新《民事訴訟法》下的民事立案監督工作初探

李建國等

內容摘要：修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機關對立案活動的監督權，有力推動了民事檢察監督權能的發展和完善。本文對民事立案監督的定義、存在的問題，以及檢察機關擁有民事立案監督權的必要性進行論述，并就檢察機關如何更好開展民事立案監督工作提出建議。

關鍵詞：民事訴訟法 民事立案監督 程序設計

修改后的《民事訴訟法》第123條規定“人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利。對符合本法第119條的起訴，必須受理。符合起訴條件的，應當在7日內立案，并通知當事人;不符合起訴條件的，應當在7日內作出裁定書，不予受理;原告對裁定不服的，可以提起上訴?！蓖瑫r，修改后的《民事訴訟法》第14條規定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督?！边@表明了檢察機關的法律監督貫穿于民事訴訟的始終，包括依法對法院立案受理環節出現的違法行為進行法律監督，從而切實保障當事人的訴權。較之修改前的《民事訴訟法》，檢察機關僅能通過單一抗訴手段對法院立案案件進行監督，而此次修法在監督范圍、監督方式，以及監督手段上，都較以往有了較大變化與改進。因此，將民事立案活動融入民行檢察監督體系中，進行科學的監督程序設計，就成為檢察機關民行檢察部門對接修改后的《民事訴訟法》實施的重要工作。

一、民事立案監督的概念

探討民事立案監督的概念，首先應當對民事起訴及立案的意義進行認識。民事案件的立案活動，是當事人依法行使起訴權（又稱裁判請求權），請求法院行使審判權進而啟動民事訴訟程序，解決民事糾紛、保護民事權益的第一步，也是當事人得以順利進行后續訴訟活動的前提和基礎，同時也是勝訴、敗訴的關鍵。對于民事訴訟程序而言，起訴是民事訴訟啟動、發展、終結的重要動力;對于審判權而言，起訴是審判權行使的條件，審判權是起訴權行使的結果。對立案活動的依法監督，能夠有效保障當事人走進法院，依法行使訴權，尋求司法保護，實現權益保障。

據此，本文認為可以將民事立案監督概念表述為：民事立案監督，是指人民檢察院依據法律規定，對人民法院依法應當受理的案件不予立案受理，不符合立案受理條件（如：違反級別管轄、地域管轄、專屬管轄、協議管轄以及仲裁前置等情形）而予以立案受理，以及民事立案活動是否合法所進行的法律監督。

二、司法實踐中民事立案活動存在的問題

司法實踐中，人民法院出于回避矛盾、追求案件審結率、減少判決后執行難等原因，導致民事立案活動存在兩大突出問題。

（一）民事案件立案難

造成民事案件立案難主要有以下兩方面原因：一是受法院內部考評機制的制約及影響，基層法院在年底為了不影響當年案件審結率，拒絕接收及受理案件。二是為了減少判決后難以執行而引發的涉法上訪問題，對一些民事案件立案審查時，將程序性審查提高到實體審查的角度，嚴格把關篩查，對一些存在選擇管轄的案件，直接建議當事人到其他法院進行訴訟。

（二）“不立不裁”現象存在

“不立不裁”現象主要表現為：對同一時期涉及部門較多、矛盾較為集中的一些同類案件，先期起訴的已經立案審理，后期去起訴的卻被告知法院有“上級文件”或者“會議精神”要求，或者設置各種門檻對這類案件不再立案，如征地拆遷、拖欠薪酬等。由于是“上級文件”、“會議精神”，也不會讓當事人看到或知曉具體內容，同時也堅決不作出不予受理的書面裁定，僅是口頭告知當事人不收取其立案材料，以防止當事人向上級法院提起上訴，嚴重損害和剝奪了當事人的起訴權，導致當事人訴訟無門。

三、檢察機關開展民事立案監督的必要性

民事立案監督作為修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機關的一項新監督職權，符合訴權保護精神，對于檢察機關更好地履行法律監督職能具有重要意義。

