重復處罰的可訴性研究

李錦陽

摘要：在實踐中，針對行政相對人的同一單獨行為，或者某一持續性違法行為，經常會發生同一行政機關給予多次處罰或者不同行政機關分別予以處罰的現象，引起行政相對人甚至社會各界的普遍不滿和批評。對于行政機關而言，即便其中的每個行政處罰本身可都是既合法又合理的，但是卻很可能因為違反了“一事不再罰”這一基本原則，從而使得在整體上處罰失當。對此，我們有必要理清重復處罰行為的可訴性及其具體操作規則等問題，以正確應付上述問題，從整體上實現行政處罰的合理化。

關鍵詞：一事不再罰；同一行為；管轄；裁判方式

一、引言

2013年11月14日，一名貨車司機在永城境內被當地運政和路政執法人員攔下，司機在出示了給運政部門繳納的3000元年票和給路政部門繳納的3000元月票后，兩部門仍堅持罰款，女車主求情未果，當場服農藥自殺，當地執法人員受訪時聲稱是正常執法，不清楚女車主是否喝藥。

我們姑且不論罰款“月票”和“年票”的合法性問題，當地不同執法部門對于運輸司機在單次運輸過程中出現的違法行為分別予以處罰（多數為罰款形式），雖然在表面上每一次處罰都看似做到了“以事實為根據，以法律為準繩”，但是本質上卻反映出各個行政執法部門爭相“奪利”，將行政處罰當做為各自部門創收的手段，不但嚴重違反了行政處罰法中關于“處罰與教育向結合原則”以及“一事不再罰原則”，實踐中也造成了極大的負面影響。

二、“一事不再罰原則”內涵及外延

由于實踐中各個行政執法部門都堅持自己做出的行政處罰于法有據，加之在當前不同行政部門之間職能分工較為混亂、重疊，且行政處罰目的被異化的背景下，各個行政部門一般較少會在參考其他部門已經做出的處罰決定的基礎上變更或者撤銷自己的處罰決定。更為突出的問題還在于，由于不同行政執法部門之間的分工跨度可能較大，且屬于完全不同的行政管理體系，這就導致通過行政復議解決此類問題的難度非常之大。

處理重復處罰問題最佳的方式應當是行政訴訟這一途徑。當然，基于重復處罰本身的特點，我們首先必須要準確理解和把握“一事不再罰原則”的具體含義及其外延。

“一事不再罰”被普遍認同為行政處罰的一個原則，應無異議。但是對于其具體的概念，學者卻有不同的理解。具體而言，爭論的焦點主要在于對“一事”以及“再罰”這兩者的不同認定。對此，下文將分別予以論述。

（一）“一事”應當認定為相對人的“一個行為”

在我國行政法領域，對于“一事不再罰”的討論并不徹底，所謂“一事”是指“一個符合違法構成要件的事實”還是“一個客觀發生的事實行為”或有其他含義，并不十分明確。對此，有學者解釋為“同一事實和同一理由”，而且同一事實和同一理由是不可分割的條件，如果屬于同一事實不同理由，就可以再罰，如在繁華路段無照擺設地攤，則工商、市容、交通等不同部門均可以依據不同的法規對之予以行政處罰。此時做出行政處罰的“理由”實際上就是相對人的違法行為所涉及的行政法律法規，而以這些法律法規作為處罰的依據都來自于行政主體的主觀單方面認定。但是，有學者則提出相反的觀點，認為對“同一事實”和“同一理由”不加區分會導致處罰不公正和處罰過重等問題，主張對于“一事”的認定應當以行政相對人的客觀行為為出發點，換言之，“一事”應當理解為“一個行為”。

本文認為，后一種觀點更有合理性。從邏輯上來看，只有當行政相對人客觀實施了違法行為后，行政機關才會介入并對其進行行政處罰——而無論最終做出的行政處罰為何，就其本質而言，都是都該相對人法律上負面的評價。換言之，違法事實發生在前，法律評價在后。行政處罰針對的應當是行政相對人在客觀意義上已然實施的違法行為，而不可能是觀念上的法律要件實事。后者屬于在對前者進行法律評價時，選擇適用法律時必須予以重點考慮的事項。簡而言之，所謂“同一事實”和“同一理由”其實是屬于不同邏輯層面的概念，在考慮何為“一事”的概念時必須加以區分。

另一方面，在建設法治化政府的要求下，行政相對人必須要能夠對自己單一的違法行為的后果具有相對的可預測性，即不能遭受潛在的或者過重的處罰。雖然在理論上，我們可以推定法律公布即為公眾所知曉，但是在社會分工以及政府部門職能劃分日益細化、專業化的當代，客觀上行政相對人在很多時候難以知曉全部的行政法律法規，若因為其某一個違法行為而遭受不同行政部門多的次處罰，即不符合法律“可預見性”的要求，亦有損于法律的安定性和權威性。

