檢察機關提起民事公益訴訟制度研究

杜穎

內容摘要：檢察機關提起民事公益訴訟，既有其他主體無法相比的優勢，也存在無法回避的缺陷。從國外與國內的實踐情況來看，由檢察機關提起民事公益訴訟已成為各國通行做法，在國內也有許多實例。為實現保護公共利益與維護私權自治的平衡，檢察機關應堅持有限介入的原則，以法律形式明確檢察機關提起民事公益訴訟的資格，并從法律地位、案件范圍、訴訟程序等方面進一步完善制度設計。

關鍵詞：檢察機關 民事公益訴訟 環境污染案件 訴訟結構

隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改，檢察機關在民事公益訴訟中的角色與定位引起了諸多討論。因此，有必要明確檢察機關的角色定位，使檢察機關在民事公益訴訟中發揮積極作用。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的優劣

修改后的《民事訴訟法》在第55條新增了民事公益訴訟制度的規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”近年來，以環保法庭為主要依托，我國各級人民法院已經受理的環境民事公益訴訟至少有17件。原告主要涉及檢察機關、環境保護行政機關、環境非政府組織三種類型，其比例分別為35%、18%和47%。[1]但客觀來看，檢察機關以原告身份提起公益訴訟，有著其他主體無法比擬的優點。

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的優勢

1.檢察機關提起公益訴訟，在證據調查方面更為有利。其他主體在提起公益訴訟時，通常會遇到調查事實取證難的問題，但這對于檢察機關來說并非障礙。因為檢察機關對于違法情節是否存在，享有為憲法所保障的證據調查權。從此意義上說，檢察機關提起民事公益訴訟，更容易克服訴訟中的技術性障礙，更有利于社會公益的司法保護。

2.檢察機關提起民事公益訴訟，不會涉及利益問題。公益訴訟主體資格較為寬松，這有利于公益訴訟的開展，但同時也容易滋生濫用公益訴權的問題。而檢察機關作為公益訴訟的啟動者，是以憲法所賦予的法律監督權為出發點，監督法律的遵守與實施是其唯一的追求，別無任何私人的獨立利益。因此，與其他主體相比，檢察機關提起民事公益訴訟，無需考慮訴訟激勵機制的問題。

3.檢察機關提起民事公益訴訟，有助于公共政策的生成。公益訴訟不同于私益訴訟，它能夠形成適應于將來社會發展的公共政策，從而促進法治的進步。檢察機關提起公益訴訟，有助于更直接地彰顯此功能，突出訴訟中的重點內容和主要目標。

（二）檢察機關提起民事公益訴訟的劣勢

1.法律依據缺失。修改后的《民事訴訟法》第55條僅僅是關于民事公益訴訟的原則性規定，并非制度性規定。《人民檢察院組織法》第5條也只規定檢察機關有行使公訴、偵查和法律監督的職能，沒有代表國家提起民事訴訟的職能。因此，檢察機關以原告身份提起公益訴訟在法律上存在一定的障礙。

2.訴訟理論難題。一是檢察機關的原告身份可能造成雙方當事人訴訟地位不平等。檢察機關既是公益訴訟的原告，又是公益訴訟的法律監督者。“運動員”和“裁判員”的身份集于一身，兩種角色的一體化導致民事訴訟中原告、被告和法院“等腰三角形”的結構被破壞，容易影響法院作為中立第三方的地位和立場，引發個案裁判不公正。二是檢察機關的原告身份可能帶來雙方當事人訴訟權利義務不對等。三是檢察機關的原告身份可能會違背當事人處分原則。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的經驗借鑒與實踐

（一）檢察機關提起民事公益訴訟的經驗借鑒

從世界范圍來看，許多國家都認同檢察機關在民事訴訟中應享有廣泛的職權，把“多元化的職權配置模式”作為檢察機關在民事訴訟中職權配置的主流和發展趨勢[2]，因此規定享有國家公權力的檢察機關可以代表利益受損的國家或公民提起公益訴訟。目前，檢察機關提起公益訴訟的經驗主要有以下兩點。

一是檢察機關是提起民事公益訴訟的重要主體，但并非“一枝獨秀”。檢察機關定位為社會正義的守護神，具有維護法制統一的重任。民事公益訴訟的提起既是為了維護一國法制的統一，也是為了維護公共利益不受侵犯。[3]再加上檢察機關對訴訟的專業性，因此各國越來越傾向于把檢察機關作為提起民事公益訴訟的重要主體。但檢察機關只是“官方公益代表人”的其中之一，這個群體中還包括其他政府機構，如法國的官方公益代表人為國庫法務、檢察官、（行政）監察使、政府特派員。

