職務犯罪線索管理機制的優化

連云港市人民檢察院課題組

內容摘要：職務犯罪線索在職務犯罪偵查工作中起著基礎性作用。司法實踐中，職務犯罪線索管理在機構統籌化、儲備規范化和運用一體化等方面存在諸多問題。對此，從健全管理組織、規范管理制度、完善工作機制等方面探尋改進舉措，是加強職務犯罪線索管理的必由路徑。

關鍵詞：職務犯罪 線索管理 機構統籌化 儲備規范化 運用一體化

職務犯罪線索是指反映一定的特定事實（即涉嫌職務犯罪）、經過篩選具備偵查價值、能夠借此獲取證據或查清犯罪事實的信息，其在職務犯罪偵查工作中起著基礎性作用。職務犯罪線索的有效管理，是檢察機關掌握職務犯罪偵查主動權，切實查辦職務犯罪案件的重要前提。然而，司法實踐中，職務犯罪線索管理在機構統籌化、儲備規范化和運用一體化等方面存在諸多問題，需要予以進一步優化。

一、職務犯罪線索管理的缺陷

為客觀反映職務犯罪線索管理存在的問題，筆者以A省B市檢察機關為樣本進行考察。在對該市五年來職務犯罪線索來源、成案率和對查辦職務犯罪案件貢獻率等數據進行對比分析后，不難發現，該市職務犯罪線索的受理和處理呈現以下特點：一是職務犯罪線索占舉報線索比重偏低；二是受理舉報的職務犯罪線索成案率非常低；三是舉報中心受理職務犯罪線索比例雖高，但立案查辦的職務犯罪案件卻主要來源于職務犯罪偵查部門自行發現、紀檢監察部門移送和查辦其他案件發現。

上述情況表明，舉報線索始終是職務犯罪線索的重要來源，但其利用成效遠不能滿足職務犯罪偵查工作的需要。這與職務犯罪線索管理存在諸多問題，導致線索價值不能充分發揮和利用有關。

（一）涉及部門多而協調不足，低效現象突出

根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）有關規定，舉報中心負責統一管理舉報線索，其他部門或者人員對所接受的犯罪案件線索，應當在七日以內移送舉報中心，舉報中心根據具體情況和管轄規定，在七日以內將線索移送有關部門。職務犯罪線索從受理、登記、評估、分流到歸檔保存，其間經由多個部門、多個環節、多個系統環境，大量時間浪費在流轉程序中，不僅使一些有成案價值的職務犯罪線索失去查處時機，而且增加了信息泄露的可能性。

（二）管理方式簡單粗放，增值服務能力低下

隨著職務犯罪線索受理渠道不斷拓寬，線索材料尤其是舉報線索的數量與日俱增。然而，由于職務犯罪線索管理缺乏具體細致的操作規范，線索登記內容粗糙，加之舉報中心對是否存在職務犯罪問題的敏銳性及判斷分析能力難以等同于偵查部門，導致職務犯罪線索在舉報中心管理過程中不僅無法增添新的信息情報等，反而可能在登記、分流中流失部分原有價值。

（三）管理職能虛置，督辦反饋執行不到位

雖然《刑事訴訟規則》、《檢察機關執法工作基本規范》等明確規定了職務犯罪線索管理各相關部門的職能分配，但由于分屬不同部門，舉報中心無法直接介入偵查部門的線索初查活動，對移送偵查部門的職務犯罪線索處理情況不能做到實時了解。從辦案實際情況看，舉報中心只能對線索進展情況進行形式上的督辦，缺乏實質性的外部制約，對線索后期辦理情況的督辦和結果反饋工作難以及時有效地執行。

（四）就案辦案，線索利用深度不夠

分析研判是職務犯罪線索管理中非常重要的一項工作，但由于缺乏相關規定和可資借鑒的操作實踐，往往難以挖掘線索更深層次的價值，存查線索的管理和整合利用也是一個難點，使得線索管理中內容分析浮于表面、存查線索“存而不查”成為普遍現象。

