水電發展勢在必行電價政策將成關鍵

2015-06-27 01:59:46中國水力發電工程學會張博庭

電器工業 2015年2期

／中國水力發電工程學會張博庭／

2015年是“十二五”規劃最后一年，在這僅剩的一年多時間里，我國有關水電能源發展的“十二五”規劃各項指標能否如期完成，是社會各界關注的焦點之一。

加速水電發展勢在必行

2014年11月3日聯合國發布的報告稱，在遏制氣候變化問題上，各國政府為了避免發生無法逆轉的情況，就必須在2100年前實現溫室氣體零排放。該報告顯示，要爭取平均溫度升幅不超過2℃，至2050年全球溫室氣體排放必須較當前減少40%～70%，到2100年接近零或更低。

目前，我國能源結構調整的動力，不僅來自國際社會的減排壓力，而且也已經成為整個社會改善民生的最重要訴求。嚴酷的現實要求我們必須進行能源結構的調整。為此，國家也已經明確提出了“去煤化”的能源結構調整目標。然而，替代煤炭靠什么，在當代科學技術水平下，比較現實的還是要靠開發我國的水電，因為，我國的水能資源世界第一，總量約占全球的1/6，且目前只利用了約30%，還有巨大的開發潛力。

根據普查，我國水能資源的總量超過6萬億千瓦時/年，按照水電專家潘家錚院士的“一度電一斤煤”的建議估算，我國的水能資源總量大約相當于每年30多億噸原煤，目前已具備了技術開發條件的水能資源約為每年13億噸。實際上已開發利用的還不到5億噸。不僅如此，與同樣是可再生能源的間歇性的風電和太陽能發電完全不同，水電能源是優質的可調節電源，如果能將我國已經具備開發條件的大約相當于8億噸原煤的水能開發利用，不僅我國電網接納風電和太陽能發電的能力可以得到數倍的提高，而且還能大幅度提高核能等清潔能源發電的利用率。總之，近20年內，水力發電毫無疑問將是我國替代煤炭的第一主力。

水電政策暖風頻吹

作為我國能源結構調整的的第一主力，國家對水電的政策支持是一貫的。2014年3月12日財政部再次發布對大型水電企業實行增值稅優惠政策的通知。通知宣布，裝機容量超過100萬千瓦的水力發電站（含抽水蓄能電站）銷售自產電力產品，自2013年1月1日～2015年12月31日，對其增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策；自2016年1月1日～2017年12月31日，對其增值稅實際稅負超過12%的部分實行“即征即退”政策。

這個通知雖然優惠的只是針對裝機百萬千瓦以上的大型水電站，但是由于我國所獲得多數的水電都是來自百萬千瓦以上的水電站，因此，實際受益的水電企業還是不少。加之此前國家已經對小水電實施了增值稅6%的優惠政策，所以，國家從稅收上支持和鼓勵水電發展的態度是顯而易見的。

除此之外，為了促進抽水蓄能電站健康發展，充分發揮抽水蓄能電站的綜合效益，2014年8月18日國家發改委發布了《關于完善抽水蓄能電站價格形成機制有關問題的通知》，宣布對抽水蓄能電站實行兩部制電價。此前國家對抽水蓄能電站的政策是，由電網企業根據安全運行的需要自行建造抽水蓄能電站，其成本在電網運行的費用中自行消化，國家不給抽水蓄能電站單獨核定電價。此項規定的目的，是要防止沒有實際產能效果的抽水蓄能電站成為一種投資驅動，從而增加電網和銷售電價的成本。然而，這一規定在控制了電網運行成本的同時，也極大抑制了抽水蓄能的發展。抽水蓄能的緩慢發展，使得我國以煤炭為主的電力系統接納風能、太陽能發電的能力受到了極大局限。加上目前我國水能資源的開發和利用還不充分，很多流域由于缺少龍頭水庫的調蓄，水電的豐枯季節發電量相差巨大，因此，由于電網的調節能力不足造成的棄風、棄水等浪費現象還十分嚴重。按照“十二五”發展規劃的目標，我國“十二五”期間本應該開工4000萬千瓦抽水蓄能電站，但由于沒有電價政策的支持，投資缺乏動力，實際的結果很可能連規劃任務的一半都完成不了。

2014年8月出臺的關于抽水蓄能電價的文件，將從根本上調動起社會各界投資需抽水蓄能電站建設的積極性，最終有助于我國清潔能源（尤其是非水電的可再生能源）的快速發展。這項重大的利好政策所帶來的“紅利”，將在未來的“十三五”中逐步體現。