二是以原告身份起訴是檢察機關在民事公益訴訟中發揮作用的重要方式，但并非唯一方式。如《德國民事訴訟法》規定，在婚姻無效、禁治產及取消死亡宣告案件中檢察官作為主當事人，在其他人事訴訟中檢察官只能參與訴訟。檢察機關參與民事公益訴訟的根本目的是為了維護社會公共利益，如果有更適合的政府機構作為原告提起訴訟，或者公民、社會團體及組織為保護公共權益積極起訴，檢察機關既可以支持原告提起訴訟，也可以作為共同原告一同提起訴訟。[4]

（二）我國檢察機關提起民事公益訴訟的實踐

自1997年第一件檢察機關以原告身份提起民事公益訴訟的案例出現以來，各地對公益訴訟的探索不斷深化。除刑事附帶民事公益訴訟、督促起訴、支持起訴這三項常規工作外，檢察機關提起民事公益訴訟的工作在全國逐漸展開，制度化探索也在不斷深入。實踐中，檢察機關提起民事公益訴訟有兩個方面的特點。

一是近年來各地以制度化方式確認的案件范圍以及出現的司法個案大多限于環境污染案件。例如，昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯合出臺的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》中明確規定：“人民檢察院、環保機構、環保社團組織可以作為環境民事公益訴訟的公益訴訟人，人民檢察院可以督促、支持環保機構或者支持環保社團組織向人民法院提起環境民事公益訴訟，也可以直接向人民法院提起環境民事公益訴訟。”近幾年為媒體所廣泛宣傳報道的直接起訴案件，也均為環境污染案件。

二是案件的結案方式與地方有無規范性文件密切相關。實踐中，許多地方的公益訴訟案件，因為法院和檢察院沒有達成共識，并且也沒有地方立法支持，大多數公益訴訟案均是以調解方式結案。[5]如果有地方相關規范性文件的支持，才有可能提起訴訟。

三、檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計

為了保護公共利益，雖然需要賦予檢察機關以民事訴權，但如果檢察機關對民事訴訟過多干預，則與民法私權自治、契約自由的基本精神相背離。況且任何一種機制也都存在被濫用的可能，檢察機關直接提起民事公益訴訟也不例外。因此，現階段檢察機關提起民事公益訴訟，應當堅持“有限介入”的原則，在法治的軌道上盡量揚長避短，完善民事公益訴訟制度。

（一）法律地位

在直接提起民事公益訴訟的案件中，檢察機關的法律地位是“當事人”還是“監督者”，或是兼而有之，直接影響到檢察機關在訴訟中的權力、權利和義務。如果集“運動員”和“裁判員”于一身，的確與訴訟原理不符，也與程序公正的要求不符。但如果在民事公益訴訟中只讓檢察機關當一個普通的當事人，又會使公平正義失去了重要保障，讓民事公益訴訟中的法律監督弱于其他民事案件。鑒于此，可以考慮保留檢察機關的“雙重身份”，同時在訴訟程序中尋找一個恰當的時間點，使“當事人”與“監督者”的身份在時間上隔斷，既確保審判之中雙方當事人地位的平等，又避免了民事公益訴訟中法院外部監督的缺位。這個時間點，正是判決裁定生效之時。判決裁定生效之前，檢察機關只能是案件當事人。既然檢察機關已經以原告身份提起了訴訟，那么也就應當定位為當事人，不宜再對法庭的民事審判活動進行監督，否則將會導致訴訟結構失衡，甚至讓人對法庭審判的公正性產生質疑。當判決裁定生效之后，檢察機關作為當事人的職責已經履行完畢。這時，檢察機關理應履行法律監督職責，至少應當賦予對符合再審條件的案件的抗訴，以及對案件執行的監督這兩項職權。事實上，此時法院的一審、二審程序已經結束，當事人主要的訴訟權利義務已經履行完畢，檢察機關恢復監督者身份也不會導致雙方當事人地位失衡的危險。從抗訴和執行監督兩項監督權來看，執行監督不涉及案件的實體處理，由檢察機關履行不影響判決公正，而抗訴除最高人民檢察院之外，只能由上級檢察機關對下級法院的生效裁判提出，這就意味著作為“當事人”的檢察機關與作為“抗訴人”的檢察機關并非同一人，在制度上實現了“雙重身份”的隔離，也減小了抗訴權影響法院判決的擔憂。

