行政事業單位固定資產管理應用PAS 55標準研究

徐俊杰 許瑤

【摘 要】 PAS 55作為一項資產管理標準已經逐步得到世界各國認可，并在資產密集型企業得到了推廣和應用，但對于在行政事業單位資產管理中的應用鮮有分析和研究，文章在概要介紹PAS 55的基礎上，對于在我國行政事業單位推廣應用PAS 55資產管理標準進行了系統分析。

【關鍵詞】 PAS 55； 行政事業單位； 固定資產

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）12-0033-04

近年來，在全球范圍內興起了一部新的資產管理標準——PAS 55，它的出現和應用，為企業更新資產管理理念、改進管理技術手段、改良管理方法模式、提升管理績效水平提供了借鑒。

一、PAS 55的簡介

（一）PAS 55的起源

PAS 55的起源最早可追溯到2002年，當時歐洲一些組織機構開始意識到在不同的行業領域、國家地域之間，越來越需要由權威機構出臺一部規范性的指導文件對資產管理的定義及其研究的范圍和內容作出明確規定。2004年，在英國資產管理協會（Institute of Asset Management，IAM）、英國國家標準協會（British Standards Institution，BSI）和國際先進資產管理企業的共同參與下，聯合制定并發布了第一版PAS 55。2008年，PAS 55經修訂后再次發布，該版本吸取了更多成功的國際資產管理經驗，在內容和框架上較2004版均有所有完善和改進，能夠更好地適應和滿足資產管理中出現的新情況、新需求。隨著資產管理理論與實踐的不斷發展，該標準規范還會被持續動態修訂，本文所指的PAS 55為2008版。

PAS，即公共可用規范（Publicly Available Specification），55是被授予的標準編號。PAS 55是按照ISO標準結構編制的標準規范文件，是近年來英國標準協會推廣的標準體系。由于目前國際上還沒有通用的資產管理標準，因此，它一出現就得到全球政府監管機構、大中小型企業，特別是資產密集型企業的廣泛認可，其重要性也受到了ISO的青睞，并被授予國際標準編號55000。現在，PAS 55已在超過50個政府及監管機構、10個國家及15個區域的眾多行業領域中應用并得到良好反饋。PAS 55作為國際上內容框架最為完整、應用最為廣泛的通用資產管理規范，已超越了英國標準和歐洲標準，正逐步邁向國際標準行列。PAS 55已經被認為是描述資產管理方面的世界最佳實踐經驗總結，并在全球范圍內被廣為認知。

（二）PAS 55的構成

PAS 55由兩部文件構成：一是《PAS 55-1：實物資產優化管理規范》，主要包括“PAS 55簡介”、“PAS 55資產管理范圍”、“相關引用標準”、“術語及定義”和“PAS 55資產管理體系要求”五部分內容，它從需求角度說明了組織開展資產管理要“做什么”；二是《PAS 55-2：PAS 55-1應用指南》，主要針對《PAS 55-1》資產管理體系的內容及要求展開詳細的解釋，它從應用角度規定了組織開展資產管理該“怎么做”。PAS 55既像一本參考書，為組織加強資產管理建設，提升資產管理水平指明改進方向，又像一部考試大綱，為組織通過PAS 55認證提供評判依據。

二、PAS 55的框架體系

（一）PAS 55的主要特點

PAS 55與一般的資產管理規范性文件不同，與之前出臺的一些標準體系也不同。首先，它更強調及時性、實用性以及指導性，不僅能夠緊緊跟隨資產管理發展的需求，而且通過總結成功資產管理實踐經驗，不斷修訂完善管理內容及體系框架，使之能夠更好地適用于不同組織之間，滿足多樣化的市場需求；其次，它建議性地提出組織“應該做什么”，而沒有說明“如何去做”，因此組織能夠在其管理體系要求的指導下更加靈活機動地應對各種不同具體情況；同時，它不僅是一部行業標準，還是一部指導行政事業單位加強固定資產管理的應用規范。其主要特點包括：

