北京市衛生應急體系的發展與展望

北京市疾病預防控制中心 周素梅

北京市疾病預防控制中心衛生應急中心始建于2000年9月，是全國疾病預防控制系統中第一個專門為應對公共衛生突發事件而成立的專業機構。經過近14年的發展、歷次突發事件的檢驗和磨練，衛生應急體系基本形成。

衛生應急與衛生應急體系

衛生應急是指在突發公共衛生事件發生前和出現后，采取相應的監測、預測、預警、儲備等應急準備，以及現場處置等措施，及時對產生突發公共衛生事件的可能因素進行預防和對已出現的突發公共衛生事件進行控制；同時，對其他突發公共事件實施緊急的醫療衛生救援，以減少其對社會、政治、經濟、人民群眾生命安全的危害。衛生應急體系以“一案三制”（即應急預案、應急體制、機制和法制）建設為重點，建立衛生應急各項制度，強化疾病預防控制體系、醫療救治體系、衛生監督執法體系等公共衛生服務體系建設，不斷提升應對突發事件的能力。衛生應急與衛生應急體系是相互聯系的兩個概念。

北京市的衛生應急工作實現了組織管理和指揮體系從無到有、管理職能從分散到集中、管理方式從經驗管理到依法科學管理、工作重點從重處置到預防與處置并重、協調機制從單一部門應對到跨部門協調聯動的衛生應急管理的“五大”轉變。衛生應急工作在有效防范、及時應對各類突發公共事件中發揮著越來越重要的作用。

衛生應急體系發展的三個階段

第一階段，領導關注階段。2001年，北京市翟鴻翔副市長在北京市衛生工作會上指出：“2000年，我市已初步建立起新的衛生防病應急體系，建立了北京市突發疫情、重大中毒事故應急處理中心，專職處理公共衛生突發事件。這個應急體系的建立非常必要，我想它在職能和作用上，應該區別于急救中心，首先它對應的是人的群體而不是個體，在平時，它應該是重大疾病監測、預測中心，是處理公共衛生事件的研究中心，一旦發生緊急情況，它應該發揮指揮中心和快速反應部隊的作用。” 2002年5月，中共北京市第九次代表大會上提出要“大力加強農村衛生工作，積極發展預防保健體系、公共衛生應急體系和醫療急救體系，健全社區衛生服務網絡，逐步完善新型社會醫療服務體系。”這是建國以來首次在黨的會議上提出要發展公共衛生應急體系。

第二階段，隊伍組建與應急物資儲備階段。衛生應急中心以科學、客觀、公正、權威、公開、有效的原則，本著為政府分憂、為百姓解難的目的開展日常工作。按照平戰結合、應急為主的原則，北京市共組建了20 支應急處理小分隊，分布在16 個區縣和市疾控中心，共有應急處理專業人員626 人，涉及5 大衛生和傳染病預防控制等專業。

應急處理裝備在市級層面上形成了一個基本完整的體系。由現場指揮車、現場快速檢測流動實驗室、現場消毒清洗車、現場裝備運輸車和現場衛星影像傳輸車等現場快速機動系統，結合大屏幕指揮系統，共同構成了衛生防疫應急處理的綜合指揮、現場控制、現場檢驗、現場分析和遠程指揮協調系統。

第三階段，擴展與合作階段。在一案三制的體系內，收集整理中央政府、北京市政府、北京市衛生局和市疾控中心內部的各種應急預案與方案，逐步完善衛生應急的體制、機制和法制建設。明確應對突發公共衛生事件預警、決策指揮和現場處置等各個環節的職責，建立聯動機制。現階段，衛生應急中心是北京市人民政府人民防空辦公室下屬防化防疫專業隊、北京市公安局反恐怖工作領導小組成員單位、北京市重大動物疫情防控辦公室聯絡單位，并與北京市質量監督檢驗檢疫局、中國疾病預防控制中心、解放軍疾病預防控制中心、各區縣疾控中心等相關部門建立了合作機制與信息互通機制。確定了在處置突發公共衛生事件時達到縱向一致、橫向協調的工作基礎。在北京市衛計委的領導下，與中央在京各部屬醫院、研究所、大專院校等單位也建立了良好的工作關系和網絡實驗室，充分利用和發揮了首都衛生資源豐富的優勢，實現了科學決策、統一指揮、屬地管理、分級負責的原則下反應及時、保障有力。