此外，對于相對人的繼續性行為、連續性行為，由于行政機關的一次性處罰已經包含了對其全部的法律評價，因此也屬于“一事”的范疇，不能給予多次處罰。特別需要注意的是，對于繼續性行為，如在高速公路上超載，在由某一行政機關進行處罰過之后，若行政相對人缺乏改正該違法行為的客觀條件（如沒到高速出口無法卸貨），則仍然屬于“一事”；反之，若該相對人在獲得了改正違法行為的機會后，仍然為之，則可以認定不同行為，可以予以再次處罰。

（二）“再罰”應當是指依據相同或者性質相同的行政處罰

我國《行政訴訟法》第24條規定“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，從字面上分析，“不再罰”僅僅適用于罰款這一行政處罰方式，似乎其他種類的行政處罰并不受此約束——在這個意義上而言，顯然不能認為我國已經在立法上真正確立一事不再罰原則。雖然在實踐中，行政執法部門最常用的處罰手段一般為罰款，但是，當同一或者不同部門作出相同或類似的其他處罰方式時，此種重復處罰所造成的負面影響也是不可忽視的。

本文認為，在界定（除罰款之外）“不再罰”這一概念時，主要可以考慮以下兩中情況：

（1）一個行為違反了一個法律規范，但是由兩個或者兩個以上行政機關管轄。例如，行為人的某一違法行為的發生地和結果地處于不同地域，則這些地區的幾個同類行政機關都有管轄權。對此，學者意見較為一致，均主張遵循“誰先發現，誰管轄”的原則處理——這是因為，此時各個機關做出處罰所依據的事實和理由都相同，因而在程序上規定“誰先發現，誰管轄”，以保障執法效率。

另一種情形是，對于同一種違法行為，同一法律規范規定多個行政機關均有管轄權，如對于銷售不合格豬肉產品的行為，工商部門和衛生部門都可以處罰。對此，這兩個行政機關在管理權限上存在客觀的重疊，因此在其處罰權重疊的部分，亦應當遵循“誰先發現，誰管轄”的原則，在前一行政機關作出的處罰決定經法定程序撤銷、變更之前，后一行政機關不得再次作出相同或者類似的處罰決定；但是，由于各個行政機關在管理同一違法行為時，其職責和側重點一般存在區別，因此，在其各自職責范圍作出的不同種類的行政處罰，不能被認定為重復處罰。例如，在行政機關對上述違法行為予以吊銷營業執照之后，衛生部門還可以吊銷其衛生執照。

（2）一行為違反了多個法律規范，由一個或者多個行政機關管轄。在此種情形下，該行為屬于想象競合行為，應先依據不同規范得出各自的處罰方式，處罰種類相同的，擇一重罰處之，處罰種類不同的，則可以并處。若該違法行為屬于法規競合行為，則處罰機關應當按照“特別法優于普通法”等法律效力位階原則處理。換言之，在這種情況下，最終只有一個法規可能得到適用，并由該法規授權的行政機關予以處罰，若其他行政機關先發現該違法行為的，應當通知有管轄權的行政機關來作出處罰。

綜上，我們可以對“一事不再罰”原則的內涵做如下界定：一般而言，對于行政相對人客觀上事實的同一違法行為，只能給予一次行政處罰，但是若該行為同時違法了多個沒有競合關系的法律規范，或者法律授權不同部門可以從不同層面對其享有管轄權，則可以依據相同或者不同的法律規范作出多次不同種類的行政處罰。

三、行政訴訟被告人以及管轄法院的選擇和確定

由于重復處罰的特殊性，在允許相對人對其提起行政訴訟的前提下，首先必須要明確該相對人可以或者應當起訴的被告人。根據我國《行政訴訟法》第25條之規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，做出具體行政行為的行政機關是被告”，若我們不考慮條文本身規定的不夠全面、模糊性等缺陷，僅從字面意義上理解，在因行政機關重復處罰而提起訴訟的情形中，法律在被告人資格方面似乎并未做任何限制或提供任何明確指引——換言之，理論上，行政相對人應當有權對做出處罰的任何行政機關提起訴訟。問題在于，此時該相對人在選擇被訴對象時是否具有排他性，亦即，其是否可以同時選擇其中一個或多個行政機關為被告？還是說必須同時以所有涉及的行政機關為被告？

根據上文所述，行政相對人之所以有權對重復處罰提起行政訴訟，其理由往往并非某一單獨的行政處罰缺乏合法性或者合理性，而是根據“一事不再罰”原則的要求，行政權力的行使不得具有重復性，對違法行為在同一層面上的法律評價只能進行一次，據此，從整體意義上而言，重復進行的處罰應被認定為失當。因此，理論上，該相對人應當將全部做出處罰的行政機關作為共同被告方能構成適格的訴訟。

但是，上述要求對于行政相對人而言顯然不盡合理，且過于苛刻。在實踐中，相對人對單個行政機關提起行政訴訟往往已然處于劣勢地位，若要求其同時對付多個行政機關，則無疑是關閉了其尋求訴訟救濟的途徑和可能。另一方面，在被告是否適格的問題上，法院享有最終的判斷權，且不受行政相對人起訴的限制或者左右——后者僅是啟動司法程序的主體，其所訴的被告人只能為法院提供一定的參考作用。此外，由于行政訴訟第三人制度的存在，相對人或法院亦沒有必要將所有做出行政處罰的機關列為被告，通過追加訴訟第三人的方式同樣可以協調以及處理行政機關重復處罰的問題。

