論生態環境保護與經濟發展的關系

□文/朱玉杰 楊紅梅

（四川省社會科學院 四川·成都）

在當今社會語境下，灰霾就等于大氣污染。灰霾是由灰塵、硝酸鹽、硫酸鹽以及有機氫化合物等顆粒過度排放所造成的。換言之，灰霾形成的根本原因就是人們生產生活過程中向大氣排放的污染物超過了環境所能承載的能力。其中，工業廢氣排放是形成灰霾的主要原因。據環保部2012年的相關數據顯示，全國廢氣中二氧化硫排放總量為2，117.6 萬噸，其中工業廢氣排放就有1，911.7 萬噸，是總量的90.3%。加之，我國的能源消費結構以煤炭為主，如截至2011年我國工業的煤炭消費量已占全國煤炭消費總量的95%左右。由此，不難看出工業生產的不斷發展以及不合理的能源消費結構成為我國灰霾天氣的罪魁禍首。要有效的解決這一矛盾，首先必須深入分析二者之間的關系。

一、灰霾防治與經濟發展的關系

眾所周知，灰霾防治活動的工作原理就是降低大氣污染物的濃度，而作為大氣污染物主要“貢獻者”的工業，其污染氣體的排放量受到限制是必然之舉。由此可見，有效降低大氣污染物的排放必須從工業方面著手，通過減少或者限制污染氣體的排放量，控制工業生產的污染排放量和降低煤炭能源消耗，以降低大氣中污染物質的濃度。但是，目前我國的產業結構仍然是工業占據著主導地位，以煤炭為主的能源消費結構和粗放型的生產方式仍然是社會經濟的主要特色，并且在短期內不會被改變。因此，過度的限制高耗能產業的廢氣排放量將對經濟的發展產生阻礙作用，并不現實，這一點明顯地表現在了城鎮化的建設方面。作為“實現經濟發展方式轉變的重點”的城鎮化建設，被認為是全面建設小康社會的重要載體而備受中央重視。筆者經過對近幾屆黨代表大會報告進行梳理發現，十七大報告中有兩處地方提及了城鎮化，十八大報告則有七處之多。城鎮化與其擴大內需，拉動經濟發展的作用而被喻為是新時期經濟發展的動力點之一。

然而，灰霾防治活動由于其工作的機理會產生制約通過城鎮化拉動經濟增長的模式。以住房建設業為例，住房建設及其耗能可以說是灰霾的間接成因。住房建設的上游企業是像鋼鐵、水泥等這樣的以高耗能為特色的產業。這些產業在運行過程中消耗著大量的水、電、煤炭等能源或資源，鑒于生產設備有限，其后果便是有大量的廢氣被排出。這樣會對中國城鎮化的發展造成不利的影響，從而依靠城鎮化擴大內需、拉動經濟增長的愿景也會受挫。同樣的邏輯適用于城鎮化所帶來的汽車增長。城鎮化產生過大的能源消費，而能源消費的增長又會拉動上游產業的大量資源與能源的消耗以及由此而產生的環境污染。有研究表明：如果完善并加強對環境的管制強度，加大對環境治理的投入，把工業廢棄物排放量完全控制在符合法律標準的范圍內，將會導致經濟增長率下降1%，制造業部門就業率下降1.8%，出口量減少約1.7%等后果。就我國目前經濟發展狀況而言，如果對工業排放（尤其是對高耗能產業排放）進行嚴格限制，將會對經濟發展、城鎮化進程產生阻礙的作用。

綜上所述，要使灰霾防治活動取得實質性的進展，就必須改變我國現有的以煤炭為主的能源消費結構，故而優化能源消費結構勢在必行。但是，改進能源消費結構要在短期內實現是不現實的，具體而言原因如下：首先，在我國的能源儲備中，煤炭儲量大，占的比重也大，而其他能源所占比重相對較少，且隨著我國工業等產業的發展，對能源的消耗量也呈上升趨勢；其次，中國現已形成的以能源和資源消耗為主的龐大產業結構以及消費結構在短期內不易改變；再次，可替代能源與可再生能源的不確定性和不成熟性導致了利用率低，投入使用的成本費用高而被多數企業予以擱置不理。因此，面對這種兩難困境，同時在GDP 政績觀的影響下，要通過減排的手段來達到灰霾防治的效果顯然是難以實現的，也難以形成長效機制。由我國能源消費結構所決定的這種格局，即灰霾防治與經濟發展之間這種此消彼長的矛盾關系，成為我國各級政府協調灰霾治理與經濟發展的困境所在。