各階段的重要工作

2000年至2014年的十多年間，北京市衛生應急隊伍經歷了數次突發公共衛生事件的嚴峻考驗。

突發事件及大型活動保障

（1）2001年“911”以后應對“白色粉末”恐怖襲擊事件200 余起。

（2）2003年成立抗擊非典指揮協調組，有效控制了傳染性非典型肺炎疫情。

（3）2004年4月，承擔“北京京都黃金冶煉有限公司重大氰化氫泄露事故”的現場調查、泄露物質污染范圍跟蹤監測以及評估工作。

（4）2005年1月東南亞海嘯發生，國際救援隊在斯里蘭卡災區開展了長達半個月左右的醫療救援工作，應急中心對衛生防疫隊伍的人員素質、專業水平、應急能力以及與他國救援人員的配合進行了探討，為今后突發災害應急救援衛生防疫模式的構建奠定基礎。

（5）2008年汶川地震，應急中心組織救援隊伍到地震重災區開展衛生防疫工作。在這次抗震救災中，北京市突發公共衛生事件標準化應急反應體系得到充分驗證。

（6）2008年奧運會保障工作，展示首都疾病控制系統控制各種突發公共衛生事件的能力。

（7）中華人民共和國建國60 周年保障工作。在國慶游行衛生保障的同時，北京市40 人的生物反恐應急分隊隊伍晝夜值守。

（8）2012年7月21日，北京市遭遇60年來罕見的特大雨災，部分山區遭受洪澇災害，受災群眾近2 萬人，經濟損失達數億元，災害發生后第二天，應急中心人員迅速就位。

衛生應急演練

（1）2000年9月“人民防空”綜合性大型演習。

（2）2003年10月“長城2003”大型反恐怖工作演練。

（3）2006年12月參加“長城3號”國家反恐怖演習。

（4）2007年9月北京-赤峰鼠疫應急處理實戰演練。

（5）2008年七省市聯防鼠疫演習。

（6）2010年8月突發公共衛生應急處置演練。

（7）2012年5月中國衛生應急演練。

（8）2012年11月首屆中國衛生應急學術論壇裝備展示。

專業進展

引進國內外新的技術方法、理論觀點，探索國內外衛生應急研究趨勢等。

在應急建設方面的理論與實踐

先后發表了《GIS 系統在衛生防病應急處理工作中的應用》、《流感樣病例監測系統數據異常波動與預警分析》、《衛星通信在突發公共衛生事件處置中的應用》、《汶川地震后的衛生防疫對策》、《淺析反恐專業隊伍處置能力的訓練》、《化學危害的防御對策》、《突發公共衛生事件風險評估研究進展》、《建立衛生應急標準體系的初探》、《淺談衛生應急培訓體系建設》，這些文章在我國衛生防病應急體系建設上起到了一定的領引作用。

科技為先，在研究衛生應急理論與技術方面

在北京市外國專家局的大力支持下，首先開展了《北京市突發公共衛生事件標準化應急反應體系建設研究》、《公共衛生應急體系建設與應急管理規范化研究》、《突發公共衛生事件應急物資儲備與物流管理模式研究》，邀請了美國、法國專家來華，對18 個區縣疾病預防控制中心的應急處理能力進行調研，包括：事件發生前期應急處理人員儲備力量、應急物資儲備情況、政策資金支持情況；事件發生時應急處理人員反應能力、現場調查處理能力、實驗室檢測能力；事件結束后應急處理效果評估等。

完成北京市科委《北京市甲型H1N1 流感防控關鍵技術研究》、《北京市甲型H1N1 流感應急物資儲備研究》項目；北京市質量技術監督局《衛生應急標準體系框架研究》項目。

參與制定了一些北京市質量技術監督局地方標準研制，如《衛生應急最小工作單元裝備技術要求》、《公共衛生應急培訓規范》、《衛生應急隊伍組建通則》、《醫用一次性防護用品使用標準》、《衛生應急樣本采集技術規范》等。

展望

衛生事業發展“十一五”規劃綱要中提出：保證衛生事業發展的重要措施之一就是完善突發公共衛生事件應急機制。北京市衛生應急工作目標是：進一步完善規范突發公共衛生事件應急機制，推動應急法制化建設；全面提高對突發公共衛生事件的預警、指揮和處置能力；完善突發公共衛生事件的聯防聯控機制，形成統一指揮、布局合理、反應靈敏、運轉高效、保障有力的突發公共事件衛生應急體系。