我國水電裝機持續高速增長

2014年我國水電的發展速度依然十分迅猛，水電的裝機和發電量在2014年繼續大幅度增長。在2013年我國新增水電裝機達到破記錄的3000萬千瓦的基礎上，2014年上半年，我國新增水電裝機已超過千萬千瓦，提前半年多完成了“十二五”規劃提出的水電裝機2.9億千瓦的目標。預計到2014年底，我國水電裝機總量很有可能突破3億千瓦大關。

在水電裝機快速增長的同時，2014年我國水電發電量和機組平均利用小時數也比上一年有了較大幅度的增加。由于2014年的氣候明顯具有先旱后澇的特點，所以，2014年下半年我國水電的發電量出現了大幅度增長。根據國家統計局公布的數據，2014年第三季度全國水電的發電量同比增長35.5%，其中2014年9月我國水電發電量比上年同期的增速高達50%以上。2014年底，我國水電的年發電量完成“十二五”規劃提出的9100億千瓦時的目標已毫無懸念，如果來水依然豐沛，甚至有可能會創造水電年發電量萬億千瓦時的新記錄。

伴隨著我國水電事業的快速發展，主要服務于我國西電東送戰略的特高壓電網的發展和建設也持續加快。然而由于我國水電的裝機和發電量增幅巨大，因此，一些地區受到外送通道的局限，2014年我國水電汛期被迫棄水的現象仍然時有發生。

水電新開工量嚴重不足

2014年以來，相對于水電裝機和發電量的快速增長，我國水電的投資額和新開工的數量卻在明顯下降。值得一提的是，2013年5月，國家曾出臺了“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價的新機制。當時社會輿論普遍都以為水電的電價偏低，因而此規定的出臺是水電發展的重大利好。但實際上，真正上網電價偏低的僅僅是一些過去建設的老水電站，而在現實中由于水電開發的移民、環保成本的快速上升，新建水電站的電價早已超過了一般的火電。據有關部門測算，2013年我國新建電站的平均預算成本，已超過每千瓦1.5萬元。原來國家所實施的“成本加成”的水電定價方式，主要是想利用水電的低成本優勢拉低整個社會的用電成本。然而，隨著水電開發中移民和環保成本的快速上升，繼續實施“成本加成”的定價方式，不僅不再會拉低社會的用電成本，反而會推高成本。至此，水電低成本的優勢已經不復存在，國家依靠發展水電的同時還能降低社會用電成本的時代已宣告結束。新的電價政策出臺后，無法消化的移民環保成本已經使得企業的水電開發積極性迅速下降。這已經導致2013年我國水電核準項目再創“十二五”以來的新低。

2014年以來，這種水電開工不足的局面依然沒有改觀。原來的水電開工不足，主要是核準難、審批難。然而只要項目能夠獲得批準，水電開發企業的積極性還是非常高的。因為盡管水電開發的移民和環保成本不斷攀升，但由于水電的上網加成的電價核定方式可以水漲船高地消化各種成本，所以，企業開發的利潤率還是可以保障的。然而“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價的新機制實施后，新建水電站的電價已經沒有水漲船高的余地，環境和移民成本較高的水電開發項目將明顯受到抑制。

必須承認，這項新政策出臺后，我國水電的經濟可開發資源總量毫無疑問的會明顯下降。我國水電開發在原來的“審批難”、“核準難”的基礎上，又會增加一項“經濟指標差”的新問題。

龍頭水電站的開發遭遇新難題

受新的水電電價政策影響最大的是具有大型水庫的龍頭水電站。2014年10月6日，單位千瓦預算成本超過22000元的雅礱江兩河口水電站，經國家核準正式開工。兩河口水電站本身的裝機容量300萬千瓦，設計多年平均年發電量為110億千瓦時。但該電站建成后通過對雅礱江下游水電站補償調節，在不增加其他物質投入的條件下，將增加雅礱江中下游梯級水電站枯水年平枯期平均出力445萬千瓦，增加平枯期電量225億千瓦時。非常幸運的是雅礱江上的梯級水電站全都屬于雅礱江水電開發公司，所以，補償效益可以被用來補償兩河口水庫建設的高成本。這也是兩河口水電站在國家出臺了“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價的新機制之后，仍然能夠獲得國家核準的主要原因。

其他類似的龍頭水電站，似乎都沒有雅礱江的兩河口這么幸運。大渡河上的雙江口水電站也是一座具有多年調節功能的龍頭水電站，雖然龍頭電站的綜合效益非常優越，但由于大渡河流域的梯級電站分別屬于不同業主，所以，大渡河的主要開發商很難下定開發雙江口的決心。因為，在投資回報不能得到梯級補償效益的情況下，單價超過2萬元的建設成本，基本上可以肯定電站開建之日，就是巨額虧損開始之時。