（一）有利于保障當事人的訴權，提高訴訟效率

根據修改后的《民事訴訟法》的規定，當事人起訴法院不予受理的，可以通過提出上訴、申請再審等途徑予以救濟。但從實踐來看，上訴、申請再審從受理到審理結束一般需要較長時間，同時還需要投入大量的人力和財力，加重當事人訴累，浪費司法資源。而通過開展民事立案監督，在立案受理審查期限內對上述問題做出妥善處置，有利于及時保護當事人權利，節約司法資源。

（二）有利于維護司法權威

司法實踐中，一些法院出于種種原因，對當事人的起訴既不立案，也不作出不予受理的書面裁定，變相剝奪了當事人起訴權和上訴權，使得當事人起訴無望、求告無門，即使此后通過信訪、權力部門批轉等途徑得以立案，也會加重當事人的訴訟成本，在極大程度上影響了民眾對司法權威的信任及對司法公正的期盼。

（三）有利于推動審判監督、執行監督工作的順利開展

檢察機關行使民事立案監督權，可以從宏觀上掌握法院民事審判、執行活動的動態，便于及時發現法院超審限辦理案件、久執不結等違法情形，能夠為開展審判活動監督、執行活動監督工作奠定良好基礎，切實將法院從受理立案、審判活動、判決送達及執行的整個訴訟過程全面納入監督范圍。

四、民事立案監督的程序設計

修改后的《民事訴訟法》賦予了檢察機關對立案活動的監督權，有力推動了民事檢察監督權能的發展和完善。但是，從立法形式上看，修改后的《民事訴訟法》對民事檢察監督的立法規定存在總則與分則不相匹配的缺陷，即總則只是泛泛規定了檢察機關有權對民事訴訟實行法律監督，而分則對于監督范圍、監督程序、監督效力等問題均未作出具體規定。這就要求檢察機關在法律規定的框架內，嚴格遵循民事檢察監督工作的基本規律，強化敢于監督、善于監督、依法監督、規范監督、對人監督與對事監督并重、對程序監督與對實體監督并重的理念，從立案監督的主體、立案監督的范圍、立案監督權的行使原則、立案監督啟動的程序、立案監督權行使的保障、立案監督權的行使方式、以及監督效果的保障機制等方面進行程序設計，使監督權能落到實處、取得實效。

（一）立案監督的主體

民事訴訟的立案監督權應當賦予各級人民檢察院。尤其是基層人民檢察院，更應當成為民事立案監督的主力軍和主陣地。

（二）立案監督的范圍

簡單來說，民事立案監督的范圍應當包括人民法院應當受理而不予受理的案件、不應當受理而予以受理的案件以及立案活動的違法情形。各級人民檢察院根據當事人的申請或者發現人民法院立案活動有以下違法情形之一的，應當予以監督：起訴符合《民事訴訟法》第119條規定的條件，人民法院在7日內應當受理而不予受理，且未作出不予受理裁定的，違反級別管轄規定予以受理的，違反地域管轄規定予以受理的，違反專屬管轄規定予以管理的，違反協議管轄規定予以受理的，違反仲裁前置程序予以受理的，其他應當予以監督的情形。需要特別注意的是，如果當事人起訴后，人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人因此提出申訴的，應當告知其通過上訴、申請法院再審等途徑先行救濟解決，如再審結果仍有錯誤時方可向檢察機關提出抗訴或者再審檢察建議的申請。

（三）監督原則

民事立案監督權的行使，既要保護當事人的合法訴權，又要保障人民法院依法獨立行使立案審查權，故應當嚴格遵循事后監督原則。同時，還應當貫徹全面監督的原則，通過與人民法院協商建立民事立案備案制度，全面監督法院立案受理活動。

（四）立案監督的啟動程序

民事立案監督權是對人民法院在立案活動中違法行為進行的監督，權力屬性是對公權力的監督。因此，民事立案監督程序的啟動應當有兩種途徑：一是依當事人的申請啟動監督程序;二是檢察機關在辦案中或通過其他途徑自行發現違法情形，依職權啟動監督程序。