二、灰霾防治與經濟發展的“利益分析”

美國著名法學家羅斯科·龐德曾把利益劃分為個人利益、公共利益和社會利益。在社會利益中，他又把一般安全利益、個人生活方面的利益、保護道德的利益、保護社會資源的利益（自然資源和人力資源）以及經濟、政治和文化進步方面的利益囊括其中。就我國目前情況而言，灰霾防治與經濟發展之間的矛盾關系實際上是兩種利益之間的相互較量的關系。為此，我們應該在這兩種利益之間找到一個平衡點，使二者能夠平衡協調地發展。那么，我們如何就兩種利益之間進行分配或傾斜，我們認為這取決于兩種利益之間的關系及其性質。因此，我們有必要對兩種利益進行分析。

（一）環境利益。環境利益通常又被稱為環境保護利益，是指因環境保護而得以保護的利益，其中包括公民的生命權、健康權等基本人權。《中華人民共和國憲法》第三十三條規定：“國家尊重和保障人權。”環境保護利益屬于人權的范疇，其重要程度自不待言。當作為人權利益的環境保護利益沒有得到很好的保護而受到損害時會造成相當嚴重的后果，例如爆發群體性事件和其他的為追求其基本權利而產生的違法行為，嚴重損害社會秩序，不利于社會的穩定。當社會秩序受到沖擊而變得混亂時，不可避免會的造成經濟發展的停滯或倒退，此時政府為了避免這種情況的蔓延，將投入大量的社會資源，從而容易形成惡性循環。由此可見，環境利益不僅包含公民生命健康權和發展權等人權利益，在一定情況下還涉及到社會秩序的穩定。如前所述，環境利益的內涵包含了基本人權，其與社會穩定秩序所保障的其他利益緊密相連。因此，無論是從人權利益保護的內涵來說，還是就其社會秩序的穩定方面而論，加強環境利益的保護都顯得尤為重要。

（二）經濟發展利益。一般而言，論及經濟發展利益應當從國家和個人兩方面考慮。眾所周知，一個國家的經濟實力是該國核心競爭力的重要構成要素。經濟的不斷發展對于提升國家的綜合實力，擴大國家的國際影響力，以及在維護國家利益和保障國家安全方面都具有舉足輕重的作用，尤其是在當今以“實力”說話的國際局勢里，努力發展經濟顯得尤為重要。經濟發展能夠為國家創造更多的財富，能夠為國家提供更多的就業機會，同時還為國家完善科、教、文、衛事業、增進公共福利提供物質基礎。因此，通過經濟發展而積累的財富是提高國家核心競爭力和提升社會福利的堅實基礎。就個人而言，國家經濟發展了，公民收入增加了，公民的生活質量也就隨之提高了。公民收入的增加還能夠使公民更有條件增加對教育培訓的投入，從而能夠使自己得到不斷的發展。除此之外，公民收入的增加就意味著其消費能力的提高。而伴隨著消費水平提高的便是經濟的增長，因為消費能夠拉動經濟的增長，即所謂“擴大內需以拉動經濟的增長”。總而言之，經濟發展利益關系到國家安全和公民生活水平的提高，因此經濟發展是國家發展戰略部署中至關重要的一環。

（三）環境利益與經濟發展利益之間的對立統一關系。無論是公民物質生活水平、醫療衛生條件或者是醫學科技的發展，都需要有足夠的物質基礎。同樣，灰霾防治活動也需要一定的物質基礎作為后盾才能得以順利進行，例如通過現代先進的科學技術加強對大氣污染物的吸附或稀釋。由此我們可以得出，灰霾防治和經濟發展兩種利益在一定程度上是相協調的，二者也有和諧統一的一面。但如前所述，二者之間也有對立的一面，且由于二者對立關系所帶來的問題不容小覷，亟待解決。

眾所周知，調整和優化能源消費結構不僅需要資金的大量投入，還需要科學技術的支持，因此并不是一項立竿見影的工作。以煤電廠為例，據統計，一個百萬瓦級的燃煤電廠，其脫硫、脫硝和除塵等污染控制設備的運行成本可以達到60 多萬元每天。而企業因違法排放受到環保部門的處罰，一般而言也就數萬元而已。相較之下，違法成本比引進環保設備的成本更低。導致這一現象的原因有二：一是處罰力度的問題；二是科技水平低導致的環保設備成本高的問題。因此，要解決這兩個問題（尤其是第二問題），加大資金投入與科技投入是必不可少的。然而，資金與科學技術從何而來？還是得從經濟發展中得來。當然，無論是保護環境利益，還是強調經濟發展利益，一方利益的過度強調必然導致另一方利益受限。申言之，如果過分強調環境保護利益，則經濟發展利益就會受到限制，反之如果過分強調經濟發展利益，則環境保護利益就會受到損害。而且受限的一方利益也將成為發展另一方利益的阻礙。故而，解決這種兩難局面的最佳方式就是在兩種利益之間尋找一個符合法律規定的平衡區域，建立一個法律規制下的漸進型平衡結構，使得兩種利益的力量在這個區域之間根據時代發展的需求進行合理的傾斜。