二、職務犯罪線索管理問題的成因分析

（一）機構設置不合理，權力配置交叉

根據《人民檢察院舉報工作規定》，舉報中心是檢察機關線索管理的職能部門。然而經過數十年的改革創新，目前舉報中心的工作職能已發生重大變化，其設立初衷已逐漸邊緣化。此外，線索管理在很大程度上依賴于線索的初核與初查，而舉報中心只能對管轄不明線索進行初核，難以發揮應有的效能；偵查指揮中心辦公室和偵查部門受機構設置與職能分配的限制，導致職務犯罪線索“專人專管”的要求變成舉報中心、指揮中心辦公室、偵查部門“各管各”的現狀。

（二）流程設置不完善，制度規范滯后

目前，我國尚未形成專門的職務犯罪線索管理規定，對“職務犯罪線索”也缺乏一個權威的定義，導致在實踐中舉報中心、偵查指揮中心辦公室、偵查部門對職務犯罪線索的理解和定位產生分歧。而各部門出臺的規定多從各自工作角度出發，缺乏協調，各部門規范之間常發生內容矛盾、責任沖突等情況。

（三）管理形式不科學，監管缺乏有效手段

職務犯罪線索的管理在很大程度上依賴于偵查部門的后續處理，但舉報中心只能通過發出催辦函的方式要求偵查部門定期反饋結果，而這種催辦權在本質上只是一種提示權，導致舉報中心“催歸催”、偵查部門“自管自”的狀況。

三、職務犯罪線索管理機制的完善

（一）完善職務犯罪線索管理機制的基本原則

為確保職務犯罪線索管理的前瞻性和有效性，在職務犯罪線索管理機制的設計中應遵循以下三項基本原則：（1）線索管理服務于偵查原則。有利于職務犯罪偵查，是完善職務犯罪線索管理工作、充分發揮職務犯罪線索價值的主要標準，支配職務犯罪線索管理工作的全過程；（2）效率優先原則；（3）適度集權與加強監督相結合的原則，處理好高效集權控制式線索管理模式與分權制衡的相容問題，既要有必要的權力集中，又要有必要的監督制約，兩者不可偏廢。

（二）健全職務犯罪線索管理機構

第一，整合線索管理職能，實現集中統一管理。從司法實踐來看，舉報中心并不能滿足職務犯罪線索管理工作的實際需要，可以考慮在職務犯罪偵查部門成立專門的職務犯罪線索管理中心（以下簡稱線索管理中心），實行線索管理、案件偵查一體化模式。

第二，細化部門權力配置，實現職能最優選擇。舉報中心應起到“過濾器”的作用，統一接收各類線索材料，過濾后移送線索管理中心；線索管理中心全權負責職務犯罪線索的各項管理工作；職務犯罪偵查部門負責職務犯罪線索的初查工作。

第三，建立線索儲備中心，實現統籌全效利用。對大量存查、緩查的職務犯罪線索進行科學儲備，適時進行再次評估，有助于解決職務犯罪線索匱乏、積壓問題，從而實現職務犯罪線索管理的可持續良性循環。因此，應當完善線索儲備系統，發揮線索“蓄水池”作用。建立由“現實線索資源+虛擬線索資源”復合組成的線索儲備中心，在完善職務犯罪線索相關紙質文件儲備的同時，借助計算機和局域網設立職務犯罪線索數據庫，通過專門軟件儲存線索材料內容并進行分類，有效提高職務犯罪線索分流和調取的科學性和準確性。

（三）配套職務犯罪線索管理的制度規范

第一，建立快速過濾通道，實現高效管理。為最大限度挖掘職務犯罪線索信息，保證初查、偵查活動及時高效進行，應在舉報中心建立職務犯罪關鍵詞快速過濾通道，涉及職務犯罪的線索材料應立即移送線索管理中心，實現職務犯罪線索的流轉高效快捷。

