公共項目建設土地征用博弈分析

□文/李　莉

（長沙商貿旅游職業技術學院湖南·長沙）

公共項目建設土地征用博弈分析

□文/李莉

（長沙商貿旅游職業技術學院湖南·長沙）

［提要］公共項目征地涉及多重主體的博弈，最為重要的一對博弈主體是地方政府和村民，其構成征地博弈的基礎。在“地方政府——村民”的博弈基礎之上，中央政府和媒體作為第三方對基礎雙方影響頗深。本文圍繞“中央政府（媒體）——地方政府——村民”三層關系對公共項目征地博弈進行剖析，并給出政策建議。

公共項目；征地；博弈

收錄日期：2015年5月11日

公共項目是指鐵路、公路、港口、水利、國防工程、市民廣場、水電暖氣管道、公共給排水工程等為社會大眾提供便利的公共基礎設施工程，對于提高人民生活水平，保障社會經濟發展與維護國家安全具有重要意義。

一、土地征用與經濟增長

當前，我國土地的農業生產收益僅占國家經濟總量中的很小一部分，但土地的非農價值為各種經濟活動提供空間和場所，發揮著越來越重要的作用。林堅通過以省級單元為樣本，對我國1996～2003年經濟增長以及建設用地數據進行分析，得出：“城鄉建設用地與經濟增長之間存在正相關關系，尤其2000年以來，城鄉建設用地與經濟增長之間存在顯著的正相關關系，建設用地投入的影響程度已經超過了勞動力投入要素的影響。”

豐雷等學者認為，1997～2004年間，土地要素對我國經濟增長的貢獻是顯著的，貢獻率為11.01%，超過了勞動力的貢獻率。李名峰認為，豐雷等學者在估算土地要素的貢獻率時僅選取城市建設用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設用地（如交通運輸用地和水利設施用地）的投入，這樣無疑低估了土地要素的貢獻率，李名峰提出，1997～2008年間，土地要素對我國經濟增長的貢獻率達到了20%～30%，大部分年份超過了勞動力的貢獻率。

我國土地制度為經濟發展提供了靈活的彈性空間，我國政府可以低成本向投資者提供企業用地，亦能低成本地建設城市各種基礎設施，前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，我國才得以迅速吸收大量外資，才能以政府較少投資建設大量路、橋、樓、廣場、公園。

二、村民的征地觀

（一）城中村。城中村一般開發時間都比較早，是當年最靠近老城區的一批城郊村，經過數年城市建設，這些村莊已在市區范圍內，成為“城中村”。城中村土地大部分被征收，僅剩宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市發展溢出的增值利益。

城中村征地整改是全國各城市普遍難以解決的問題。城中村的村民在無需繳納土地增值稅的情況下分享了城市建設發展的利益，他們不依靠政府征地也能實現土地的高額貨幣化利益。他們這種強硬的態度讓他們在和政府的征地談判中占據了主動位置，政府要說服這些村民，只有拿出更高額的貨幣化利益，因而才會出現“哈爾濱被征地農民一夜間暴富，互相攀比消費奢華”、“城鎮化建設致部分被征地農民一夜暴富”這些令人咋舌的新聞。

（二）偏遠村。就是指那些離城市非常遙遠的農業型村莊。這些村莊村民多以半工半農形式維持家庭生計，來自工農的兩份收入支撐起村民的生活。偏遠村莊的農民占我國農民比例的大多數，他們是最勞累的一批農民，年輕人在外打工累，老人在家種田、帶孫輩也累，他們當然同樣“盼征地”，如果有征地可能的話他們同樣會選擇放棄土地換取一次性變現貨幣。偏遠村偶爾會涉及征地，如國家修建基礎設施如公路鐵路等經過村莊。

（三）城郊村。城郊村和偏遠村村民的生計模式基本一致，即半工半農。城郊村村民半工半農經營比偏遠村村民便利許多，城郊村和城市距離近，村民用工信息知道得多且及時，回家務農和照顧家人方便，各種作物的被收購也相對有優勢。

耿羽經過調查顯示，三種類型的村莊中，城郊村村民是土地征用欲望最強烈的。

三、地方政府與村民的“討價還價”博弈

地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征地，而被征地的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被地方政府輕易征收走，征地博弈成為典型的“討價還價”過程。

地方政府和村民在“討價還價”過程中，出現停滯、反復乃至糾紛都是正常現象。征地涉及利益巨大，尤其是對于村民來說，一輩子只有幾次甚至一次將土地和房屋被征用的機會，村民肯定不會輕松妥協；同理，地方政府在補償標準方面也不會輕易松口。征地過程中各家各戶情況差別大，需要“具體問題具體分析”，慢慢協商。依靠“一刀切”式的規則不利于補償的公平合理，甚至會成為地方政府強制壓低價格的理由。若只有村民和地方政府兩個博弈主體，政府將完全處于上風。