據此，基于方便行政相對人起訴的考量，本文認為，行政相對人應當有權選擇其中一個或者多個行政機關為被告，法院對此也可以予以闡明，若該相對人拒不變更被告人，則法院一般應當依職權追加其他未被列為被告的行政機關做為訴訟第三人，但是該相對人明確表示服從某項處罰、并且不愿再追究的除外。

此外，我們還需要明確對重復處罰提起行政訴訟時管轄法院的問題，包括地域管轄和級別管轄兩個方面。由于行政相對人有權選擇任意一個或者多個行政機關作為被告，因此，與行政行為經過復議被改變、原告被限制人身自由的情況相同，亦屬于存在共同管轄時需要考慮的問題。根據《行政訴訟法》第20條的規定：“兩個以上法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的法院管轄”，以及第17條：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”這一規定，在對重復處罰提起行政訴訟的場合下，行政相對人所起訴的所有被告所在地法院均有管轄權，該相對人可以自行選擇向其中任意一個法院提起訴訟。

由于做出重復處罰的行政機關可能不在同一轄區，或者屬于不同的行政級別——若在訴訟前已經經過了行政復議程序，則情況可能會變的更加復雜。因此，一般情況下，基層法院往往不具備處理此類案件的能力，其協調各個行政部門的能力、以及裁判的權威性嚴重不足。所以，本文認為，對于此類案件，應當由各個行政機關共同上級所在地的中級人民法院管轄，若其共同上級為省級或省級以上政府或其部門，則應當由對應的最高人民法院或者高級人民法院指定轄區內的某一中級人民法院管轄。

四、法院裁判方式的選擇與評析

行政訴訟案件的復雜性決定了其裁判形式的多樣化，根據《行政訴訟法》和最高法院《若干解釋》的相關規定，主要可以劃分為以下幾種：維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決、情況判決以及行政賠償判決等。本文認為，在對重復處罰提起的行政訴訟中，法院的裁判方式（在確定重復處罰確實存在的前提下）應當以撤銷判決和變更判決為主，在特定的情況下亦可以采用確認（違法）判決或者情況判決等方式。

根據上文所述，在對重復處罰提起的行政訴訟中，每一個行政處罰本身可能并沒有瑕疵，其可訴性的基礎在于，若將全部的行政處罰作為一個整體看待時，則違反了行政權不得重復實施的法治要求（即“一事不再罰原則”）。其違法的核心在于“再罰”——從邏輯層面上而言，行政機關的第一次處罰并不在此范圍之內，理論上不應當受到司法權的審查，乃至于否定性評價。一般情況下，根據“誰先發現，誰處罰”這一原則的要求，最先做出的行政處罰通常具有優先性，并排斥后續做出的相同或類似的處罰。然而，由于我們是將所有的行政處罰作為一個整體來看待的，因此，在此類行政訴訟之中，并不存在“先罰”和“后罰”的區別，每一個行政處罰都屬于“整體違法”中的一個組成部分，不能分開予以評價——簡而言之，“先罰”的優先效力并不是絕對的。正是基于這種特殊情況，法院只能在追加全部涉案行政機關為第三人的基礎之上，綜合評價所有的行政處罰，而后依據“先罰吸收后罰”或者“重罰吸收輕罰”等原則，依照如下情形做出不同的方式的裁判：

（1）后做出處罰的機關事先知道其他行政機關已經做出類似或者相同的處罰決定的，法院應當撤銷后做出行政處罰，或要求后一行政機關變更處罰方式；若后做出的重復的行政處罰已經全部或者部分執行，則法院應當在已經執行完畢的部分之內，判決折抵最先做出的行政處罰，并在此基礎上依法變更最先做出的行政處罰。但是，如果重復處罰均為罰款的方式，則只能判決撤銷后一處罰決定。

（2）后做出處罰的機關事先并不知道其他行政機關已經做出類似或者相同的處罰決定的，則法院應當根據“重罰吸收輕罰”的原則，判決撤銷較輕的處罰決定。若該“重罰”決定本身存在合理性等問題，則法院可以在較重的處罰幅度內，直接判決予以變更。折抵和例外的情況同上。

（3）若重復處罰不適合直接判決撤銷或者變更的，法院可以判決撤銷全部處罰決定，并要求多個行政機關在協商一致的情況下，重新作出合并處罰決定。若行政機關相互之間無法達成一致意見，法院可以再自由裁量的基礎上，自行選擇按照“先罰吸收后罰”原則或者“重罰吸收后罰”原則，確認某一處罰決定為合法，并且判決撤銷其他處罰決定。行政相對人也可以對多個行政機關重新做出的合并處罰決定提起行政復議或者行政訴訟。