第二，重構統一受理規范，實現有序管理。重構受理規范，建立職務犯罪線索管理中心統一受理、集中管理的工作制度，檢察機關各部門受理的線索只要涉嫌職務犯罪，都必須統一由線索管理中心負責管理。

第三，深化信息登記加工，實現精細管理。職務犯罪線索由于來源渠道的多樣化，往往呈現碎片化、無序化的特點，信息真實性、查辦價值性難以判斷。為實現分流、評估環節的快速準確，有必要在登記環節對線索材料進行信息梳理和內容篩選，核實舉報內容合理性和真實性，提升對線索的資源利用。

第四，建立專業評估模式，實現優質管理。應當設立專業評估機構，由偵查部門分管領導、部門負責人及偵查業務骨干、線索管理中心負責人及線索管理人員共同組成“職務犯罪線索評估研判中心”，定期對管轄職責內的職務犯罪線索進行集中評估。

第五，執行動態分析研判制度，實現長效管理。職務犯罪線索分析研判工作，重在運用歸納思維，制訂并執行職務犯罪線索動態分析研判制度，將職務犯罪線索所表現出來的現象特征進行分類整理，同時結合其他線索、案件，不斷充實職務犯罪線索內容，從而預測職務犯罪發展趨勢，指導、排查存在的貪腐可能，有效發揮線索管理“孵化器”作用。

（四）完善職務犯罪線索管理形式

第一，實行線索雙重制約，實現嚴格管理。職務犯罪線索管理中的監督制約隨著職務犯罪線索的每一步流轉動態開展，因而應該是全方位、立體交叉的，既要加強上游移送部門對下游接收部門的督辦、反饋，也要加強上級檢察院對下級檢察院受理重大職務犯罪案件線索的全面情況和工作進度的掌握，推進案件工作依法進行并向縱深發展。

第二，建立職務犯罪線索管理考核評價機制。應以檢察工作一盤棋為中心，建立職務犯罪線索管理專門考核機制，依據職務犯罪線索的流轉、利用效率以及價值發揮為主要參照的考核標準進行綜合考評。此外，線索管理考核應當更多地鼓勵線索長期經營。

第四，完善線索管理責任追究制度。舉報中心的線索材料接收和移交情況應由紀檢監察部門進行監督，對不按規定移交線索的個人和部門及泄密者進行嚴肅處理；線索管理中心的線索管理過程由上級檢察院線索管理中心和本級檢察院舉報中心共同監督；對于線索管理工作中發生的違法違紀問題，由相應的監督部門報紀檢監察部門統一處理。

（五）建立和完善職務犯罪線索管理的資源共享機制

第一，建立上下級檢察機關線索共享機制。線索管理中心的線索儲備中心通過局域網渠道，實現下級與上級線索儲備系統的關聯互通。除特殊情況需嚴格保密以外，下級檢察院所有線索應向上級檢察院線索管理人員開放相應的瀏覽、查詢權限，并在全市、全省乃至全國范圍內能夠實現資源共享、整合管理、上下聯動、決策分析。

第二，建立分級授權共享機制。線索管理中心的線索儲備中心向偵查部門實行有限開放，偵查部門分管領導、部門負責人及辦案人員，根據各自的職務和職責進行分級授權。查詢人員在登錄線索儲備中心局域網后，根據不同權限查閱職務犯罪線索的部分或全部內容，從而更加充分地利用線索資源，提高成案率。

第三，建立與紀檢監察機關的職務犯罪線索移送共享機制。檢察機關應當進一步加強與紀檢監察機關的協作配合，暢通職務犯罪線索移送渠道，建設職務犯罪線索共享平臺，指定專人負責日常聯絡和信息交換，有條件的可以嘗試以局域網互通的方式為職務犯罪線索共享提速，共同推進反腐敗斗爭向縱深發展。