同樣遭遇大水庫難題的還有紅水河上的龍灘水電站。龍灘二期大壩加高后將增加上百億庫容，同時可以大幅度提高紅水河梯級水電站補償發電效益，但由于紅水河上的梯級電站并非都是一個業主，如果大壩加高的移民成本不能通過較高的電價加以回報，作為龍灘水電站的業主，基本上已經明確表示將放棄龍灘二期的建設意愿。

金沙江上的虎跳峽（龍盤）電站是一座庫容僅次于三峽的龍頭水庫電站，該電站由于下游的電站眾多，其補償效益十分巨大，據測算，除了電站本身的發電之外，虎跳峽大水庫所創造的的補償發電效益，相當于再建一個三峽。然而，盡管虎跳峽的發電效益比三峽還要高得多，但由于牽扯到10萬的移民，讓各方一直不肯下決心。現在如果采用“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價的新機制，原來開發積極性很高的開發商，恐怕也會負率重重。

除了具有大型水庫的龍頭水電站之外，我國下一步的水電資源的主戰場西藏地區的水電開發，也將受制于“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價的新機制。因為，西藏地區水電開發的交通、環境和建設成本遠高于內地，如果西藏水電也都只能“以電力消納地平均上網電價”核定水電上網電價，那么我國西藏地區的水電基本上失去了商業化開發的可能性。水電亟需解決投資回報難的問題 2015年是“十二五”規劃的完成年，按照“十二五”水電開工1.6億千瓦時的規劃目標，不僅規劃落空目前已成定局，而且很可能“十二五”水電的實際開工量還不足規劃目標的一半。按照水電建設4～8年的建設期計算，“十二五”水電開工的不足，將直接影響我國“十三五”期間的水電投產數量。如果不能采取特別的補救措施，我國對國際社會的2020年非化石能源的比重達到15%的減排承諾將難以實現。

為保障我國乃至全球的可持續發展，我國的水電必須加快發展，水電“投資回報”的難題必須盡快解決。解決的思路可以是兩個方向：一個是國家像對待其他可再生能源發展一樣，從政策上真正支持水電的開發（例如，像風能和太陽能發電一樣容許出現高于平均上網電價的水電電價），或者由國家財政直接補貼開發企業（例如，財政支持藏木水電開發的方式）。另一個方向就是要控制，或者合理轉移、分攤龍頭水庫電站的建設成本。

要控制水電開發的成本，必須要在中央和各級地方政府充分認識到水電開發對社會可持續發展重要作用的基礎上，搞清楚水電開發與移民脫貧和生態環境之間相輔相成的雙贏關系。而不應該把水電開發當成一塊“唐僧肉”來對待，無節制地加大水電開發過程中的移民、環保的成本。要知道任何殺雞取卵的方式，都不可能有利于地方經濟的長遠發展。

此外，適當轉移和分攤龍頭水庫的建設成本，也是一種現實可行的方式。雅礱江上兩河口水電站，為何可以承擔每千瓦2萬多元的高成本?因為，他們可以通過下游電站的梯級補充效益分攤建設成本。這就是一個流域完全由一家公司進行開發的好處。如果國家能通過某種措施，保障龍頭水庫所創造的補償效益，能夠用來分攤龍頭水電站的建設成本，那么大渡河上的的雙江口、金沙江上的虎跳峽，甚至龍灘的二期加高工程，在經濟上都將是可行的。

最后，除了用梯級電站的補償效益補償之外，國家還可以考慮利用水利建設的基金協助龍頭水電的大型水庫開發。事實上大型水庫的社會公益作用極大，非常需要由國家投資建設。美國的大型水利水電工程，都是由國家投資建設的。我國的三峽工程國家投入的“三峽建設基金”，本質上也是一種國家投資社會公益作用巨大的大水庫建設的方式。假設國家不對三峽的大水庫進行投資，完全依靠某一個發電企業用發電的利潤保障三峽水庫的建設和運行，那么三峽工程恐怕永遠也建不起來。

此外，如果沒有國家的投資，對于防洪和供水等水資源調控作用巨大的龍頭水電站，不僅建設難，管理起來更是困難重重。所以，國家最好能像建設三峽工程一樣，通過水利建設基金建設并管理好虎跳峽、龍灘（二期）等對社會作用巨大的龍頭水庫。要知道對于這些水資源作用僅次于三峽的工程，無一例外都適用三峽工程的“建比不建好”，“早建比晚建好”的結論。

綜上所述，我國水電開發尤其是大型龍頭水電站的開發建設，不僅是解決能源的問題，同時也是解決社會發展所必須的水資源問題。我國的水資源綜合規劃雖然已經規定了這一目標，但是，如果讓這一目標得以實現，還需要進一步探討具體的措施。