三、建立法律規制下的漸進型平衡結構

前文我們已經論及調整產業結構和改善能源消費結構是灰霾防治的根本性措施。但由于我國目前國情，要調整和完善產業結構和能源消費結構并不是輕而易舉之事。為此，我們認為應該建立一種圍繞經濟發展與環境保護的漸進型平衡模式。所謂漸進型的平衡模式，是一種動態的、變化的平衡模式，是協調灰霾防治與經濟發展之間利益較量的模式，這種動態的、變化的平衡趨向于合理并且前進式的運動。然而，經濟要得到發展，無論是通過城鎮化建設以擴大內需的方式，還是通過擴大投資、出口的方式來推動經濟的發展都要對能源和資源進行消耗，不可避免的會產生廢氣、廢水以及固體廢棄物等污染物的排放。雖然我國現有的法律法規都有相關限排、減排的規定，但目前的工業污染物的排放量還是巨大的，對環境也造成持續性的傷害。所以，要在保證經濟發展的同時對產業結構和能源消費結構做出適當的調整和完善，最大限度地發揮經濟發展與環境保護的統一性。

就調整能源消費結構而言，主要是改變我國現有的以煤炭為主的能源消費結構。具體而言，就是要減少煤炭在能源消費結構中所占比例，積極開發新興的清潔能源，提高清潔能源在能源消費結構中的比例。然而，有一點不可否認的實事，就是能源消費結構受國家能源狀況與能源消費歷史的影響。例如，在目前我國的能源消費結構中，石油、核能、風能以及天然氣等能源占所有能源消費總和的30%。但是，提高其他能源比例面臨著以下四方面的問題：第一，在調整完善能源消費結構的同時，相關的能源消費配套設施也需要進行改變；第二，在提高其他能源消費比例的同時，還應當改善其利用效率，提高其利用的穩定性；第三，還要保證新能源的有效供給途徑與能源供給的持續穩定性；第四，盡可能的降低新能源的使用成本。從這四個問題，我們不難看出，改善能源消費結構無非就是提高科技水平與加大資金的投入。即通過加大資金投入與科技投入來建立健全新能源消耗的基礎設施，促進新能源代替傳統的以煤炭為主的能源。

然而，要建立這樣一個協調經濟發展與灰霾防治的漸進型模式必須由法律做保障才能得以建立，才能有效地發揮其應有的作用。申言之，通過法律法規在稅收以及清潔能源利用方面的規定，為新能源和清潔能源及其科技研發提供具體的、實際的優惠政策與傾斜措施，充分發揮稅收與降低成本對企業的刺激鼓勵作用，推廣新能源在現實生產生活中的運用，以提高清潔能源或新能源的消費比例。同時，對與煤炭相關的產業進行合理的規范與引導，增強企業的環保意識，加強企業在環保設施上的建設，促進企業對排放的廢棄物進行環保處理，引導企業積極利用新能源與清潔能源。在這個動態變化的漸進式平衡模式中，以利潤引導的方式，逐漸將依靠以煤炭為主的對環境造成不良影響的能源轉變為對環境沒有傷害或傷害很少的新能源或清潔能源。企業在生產過程中，逐步建立健全減排和限排的設施，實施減排限排的措施，再輔以適當合理的利潤作為鼓勵，使企業加強對其內部環保設施的科技投入，從而促進能源消費結構的調整。

［1］中華人民共和國環保部.2012年環境統計年報（廢氣）.http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2012tjnb/.

［2］李鋼，董敏杰，沈可挺.強化環境管制政策對中國經濟的影響——基于CGE模型的評估.中國工業經濟，2012.11.

［3］“A theory of Social Interests”，15 Papers and Proceedings of the American Sociological Society 16（1921）；“A Survey of Social Interests”，57 Harvard Law Review 1 （1943）；cf.Patterson，Jurisprudence.

［4］奚潔人.科學發展觀百科辭典.上海辭書出版社，2007.10.

［5］賈峰.重現藍天須完善立法.人民日報，2014.2.