督約束作用，加之目前針對地方政府的內外部權力監督機制還不完善，這會帶來地方政府權力尤其是行政自由裁量權過大的問題，有可能造成權力腐敗現象易發多發，降低公民對地方政府的認同感。

第四、公民社會力量不夠強大，公民政治話語權較少是造成地方政府誠信缺失的又一重要原因。在不少發達國家，公民社會力量往往較為強大，擁有較多的政治話語權，公民通過投票可以決定地方領導人的任免，這就使得其地方官員必須恪守誠信以贏得更多的民眾支持以便在下次選舉中可以獲勝。但國內地方政府的領導的產生，更多地受到上級的影響，且我國目前公民社會力量十分薄弱，在政治活動中的話語權較少，這就使得地方政府往往只對上級政府負責，地方官員常常眼睛向上，相對忽視社會公眾的利益訴求。同時，社會公眾的公民意識水平普遍不高，參與社會公共事務的積極性相對較低，這就無法對地方政府權力的行使形成一種有效的外在監督，即使地方政府不講誠信，社會公眾也無從問責，這就容易導致地方政府權力的腐敗，社會誠信度的喪失。

二、加強地方政府誠信建設的對策建議

地方政府誠信建設不僅關系著社會公眾對其的信賴，也直接影響著地方政府與社會公眾之間的相互關系。盧梭在《社會契約論》中提出，政府產生的合法性基礎是社會公眾通過選舉制度授權給政府，社會公眾與政府之間是一種政治契約的關系，公眾與政府的關系建立在政治信用的基礎上，執政者必須誠實遵守契約，以維持自身的社會威信和公眾的支持，若政府違反信用，肆意侵犯社會公眾的利益，則會導致其政治合法性地位的喪失，誘發政治危機和社會動亂的發生。因而，為了保障社會主義和諧社會的持續健康發展，必須加強政府誠信建設，尤其是地方政府誠信建設。

一是加快推進地方政府體制改革，盡快構建科學合理的公務員績效考核制度。鑒于地方政府體制是造成政府失信最根本的原因，因而加強地方政府誠信建設需要從深化地方政府體制改革，創新公務員績效考核制度著手。在政府體制改革方面，要變革單一的政府決策機制，在政策和制度出臺之前，要自下而上認真傾聽民眾的呼聲、專家學者的意見，重大事項還應由地方人民代表大會審議，政策和制度實施之后，還應根據公民、專家的合理化建議，及時修改完善，這是保證政策制度合理性和取信于民的關鍵；在公務員績效考核制度方面，要建立起“德、能、勤、績、廉”全面的績效考核制度，不能單一地將GDP指標作為地方政府官員晉遷的主要標準，要將地方政府的誠信行為和公眾對于政府誠信服務的滿意度等也納入到地方政府官員的績效考核體系中。

二是加強地方政府誠信教育，努力提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識水平。一個高效、廉潔的政府才能成為公民滿意的政府，也是公民心目中形象極佳的政府，而政府在公民心目中的滿意程度又直接關系到國家和地方經濟發展的狀況。這就需要加強地方政府的誠信教育，掃除地方政府工作人員“官本位”的政治傳統、思維方式、習慣和觀念，促使他們自覺地以社會主義道德觀、價值觀規范自身行為，努力樹立為人民服務的價值觀、依法辦事的法治觀、實事求是的公正觀和恪盡職守的責任觀，讓地方政府工作人員意識到自己是人民的公仆，要信守承諾地為人民服務，言必行，行必果。總之，加強地方政府誠信教育，提高地方政府部門及其工作人員的誠信意識水平，可以促使他們從主觀意識上自覺約束自身行為，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”。

三是健全政府誠信法規體系和內外部監管機制，為地方政府誠信建設創造良好的外部環境。完善法律是依法行政和依法問責的前提，但我國目前關于界定和懲處失信的法律缺失，使得我們面對地方政府失信時往往無法可依[6]。因而當務之急就是要健全政府誠信法規體系，完善政府失信救濟制度，嚴格對地方政府成員誠信缺失行為的法律懲戒。在此基礎上，還需要加強地方行政監督體系建設，完善地方政府機構內外部監管機制，強化審計監督，深化問責制度，開展責任檢查，建立制約監督主體激勵機制等，為制約監督主體走出“不能監督、不敢監督、不愿監督”的困境提供有力保障，同時構建和暢通多種渠道，讓新聞媒體和社會公眾也參與到政府誠信監管中來。

四是積極培育公民社會組織，壯大公民社會力量，推進地方政府誠信建設。地方政府的行政權力來自于全體公民的讓渡，因而其權力的行使也應受到公民社會的監督。在建國初期，由于國民受教育水平較低，公民社會力量十分薄弱，所以公民社會將大部分權力讓渡給政府，讓政府部門來管理社會公共事務，但是經過大半個世紀的發展，我國公民社會逐步在成長，地方政府應適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，通過改革適時地將部分權力歸還給社會公眾，扶持公民社會組織的發展，努力提高公民社會自我管理、自我服務的能力和水平，這樣既可以減輕地方政府責任，同時也可以讓社會公眾更多更好地參與到地方政府的管理中來，有效監管地方政府行政權力的行使，減少地方政府權力腐敗現象的發生，進而提高地方政府誠信度。

[參考文獻]

[1]崔光勝.我國政府誠信問題研究[J].湖北行政學院學報，2004（5）：40-44.

[2]馬國清，陳淑芳.政府誠信問題的經濟學思考[J].統計與決策，2005（10）：50-52.

[3]鄂振輝.論我國法治建設中的政府誠信[J].新視野，2005（6）：60-62.

[4] 潘洪其. 突襲限購事小政府失信事大 [N]. 北京青年報，2014-12-30.

[5]向平.服務型政府建設中的地方政府誠信缺失及原因分析[J].社會主義研究，2007（6）：86-88.

[6]杜鵑.論政府誠信建設的重塑路徑[J].理論研究，2012（2）：57-60.