1.強調資產管理的體系性

PAS 55作為一部資產管理的指導性文件，其最大優勢是構建了一套完整的資產管理體系，并且明晰了體系的框架結構和內部各關鍵要素間的關系。資產管理政策、策略、目標、計劃，推進方法與管控措施，資產全壽命周期管理活動，管理評價和持續改進等，共同構成了PAS 55資產管理體系（詳見圖1）。

2.強調資產管理的戰略承接性

PAS 55要求組織構建的是戰略導向型的資產管理體系，也就是說資產管理體系建設要從頂層設計入手，管理政策、策略、目標、計劃的制定，資產全壽命周期管理活動的開展，管理評價的實施都要與組織戰略規劃保持高度一致。

3.強調資產閉環式管理

PAS 55采用P-D-C-A（Plan-Do-

Check-Action）方法，將二十八項管理要素融合其中，實現了整個管理過程的閉合循環（見圖2）。在規劃階段，制定資產管理政策、策略、目標、計劃；在執行階段，在一定保障手段和控制措施的基礎上，通過開展資產全壽命周期管理活動實施管理計劃；在檢查階段，依據資產管理政策、策略、目標和計劃，衡量管理成效；在糾正階段，采取措施，確保資產管理活動持續改進。

4.強調資產全壽命周期管理

PAS 55強調要將資產作為有生命的管理對象來看待，全壽命周期的管理理念貫穿于PAS 55的始末。資產管理策略、目標、計劃的制定，資產管理業務的實施，資產管理的評價和持續改進，均是圍繞資產生命周期內的各關鍵環節展開的。

上述特點促成了PAS 55相較于其他資產管理標準或指導性文件的獨特優勢，這些優勢對各領域的組織機構資產管理作出了重大貢獻。一方面，PAS 55作為國際公認的資產管理典型實踐經驗的總結，對指導組織科學管理，形成管理閉環，推動管理持續優化，提升資產管理能力、質量和效率有著重要的示范效應；另一方面，PAS 55為組織間橫向比較資產管理能力提供了衡量的“標尺”，組織獲得PAS 55認證，即標志著其資產管理能力達到了國際先進水平。

（二）PAS 55資產管理體系

PAS 55的核心理念就是要求組織建立資產管理體系。概括來說，PAS 55資產管理體系框架由決策體系、基礎保障體系、執行體系、評價改進體系共同構成（見圖3）。

1.決策體系

決策體系主要包括資產管理政策、策略、目標和計劃。資產管理政策是指源于組織戰略規劃，為資產管理策略的實施和資產管理目標的設定而編制的框架性原則和要求；資產管理策略是組織為貫徹資產管理政策所采用的方法以及需建立的機制；資產管理目標是為構建資產管理體系、開展資產管理活動、衡量資產管理績效而設置的，管理目標要源于組織戰略規劃，并具有可估量性；資產管理計劃是為實施資產管理策略、實現資產管理目標而進行的部門職責劃分和工作任務部署。決策體系解決了組織開展資產管理活動需要“做什么”的問題。

2.基礎保障體系

基礎保障體系主要包括組織結構、管理文檔、管理人員和信息系統。PAS 55認為，為有效落實資產管理計劃，實現資產管理目標，組織應主要在管理機構設置、文檔體系建立、資產管理人員培訓、資產信息系統開發方面加大改進力度。首先，應建立一個職能權限劃分清晰，與資產管理要求一致的組織架構，使資產管理的各項活動緊密相連，形成一體。其次，應建立完善的文檔體系，包括管理文檔（如資產管理制度、規定、細則等）、決策文檔（如資產管理政策、策略、目標、計劃等）、執行文檔（如管理標準、技術標準、工作標準等）以及相關法律法規和其他要求。再次，應通過組織培訓、開展教育等方式，培養員工資產管理的相關能力，促進資產管理活動有序開展。最后，應加快資產管理信息系統開發，提高信息質量，滿足資產管理過程監控、輔助決策、分析評價等需求。基礎保障體系解決了組織開展資產管理活動需要“具備什么前提”的問題。