四、第三方參與博弈

地方政府在征地中使用了許多又哄又騙又威脅的“策略行為”，讓很多民眾心生怨氣，削弱了民眾對于地方政府的“合法性”認同，而這遲早也會連帶影響到對于中央政府的“合法性”認同。中央政府必須抑制地方政府的“策略行為”。中央政府的解決方式是：通過進一步調整與地方政府關系的方式來化解基層矛盾。“發展”和“穩定”成為中央政府衡量地方政府最為重要的兩個指標。上訪與媒體報道成為中央政府觀測和審查地方政府行為的兩種重要渠道。

（一）中央政府。近年來，中央政府除在財政、金融等“權利”方面進行分配外，還不斷向地方政府添加“責任”，如穩定、安全、生態、文化等，其中最為重要的為社會的和諧和穩定，“維穩”是地方政府一項重要的考核指標，甚至是“一票否決”。

（二）媒體。吸引媒體注意能夠極大提升村民在博弈中的地位，自然有許多村民希望選擇借助媒體曝光“事件”。但現實中，不是所有村民抗爭都能進入媒體報道的視野。媒體選擇“事件”曝光的主要標準在于是否能夠激起讀者閱讀的興趣。

中央政府和媒體兩者作為第三方，預期角色為平衡者，來扭轉征地博弈中地方政府強村民弱的局面。平衡的結果應是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規則之治中，讓博弈回歸基本事實的層面。但第三方的加入，不僅沒有從根本上抑制地方政府的“策略行為”，反而還強化了村民的“策略行為”。這讓博弈陷入更多的混亂，產生更多的矛盾。

五、政策建議

（一）完善法律制度。目前，我國還沒有征地的專門法律，即我國的征地工作長期以來都是在沒有專門法律規范的情況下進行的。出臺專門的征地管理法律，以法律的形式明確關系，明晰權責利弊，制定征地的保障救濟措施和機制。同時，在法律層面上嚴格界定公共利益的范疇，對公共項目和商業開發等其他項目加以嚴格區分。一方面是對失地農民、被征地群眾的合法權益的保護；另一方面也為關系國計民生的重要工程的建設，以及經濟社會快速發展提供了堅實法律保障。

（二）健全安置補償制度

1、擴大物質損害補償范圍。將非物質損害納入補償范圍，除土地、房屋基本損害賠償外，還應擴大房屋內附屬物及裝飾補償項目的范圍，將被征地者的實際物權損失，以及居住功能損害、生活成本提高、精神損害、經營損失等非物質損失都盡可能地納入補償范圍。

2、提高補償標準。現行土地補償計算規則，無論以產值倍數法為基礎的征地補償，還是以市場價值為基礎的房屋征地補償，在很大程度上是基于現今價值的補償，而這種補償又往往遠低于被征地者對于土地或者房屋價值的增值期望。但對于非盈利性的公共項目來說被征地者的這種增值期望永遠不可能得到滿足。因此，出于提高補償標準以緩解征地雙方矛盾的目的，征地補償除了評估被征地房地產的市場價值外，還可以對土地使用權的實物期權價值進行評估，并對其給予適當補償。

3、優化補償方式，創新安置模式。首先，降低貨幣補償比例，盡量采取異地產權調換的安置模式，以緩解被征地者因為增值期望而產生的對于征地的抵觸情緒；其次，杜絕“買斷性”的一次性補償，將被征地者，特別是失地農民納入養老、醫療等社會保障系統中。同時留出部分補償款發展集體經濟，使失地農民的生活得到一定的保障；最后，通過對被征地者的技術培訓，提高其就業技能，并為其提供更多的創業、就業機會，使其盡快解決生活來源問題。

（三）正確引導媒體和社會輿論

1、規范媒體的報道方式。媒體的報道應立足于真實性和完整性，站在公正的立場對征地事件的起因、經過和結果進行報道，杜絕歪曲報道或斷章取義，從而給公眾一個事情的真相。

2、建立高效的突發事件處理機制和新聞發布機制。地方政府要建立健全突發事件處理機制和新聞發布機制。在征地惡性事件發生后快速啟動相關機制，并盡快召開新聞發布會，將事件的真實情況及進展公之于眾。以公開、高效的形象來應對公眾，打消公眾的質疑。

3、評估和監督媒體報道的真實性。對于不實報道采取警告、罰款、整改、叫停等處罰措施，對造成重大危害的要通過法律途徑予以懲戒。

4、加大法制宣傳和教育力度。及時向被征地人宣傳相關政策法規，引導被征地方自覺遵紀守法，依法維護自身權益，同時服從國家建設需要，保證征地工作得以順利進行。

主要參考文獻：

［1］任宏，張埔熾.公共項目征地拆遷中存在的問題對策研究［J］.工程管理學報，2014.2.

［2］林堅.中國城鄉建設用地增長研究［M］.北京：商務印書館，2009.

［3］豐雷，魏麗，蔣妍.論土地要素對中國經濟增長的貢獻［J］.中國土地科學，2008.12.

湖南省教育廳科學研究項目一般項目：“湖南省公共交通建設農村土地征用的利益均衡研究”（編號：13C1058）

F301.24

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