（五）立案監督權的行使保障

民事立案監督程序啟動后，為了保障立案監督權的行使，應當賦予相應的調查權，如詢問當事人及案外人的權利、詢問承辦法官要求說明不立案理由的權利、調閱案卷權等。

（六）立案監督權的行使方式

對于民事立案監督權的行使，可區分不同案件情形采用以下四種方式，一是要求說明不立案理由通知書，該監督方式主要適用于法院“不立不裁”情形，要求人民法院說明不立案理由。二是檢察建議，該監督方式主要適用于兩種情形：法院“不立不裁”的案件，通過發出要求說明不立案理由通知書后，經審查人民法院回復不立案理由不能成立，或者人民法院不予回復但符合立案條件的，通過檢察建議的方式建議人民法院予以立案，法院在法定審查期限內未作出是否立案受理決定的案件，或者發現立案活動存在其他違法情形的，通過檢察建議的方式予以糾正。三是抗訴和再審檢察建議，該監督方式主要適用于人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人經過上訴、申請法院再審等途徑仍不能得到合理救濟的，或人民檢察院審查后認為再審裁判結果錯誤的，依法提出抗訴或者發出再審檢察建議。四是移送職務犯罪線索，該監督方式主要適用于人民法院在立案過程中，承辦法官違反法律規定的行為已經涉嫌職務犯罪的，民行檢察部門通過調查后要及時將該線索移交本院反貪、反瀆等職務犯罪偵查部門。

（七）立案監督效果的保障機制

為了保障民事立案監督案件的辦理效果，應當建立相關的跟蹤監督機制。在發出要求說明不立案理由通知書、檢察建議或者抗訴后，要及時關注監督案件整個訴訟過程的進展情況，將監督觸角延伸至審判階段、執行階段，既能防止法院出現不依法糾正違法行為的情形，又可以實現對監督案件從受理立案、審判活動、判決送達、案件執行的整個訴訟過程的監督，確保監督取得實效。

五、實踐中加強民事立案監督工作的建議

（一）開展修改后的《民事訴訟法》宣傳工作，拓寬民事立案監督案源

由于修改后的《民事訴訟法》實施時間較短，大多數當事人對檢察機關法律監督權的內容還停滯在修法前的固有認識上。因此，加強修改后的《民事訴訟法》的宣傳工作有利于拓寬民事立案監督案源通道，應當作為民行部門開展法制宣傳工作的重點內容。民行部門應當通過報刊、廣播、電視、網絡等多種宣傳渠道，解讀修改后的《民事訴訟法》實施后民事監督權的具體內容，尤其是對民事立案監督的實施要作出更為詳盡、細致的說明。

（二）加強與同級人民法院的溝通協調，暢通立案監督案件辦理渠道

地方各級人民檢察院應當與同級人民法院充分協商，積級溝通。一是共同商榷制定立案監督案件辦理規則。二是建立工作聯系制度、研討制度。一方面應當明確民行檢察部門與法院立案庭定期進行聯系，互相通報立案受理情況與立案監督案件辦理情況，實現材料互遞、工作互通、信息互享、結果互函;另一方面檢法兩院應當有針對性地共同開展如何規范立案活動的專題研討活動，定期分析立案過程中存在的問題，加強類案研討，提出相應對策。這樣既可以有力地保障現階段立案監督工作的規范開展，又可以在實踐操作過程中不斷發現問題，總結有益的辦案經驗，提升監督實效，實現規范民事立案活動與保障當事人合法權益共贏的良好效果。三是建立涉法信訪穩控機制，檢法兩家應當對民事立案環節容易出現的信訪隱患問題進行研究，加強協作，共同配合并建立起行之有效的信訪穩控方案和預防處置機制，防范和化解各類信訪風險，防止引發新的社會矛盾。

（三）爭取人大支持，切實解決監督難題

檢察機關在開展民事立案監督工作中，要主動向人大匯報工作開展情況，自覺接受人大監督，及時反映工作中遇到的困難和問題，爭取人大的有力支持，推進該項監督工作深入持續發展。