3.執行體系

執行體系主要是指按照資產管理計劃，協調相關部門，開展資產全壽命周期管理活動。開展具體業務活動時，縱向應梳理好管理流程，橫向應實現部門協同，同時，要對資產實物及價值信息進行實時記錄與更新，保證實物流、價值流、信息流有效合一。執行體系解決了組織開展資產管理活動應該“怎么做”的問題。

4.評價改進體系

PAS 55規定，組織應通過建立、實施相關評價程序來衡量資產管理績效，對管理工作是否符合相關管理規定及管理要求進行評估，并根據評估結果發現管理漏洞，采取整改措施，保證資產管理活動與體系的持續優化。評價改進體系解決了組織開展的資產管理活動“效果如何”、“怎樣改進”的問題。

三、PAS 55在行政事業單位推廣應用的可行性分析

（一）PAS 55標準的應用范圍涵蓋了行政事業單位

首先，PAS 55適用于行政事業單位固定資產管理。截至目前，PAS 55雖然主要應用于資產密集型企業單位，但在《PAS 55-1》中明確寫道：“對于一些承擔著公共責任、需要在資產安全管理及其他提供相關服務的領域里體現最好價值的組織，或任何希望通過全壽命周期管理及可持續發展管理，優化其資產管理的機構，如教育、衛生部門等，PAS 55也同樣適用。”行政事業單位固定資產是我國各級公共財政支出轉化為實物形態的結果，其最終運行的安全性既影響到財政分配的效果，也直接關系到資產的使用效益。

其次，PAS 55構建的資產管理體系框架能夠為改善行政事業單位固定資產管理提供理論上和方法上的指導。PAS 55的主要貢獻就是構建了通用的資產管理體系框架，該體系框架及相應要求為解決資產管理中的共性難題，如部門壁壘嚴重、人員配備不到位、資產信息不完善、實物管理和價值管理相脫離等問題提供了解決的思路和方法。當前，我國各級行政事業單位固定資產管理中也存在類似難題，并亟待一部專門針對固定資產的管理規范。通過總結PAS 55在企業應用中獲得的管理啟示，對比分析PAS 55在企業資產管理中的要求及行政事業單位固定資產管理現狀，構建符合我國行政事業單位自身特色及發展要求的固定資產管理體系，能夠為改善行政事業單位資產管理現狀、提升管理水平開辟路徑。

（二）國內外企業經典應用案例為行政事業單位推廣應用PAS 55提供了現實參考

PAS 55自發布至今，已在英、美等國家的眾多行業領域中應用，并得到良好反饋。在英國，PAS 55已經成為所有電力企業的業務模型，并被英國電力電氣市場管理機構（OFGEM）視為所有英國公用事業單位必須遵從的資產管理規范。在實際應用上，以EDF公司為例，該公司在通往PAS 55認證道路上的做法是：首先，明確企業“為什么要獲得認證”；其次，通過差距分析法，將管理現狀與PAS 55資產管理體系框架的二十八項管理要素進行對比，尋找差距與不足，形成報告；最后，成立工作小組，推出改進計劃，加以整改執行。

隨著PAS 55在全球范圍的卓然興起，國內也有越來越多的組織機構、專家學者開始關注這一資產管理標準。早在2005年，香港地鐵就通過了PAS 55認證。中電控股有限公司從2006年開始實施PAS 55，于2007年獲得認證。2010年，常州港華燃氣有限公司成為內地首家獲得PAS 55認證的企業。2011年在中國設備管理協會舉辦的“企業設備資產管理信息化論壇”上，“企業固定資產管理標準PAS 55對中國企業的影響”作為會議的首要討論內容。與此同時，國內專門提供PAS 55信息咨詢及認證培訓的服務機構（如華美信管理顧問有限公司、信安泰信息技術有限公司等）也逐步出現。國內企業獲得PAS 55認證的過程，可大致總結為：圍繞資產管理P-D-C-A循環，發現管理問題，制定糾正措施，檢查改進效果。以青海省電網公司為例，目前，該公司通過解讀PAS 55資產管理關鍵要素，在系統規劃、現狀評估、差距分析、方案制定的基礎上，已完成了業務流程梳理、信息系統功能提升等工作。下一步，公司計劃在人員素質培養、管理流程梳理、基礎數據庫完善等方面進一步加大改革力度，努力向PAS 55認證標準靠近。可以說，PAS 55資產管理體系已獲得國內主要支柱企業的青睞，它在幫助組織開展資產管理、提升管理績效的同時，也推動著整個行業和社會經濟的有序發展。不出意外，未來它會在更多中小型企業和其他組織中得到認同、運用及推廣。