（二）案件范圍

起訴的范圍應當嚴格限制，在修改后的《民事訴訟法》規定的環境保護、眾多消費者權益保護案件之中，目前限制為僅環境污染案件檢察機關可以提起民事公益訴訟。對消費者權益保護案件檢察機關可采取督促起訴、支持起訴等方式解決。

（三）前置程序

檢察機關對環境污染案件以原告身份直接起訴時，還依法享有抗訴等權力，這對被告方來說畢竟是不公平的。客觀來講，被起訴的“污染者”與檢察機關在訴訟過程中的力量對比處于嚴重失衡狀態。為了盡量減少這種“污染者”與檢察機關直接對抗的情況，鼓勵其他主體積極參與到環境公益訴訟中，有必要對檢察機關的訴權予以限制。

1.審查程序。只有在環境污染對社會公共利益造成嚴重損害時，檢察機關才能直接提起環境公益訴訟。因此在提起訴訟之前，檢察機關必須衡量公共利益受損的標準，避免公權力對市民社會的過度干預。

2.督促程序。只有在原告缺位情況下，檢察機關才能直接提起環境公益訴訟。環境污染案件中原告的缺位有兩種可能：一是沒有具體確定的實體權利人，二是適格的原告怠于行使訴權。同時，檢察機關在提起環境公益訴訟之前，應當首先督促行政機關的職能部門采取措施，給行政機關以執法或起訴方式解決問題的機會，督促公民個人或社會團體提起訴訟。當督促其他主體起訴無效時，檢察機關可以直接提起環境公益訴訟。

（四）舉證責任

在環境污染案件中，往往平時沒有人注意保存受害證據，容易造成證據的滅失與毀損。即使有證據存留，由于受害范圍廣，取證也比較困難，證明污染行為系被告方所為還相對容易，但要求索賠時，則往往涉及到專業鑒定問題，舉證十分困難。因此，在舉證責任的分配上，環境公益訴訟可以借鑒醫療事故的責任證明。原告方包括檢察機關及其他主體，只需要承擔一般舉證責任，即證明污染與被告方行為有關即可，被告方應當承擔解釋證明其行為合法的責任。

（五）訴訟費用

檢察機關作為公益代表人提起民事訴訟，其維護的是國家和社會公共利益，應屬于“執行公務”的行為，不應繳納訴訟費用。在檢察機關勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔訴訟費用;在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用可由國家承擔。如《日本人事訴訟程序法》第17條規定：“在檢察官敗訴的情況下，訴訟費用由國庫負擔。”昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院會簽的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》也規定，“公益訴訟人提起環境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費，公益訴訟人敗訴的，免繳訴訟費;被告敗訴的，由被告繳納訴訟費。”

（六）后果承擔

任何訴訟都有敗訴的風險，環境公益訴訟也不例外。如果檢察機關勝訴，則不利的后果當然由被告人承擔。如果檢察機關敗訴，則被告方的污染行為不能得到確認，檢察機關還應當協助被告方就因訴訟造成的損失獲得國家賠償。

（七）反訴問題

反訴是指被告對本訴原告提起的、旨在抵銷或吞并原告訴訟請求的反請求。根據該定義，只有與案件有直接利害關系的當事人才能作為反訴的被告。而在直接起訴的民事公益案件中，檢察機關是作為公共利益的代表提起訴訟的，其本身不是實體權益的主體，而只是程序意義上的原告。因此在這類案件中，被告不得提起反訴。

（八）調解與和解

檢察機關在民事公益訴訟中只是代表人而非真正的權利人，因此對檢察機關在訴訟中的實體處理權應當有所限制。鑒于調解與和解一般都需要雙方當事人各自作出一定的讓步，考慮到對公共利益最大程度的維護，以及避免滋生腐敗等問題，因此不宜賦予檢察機關進行調解或自行與對方當事人和解的權利。

注釋：

[1]宋宗宇，郭金虎：《擴展與限制：我國環境民事公益訴訟原告資格之確立》，載《法學評論》2013年第6期。

[2]甄貞，溫軍：《檢察機關在民事訴訟中的職權配置研究》，載《法學家》2010年第3期。

[3]陳桂明，劉鵬：《俄羅斯民事訴訟法典的修改》，載《比較法研究》2005第3期。

[4]唐郁愷：《檢察機關與公益訴訟主體制度構建》，載《中國檢察官》2010年第3期。

[5]孫佑海：《關于建立我國環境公益訴訟制度的幾個問題》，載《國家檢察官學院學報》2010年第3期。