淺論新中國成立后毛澤東關于中央與地方關系的探索實踐及其積極意義

譚意

[摘要]新中國成立后，毛澤東在中央與地方關系上進行了多次積極的探索，先后經歷了制定規范，確立中央集權體制；發揮兩個積極性，第一次權力下放； 全面“糾左”，第一次權力上收；“虛君共和”，第二次權力的下放四個階段。這些探索實踐鞏固了中央統一領導，促進特定時期的恢復生產；提出了處理我國中央與地方關系問題的基本原則；初步形成了我國地方與中央分權的經濟管理格局。

[關鍵詞]毛澤東；中央與地方；國家治理

中央與地方關系是國家結構形式的基本組成部分，協調處理好中央與地方關系是國家穩定與統一，發展與興盛的重要前提。

毛澤東作為黨的第一代中央領導核心，在新民主主義革命與探索社會主義建設的過程中對中央與地方關系作了深刻而系統的思考，他關于中央與地方關系的思考和論述，閃爍著智慧的光芒，充滿著科學的內涵。

黨的十八大做出全面深化改革的戰略部署以來，以習近平為代表的新一屆領導集體，為了更好地調動中央和地方兩個積極性，在保證中央權威、發揮中央政府宏觀調控功能的前提下，大力推行簡政放權，行政放權力度前所未有。審批權限的收與放，是中央政府向地方政府的一次權力調整行為，是央地關系調整的風向標之一。簡政放權，將使地方政府具有更大的自主權，也將更大地激發經濟社會發展的活力。而這僅僅只是新一輪向地方分權趨勢的開始。本文在對大量歷史資料進行歸納和梳理的基礎上，嘗試對新中國成立后，毛澤東關于中央與地方關系探索實踐及積極影響進行分析，力求提煉出其核心要素，為全面、系統、準確地把握其對新時期中央與地方關系的影響，尋找現實意義。

一、毛澤東關于中央與地方關系的實踐

一是制定規范，確立中央集權體制（1949-1956）

新中國的建立，揭開了我國中央與地方關系發展史上的嶄新一頁。作為領導和推動這一歷史巨變的關鍵人物毛澤東，為了帶領全國人民集中力量迅速恢復經濟，發展生產，“建設起一個嶄新的強盛的名副其實的人民共和國”，在統一中央領導、確定新中國中央與地方關系基本規范、維護中央集權方面進行了探索和實踐。

1、通過《共同綱領》確定中央與地方關系的基本規范。

由毛澤東親自領導起草和多次討論修改的《共同綱領》是新中國的臨時憲法，它不但對新中國的政權性質和政權體制進行了規劃，而且對中央與地方的關系作了基礎的規定，即在我國實行中央統一領導，逐級管理的政治體制，中央與地方也就是中央與上級人民政府在立法、財政、人員任免、行政等方面與下級人民政府是領導、命令指示與服務、執行的關系。

在民族政策方面，提出過“民族自決”的口號的除了列寧和孫中山外，就連中國共產黨在國民黨反動統治時，也曾經贊同過這個口號，面對實行“民族自決”還是“民族自治”的決擇時，毛澤東對于到底是搞聯邦制，還是搞統一共和國，實行少數民族地區自治，進行了反復的思考和廣泛的征求意見。最終，毛澤東和中共中央決定實行民族區域自治而不實行聯邦制，這一制度在《共同綱領》得以明確規定，成為我國處理民族問題基本原則。

中央人民政府的成立標志著有了全國統一的中央政府，《共同綱領》規定了中國社會制度和國家制度的基本原則和立法原則，這兩點為建立新型人民民主專政體制中央與地方關系統一了規范，奠定了基礎。

2、撤消大區制，加強中央政府權力支配。

正如前文所說，“大區制”只是特定歷史時期，我國政權體制從軍事管理到行政管理的過渡形式，向蘇聯學習，加強中央集權，尤其是財經方面的集權是當時中央與地方關系實踐的主要方向。1950年3月，為了解決全國財政經濟困難的問題，全國開始統一財政收支、物資調度和現金管理等集中地方經濟權力的工作。此后，地方的財政收支項目、程序、稅收依據、供給標準、行政人員編制等財政制度和財政政策均由中央統一制定，加之對地方銀行實行改革和重組，全國的行政、金融、財政權力全部歸集到中央政府手中。