這些成功案例表明：國內外專家學者對PAS 55的研究解讀，以及各行業領域的組織機構成功應用PAS 55的實踐經驗，為行政事業單位引入PAS 55提供了很好的借鑒與參考。

四、PAS 55在行政事業單位推廣應用過程中應把握的問題

目前，向國際先進管理理念和管理方法看齊，進行探索創新并系統形成資產管理理論體系的研究成果還比較少。PAS 55的出現和發展，不僅為企業提升資產管理水平提供了指南，也為行政事業單位改善固定資產管理現狀，探索形成固定資產管理新模式提供了新的思考視角，具有很好的啟示與導向作用。

（一）整體規劃，建立管理體系

PAS 55強調要建立涵蓋資產管理政策、策略、目標、計劃、生命周期活動、績效評價、持續改進在內的資產管理體系，以統籌協調資產管理全局工作。行政事業單位資產管理工作兼具系統性與全局性，只有從戰略高度出發，統籌規劃，在明確管理目標的基礎上，打牢管理基礎，理順管理流程，統籌資產與經費，完善管理評價，構建完整的管理體系，才能保證固定資產管理各項工作有序、高效地運轉實施。

（二）整合資源，打牢基礎保障

PAS 55注重各項資源的有效整合，認為組織架構、管理文檔、管理人員、信息系統等與資產管理相關的管理要素均是不可或缺的。因此，行政事業單位在進行固定資產管理時，應特別重視組織職能權限的劃分、相關制度規定的完善、資產管理人才的培養，加快信息的流通與傳遞、加強數據的治理與應用，做好資產管理中涉及的各項基礎保障，為開展固定資產管理提供有力支撐。

（三）把握關鍵，優化管理流程

PAS 55認為，固定資產是一種具有壽命周期的管理對象，實施管理時應將每一項資產都作為生命有機體慎重對待，即采用資產全壽命周期管理方法。而管理流程是開展管理活動、實現管理目標的有效載體。行政事業單位在進行固定資產管理時，應充分重視并利用其壽命周期的特點，以管理目標為指引，全面系統地梳理管理流程，綜合協調資產全壽命周期不同階段的管理目標和業務活動，實現各部門、各環節的聯動機制和協同效應，實現部門間的信息對稱和實時共享。

（四）實施價值管理，統籌經費資產

PAS 55界定了固定資產管理與金融資產管理接口部門的內容，包括資本性投入、運營成本、資產績效等，指出“要在實物資產管理過程中體現貨幣價值”。鑒于這一點，固定資產管理應改變過去以實物管理為主的模式，加強對資產價值管理的重視程度，將資產和經費統籌起來。在資產價值管理過程中，突出資產計價核算的重要性，動態、真實地反映資產價值，客觀、全面地呈現資產狀況。

（五）重視考評，持續改進優化

PAS 55要求對資產管理的水平和成效進行績效考評，作為改進管理工作、優化管理體系的有效依據。績效考評是資產管理中不可或缺的環節。因此，資產管理應以管理目標為牽引，以管理流程為主線，構建科學、合理、有針對性的評價指標體系，選擇合理的評價辦法，有效利用考評結果，強化管理問責與激勵，持續提升固定資產管理水平。

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