1952年，新中國恢復國民經濟的任務提前完成，毛澤東開始考慮全國范圍的大規模經濟建設，向社會主義過渡的問題。而為了順利進行經濟建設，必須大力推行計劃經濟，加強中央的統一和集中領導。考慮到建國三年來，中央雖然在軍事、外交、公安、財經等方面進行了統一和集中，但“大區制”使地方分權仍然有較多的情況，中央決定以后其他方面的工作也要進一步加強統一和集中。再加之地方權力過大，可能影響國家的安全和統一。1954年6月，大區制度終于退出歷史的舞臺，被最終取消，中央政府直接管理省、市、自治區事務，中央政府部門數量由42個增強到81個，處理增加的行政事務，中央各部門牢牢掌握了人、財、物和產、供、銷大權。“國家統一分配的物資由227種增加到532種，國家計委管理的工業產品總產值約點全國的60%，中央政府支配的財力達75%，中央直屬企業從1953年2800個增加到1957年的9300個。”[1]

3、《五四憲法》使高度中央集權得以確立和完善。

《五四憲法》是毛澤東在廣泛閱讀和研究各類憲法的基礎上主持起草的，充分體現了毛澤東關于維護國家統一和政權穩定的思想。《五四憲法》的誕生結束了以《共同綱領》作為我國臨時憲法的歷史，成為規范中國人民各項事業的總章程。它不但使中央政權機關的最高地位在憲法上得以確立，在權力結構上形成中央集權的基本格局，也在職權的規定上、財政經濟的管理上，體現出中央集權的實質，確立了中央政權機關的主體地位。

通過研究《五四憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》、《國務院組織法》等，我們可以看到當時國家法律體系除明確規定屬于中央的立法、軍事、外交權和中央對地方的領導原則外，其他屬于中央與地方的各項職權其性質大體相同，而中央與地方關系中職權劃分具有模糊性這一特點，從某種角度來說體現的是一種對地方的忽視，體現了高度中央集權的體制特征。

二是發揮兩個積極性，第一次權力下放（1957-1958）

中央高度集權之弊端在于壓制了地方的積極性，隨著矛盾的逐漸顯露，毛澤東開始重新思考中央與地方關系。1956年，在一系列的調查研究的基礎上，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上發表《論十大關系》及《在中共中央政治局擴大會議上的總結講話》，這兩篇講話就處理中央與地方關系提出了原則性要求，其核心內容就是發揮中央與地方兩個積極性，向地方放權，探索集權與分權的平衡機制。毛澤東關于重新合理分配中央與地方權力的設想，為改革當時高度中央集權的模式提供了指導，被黨的八大以決議的形式肯定下來，在其后八大通過的《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議》中，對調整中央與地方關系的指導思想、內容及意義做出了規定，并確定了“統一領導、分級管理、因地制宜、因事制宜”的調整原則。

隨后，中央開始著手進行增強地方自主權的體制改革。隨著國務院關于工業、商業和財政體制改革的三個規定在全國人大的通過，地方開始在一定程度上掌握了財政經濟權力。在毛澤東的積極推動下，1958年，中央開始向地方大規模放權。在國家企業下放方面，輕工部、紡織工業部、化工部均達90%以上，水利電力部、煤炭部、石油工業部等則超過60%以上。僅1957-1958一年，中央直屬企業的工業產值所占比重，就從39.7%下降到13.8% 。[2]在教育方面，教育部將60所高等院校和143所中等專業學校下放給地方管理。在國家的財政收入方面，第一個五年計劃期間，中央財政收入占國家財政收入比重保持在73.5%～83%之間。其中，1957年中央財政占73.5%，地方財政僅占26.5%。1958年中央財政所占比例上升為80.4%，地方財政降為19.6%。從1959年開始發生了逆轉，中央財政所占的財政收入比例急劇地下降到24.4%。地方財政則大幅上升為75.6%。在財政支出方面，1953-1957年，中央財政支出占國家財政支出的比例為70.4%～76.5%，到1958年，所占比例下降到44.3%。這說明，至少在財權方面，我國此時的中央與地方關系已經突破了原有的高度集權體制。

三是全面“糾左”，第一次權力上收（1959-1965）

由于受黨內“左”傾思想的影響，經濟領域的“大躍進”輻射到政治領域，原來有步驟的逐步放權被“權力下放大躍進”所取代，而大規模放權速度過于迅猛，配套措施不能跟上，導致了經濟秩序的混亂。以毛澤東為核心的黨中央開始重新考慮中央集權的問題。1959年以后，中央又陸續將部分下放到地方的權力，包括企業管理權、計劃管理權、基本項目審批權、勞動管理權等往上回收，而對于最重要的財政管理權，中央采取小步驟上收財權的方式漸趨集中。到1961年，中央在收權取得階段性成果的基礎上，重申“大權獨攬、小權分散”的原則。在1962年召開的“七千人大會”、“西樓會議”和5月的中央工作會議中，中央經濟工作始終貫穿“加強集中統一的領導”的主調。這一階段的收權到1965年基本完成。此時，中央直屬企業達到10533個，產值占工業總產值的46.9%；中央支配財力占60%，[3]超過了1958年“中央財力……只占50%左右”[4]的比值。

由于此次收權只是一種簡單的回收，中央某些機構原來被削減的職能重新得以強化，編制亦得以擴充，其客觀結果是重新回歸了原有計劃經濟的高度中央集權，實質上是對蘇聯模式的一種回歸，毛澤東對此是有不同看法的。1964年1月他在談到工業問題時說：“目前這種按行政方法管理經濟的方法不好，要改。比如說，企業里用了那么多人，干什么！人是要吃飯的，要消耗的，不像孫猴子吃鐵砂，拉鐵屎。用那么多人，就是不按經濟法則辦事”。[5]他批評政府的經濟工作，“過去放得太多，什么也下放，現在中央又管得太死。”[6]并提出計劃工作方法，必須進行改變，如果不變，便取消現在的計委。于是中央開始向地方第二次下放權力。

四是“虛君共和”，第二次權力的下放（1966-1976）

1966年3月，在中央政治局會上，毛澤東提出了他著名的“虛君共和”論斷，他說：“中央還是虛君共和好。中央只管虛，只管政策方針，不管實，或少管點實。中央部門收上來的廠收多了，凡是收的都叫他們出中央，到地方上去，連人帶馬都出去”[7]從這里我們可以看出，經過前幾次的實踐積累，毛澤東對中央與地方集權與分權的關系，作出了更明確的界定，那就是把經營管理的實權由中央下放給地方政府和地方的工業管理部門，打破原有的條條為主的管理方式為塊塊為主，以改變過于集中、統得過死的局面。

然而，隨著“文化大革命”的爆發，政治生態的扭曲導致了中央與地方關系的扭曲。在“四人幫”的鼓動和利用下，擴大地方積極性、向地方放權的思想變成了只要地方不要中央的錯誤觀點，而以反對中央“條條專政”的借口下，地方的計劃管理權限得以無限擴大，放權的有序性完全被打亂，國家經濟運行再次違背毛澤東的初衷，出現混亂的局面。

二、對毛澤東中央與地方關系探索實踐的評價

毛澤東關于中央與地方關系思想是在新型人民民主專政體制下的全新探索，作為探路者與先行者，毛澤東關于中央與地方關系思想對當代中國產生了重大而深遠的影響，其積極作用主要體現在以下幾方面：

1、鞏固了中央統一領導，促進特定時期的恢復生產

新中國成立之初，在政權建設方面，徹底平息內亂，消除舊中國的分裂與動亂，擁有一個和平安定的生活環境是廣大人民群眾的共同期盼；在經濟建設方面，長期的戰亂使國家千瘡百孔，而中國貧窮落后的傳統農業社會，自給自足的小農經濟使地區之間的經濟相對分裂和封閉，要恢復國民經濟生產，客觀要求一個強有力的中央政權對全國資源進行統一調配，因此，當時我黨選擇蘇聯模式，雖然是主觀上的一種模仿和學習，但也是尊重客觀事情的必然選擇。

在一個一黨執政的國家里，維護政權統一是領導者的首要任務。毛澤東中央與地方關系思想的根本點是堅持國家利益至上、中央權利優先，這種側重中央集權的思想，對中國單一制國家形式以及超大型國家的穩定和發展發揮了至關重要的作用，通過高度集權的計劃經濟體制，集中了全國必要的財力和物力，對于穩定金融和物價，對于集中全國力量支援前線，贏得抗美援朝的勝利，對于“一五”期間大規模的經濟建設，都起到了決定性的積極作用。經過高度集權的體制建設，中國形成了統一的多民族國家，地方已經無法對國家政治體制構成重大危脅，難以形成政權層面的危機，為其后的一心一意謀發展，聚精會神搞建設提供了最重要的制度基礎和物質保障。

2、提出了處理我國中央與地方關系問題的基本準則

毛澤東將中央與地方的關系看成一對相互對立而又相互轉化的矛盾，這是他在央地關系理論上的首創性，他將兩者的關系定位于一對矛盾，是對中央與地方關系從本質上的正確認識，據此，他提出解決這一矛盾的方法，就是在鞏固中央統一領導的前提下，發揮中央和地方兩個積極性。這一思想是毛澤東央地關系思考的精華之處，也一直成為其后處理我國中央與地方關系問題基本準則。

從辯證唯物主義的角度來說，在我國單一制的政治體制中，中央與地方關系本質上是一對可以調和的利益矛盾。這種利益關系既有矛盾的一面，也有統一的一面，是長遠利益和短期利益，全局利益和局部利益的關系。正是基于這樣的認識，毛澤東還根據當時的經驗和實際情況，就如何“調動兩個積極性”，提出了幾條具體的措施。首先是通過提倡“同地方商量辦事”的作風，提倡地方抵制來自中央部委的各種官僚主義和命令主義的方法，來擴大地方的自主性。其次，在國家外交、國防、軍事等問題由中央統管的前提下，對當時的經濟問題進行劃分，中央主要在于把握大局，引領方向，協調各方，確保國家的發展道路與發展戰略的正確性，而農業和商業等需要根據各自特色進行發展的工作則均應下放給地方管。第三，推行統一領導、分級管理、大權統管、小權下放的民主集中制，既要保證中央的統一性又要保證地方的活力性。第四，要求中央“跟地方的同志一道”搞出一個方案來，嘗試建立一種相對靈活的權力配置架構，在中央和地方的權力之間達成一種有利于全國整體利益的平衡。

“發揮中央與地方兩個積極性”這一思想，凝聚著哲學智慧與實踐價值，可以說是毛澤東關于中央與地方關系思想中最核心的內涵，也是毛澤東對我國中央與地方關系思想最具特色的理論貢獻，它既是基本原則，也是具體方法，既具前瞻性，也具操作性，不僅指導了計劃經濟下中央與地方關系的調整，為國民經濟體系的建立發揮了積極作用，也為市場經濟體制下的中央與地方關系的改革確立了思路，為其后幾代中央領導人繼承和發展，成為建設社會主義和諧社會思想的重要組成部分。由于這一指導原則在其他的具體實踐中體現出有利于加強中央統一領導，發揮大國優勢，有利于協調中央與地方關系，開發地方潛力，因地制宜地充分利用地方的各種條件的積極作用，1982年，這一思想被寫入憲法，成為憲法原則，也成為我國解決新時期中央與地方關系問題的基本原則和根本方法。

3、初步形成了我國地方與中央分權的經濟管理格局

毛澤東的分權改革是針對高度集中的計劃經濟體制的一次改革嘗試，不但是一次思想上的解放，更是一個具有相當政治魄力和膽識擔當的領導者做出的先行實踐，在當時的歷史條件下是非常可貴和基本正確的。雖然毛澤東所推行的幾次收權與放權，沒有從根本上解決我國中央與地方關系中存在的問題，甚至由于政治因素的原因，還帶來了經濟建設中的一些不利后果，造成了一些混亂。但是，分權改革給地方在勞動管理、基建審批、企業發展、財政稅務等事物中所占權重的比例帶來了很大的變化，在經濟管理體制上猛烈地沖擊了第一個五年計劃時期建構起來的中央高度集權的管理體制，初步形成了地方與中央分權的管理格局。

在改革推向縱深發展的大背景下，中央集權與地方分權必將歷經不斷的調整和適應，怎樣在調整中構建合理的中央與地方關系，實現二者雙贏的目標？在我們面臨深化改革艱巨任務的時候，借鑒毛澤東關于中央與地方關系思想精華，從其所進行的探索實踐中提煉時代價值，對構建新時期中央與地方關系新格局進行深入思考，有著重要的指導作用。

[參考文獻]

[1]薛暮橋等著：《經濟體制改革問題講話》，北京：經濟管理出版社1984年版，第287頁。

[2]吳敬璉：《當代中國經濟改革教程》，上海遠東出版社2010年版，第40頁。

[3]楊小云：《新中國國家結構形式研究》，北京：中國社會科學出版社2004年版，第117頁

[4]任志江：“大躍進時期中央與地方關系變遷——經濟發展戰略角度的研究”，載《中國經濟史研究》2006年第1期，第149頁。

[5]毛澤東：《毛澤東思想萬歲》（1961—1968），第86頁。

[6]顧龍生：《毛澤東經濟年譜》，第610頁。

[7]《中華人民共和國經濟大事記》（1949-1980），中國社會科學出版社1984年版，第410頁。