編外消防員背后的體制困局

塘沽人心里都明白，天津港公司是當地最好的單位，大小伙子當上消防員，不失為一種驕傲。但家屬們也發現，除了普通消防員的待遇標準與隊長、教導員（天津港公司正式企聘人員）不同外，他們的工資為現金發放，大概為3000元上下，說是上了“三險”，卻沒有見過醫保卡，看病的單據直接拿回公司就能報銷。

在事故發生前4天，現役的消防官兵傷亡情況陸續披露，但第一批進入現場的天津港消防人員卻未被提及，引發輿論對編外消防員的關注。

被忽視的編外消防員

所謂編外消防員，是相對于武警現役消防員而言。后者即為通常官方話語體系中的“消防官兵”，而對于前者，在政府文件和學術討論中，多被稱為“消防戰士”或“消防戰斗員”。

合同制消防員，是為了滿足整個社會不斷擴大的消防需求。事實上，相比發達國家，我國每萬人中平均擁有的專業消防員數量要少差不多10倍，缺口是相當大的。而我國消防經費同樣不足，招聘合同制消防員，與征消防兵一樣都是屬于較低成本的補充人員方式。合同制消防員包括政府專職消防員和企事業專職消防員兩種，前者由政府招聘，交給武警消防支隊訓練，并在一起執行任務;后者則由機場、港口等企業進行招聘，為企事業消防服務。天津港公安局消防員就是屬于這種。

這些合同制消防員，往往被稱為編外消防員，簽的一般都是勞動派遣合同，“臨時工”的意味非常明顯。多數民眾對他們也并不熟悉。相比起正式在編的民警和消防員，合同制人員無論是在來源、訓練還是士氣方面，狀況都令人擔憂。以合同制消防員為例，他們最主要的是各種職業技術學校推薦的畢業學生。另一個來源是社會閑散青年，還有一些是吃不了苦又不懂技術的年輕人。據調查顯示，大部分合同制消防員都不是奔著消防工作來的，對消防事業難以上心。更重要的問題是，這些合同制消防員來應聘就是為了工資報酬的，但偏偏待遇很低。很多合同制政府專職消防員待遇不到2500元一個月，但同樣要干出生入死的活。白云機場的合同制消防員2011年月工資約3200多元，相對好一些，但比起同一崗位資深在編員工的近8000元，差別非常大，這導致合同制消防員流動率很大，每年能達到近20%。

轄權跨界難分辨

當天津港公安局消防支隊成員的家屬們跑遍了各個收治傷員的醫院，發現武警現役編制的消防員家屬有專人負責對接，而他們卻不知道問誰。信息不暢引發了媒體和港航公安系統家屬們的不滿。

天津港公安局消防支隊今次所面臨的尷尬局面，是港航公安局歷史和體制兩相交織的產物。1971年8月，交通部公安局正式成立。國務院明確，交通部公安局在交通部和公安部的核心小組領導下，負責鐵道和水運的公安保衛工作，對交通部直屬各港航單位實行統一的公安管理模式。

成立伊始，“雙重管理”一直伴隨著交通公安系統的發展，只是在不同歷史階段，市場和行政利益訴求發生偏重變化，主導權問題也隨之搖擺。

中國全面改革開放后，港航公安的發展亦經歷諸多變革。從1982年3月到1998年6月，交通部公安局的機構設置、編制和職責曾有6次大的調整，平均不到3年即有一次大變動。1985年3月，交通部、公安部聯合發布通知，明確提出，交通航運人民警察是國家警察的組成部分，是派駐交通港航的公安機關，列入國家公安機關序列。兩年后，交通部公安局開始與沿海港口所在地公安機關辦理下放交接工作，此時的雙重領導，是以所在地公安局領導為主的管理體制。

進入市場經濟高速發展的90年代，中央與地方政府雙重領導的港口全部下放地方管理，港口行政管理職能劃歸地方政府，港口企業按照現代企業制度建立的要求，成為自主經營、自負盈虧的法人實體。形成于計劃經濟時代的“企業養公安”顯露弊端，矛盾關鍵節點在于，港航公安屬于國家行政執法機構，在編制定員、經費投入、裝備建設、行使職權、干警管理、福利待遇等方面，受到企業利益的制約，當時即出現了港航企業撤并公安機構、減少公安編制、削減公安經費、壓低干警待遇等現象。因為牽涉面大、利益復雜，港航公安改制的具體操作無法快速推行。

1995年8月21日，交通部公安局根據國務院19號文件精神和國家水運管理體制改革的總體要求，向交通部、公安部打報告，提出，港航公安體制改革的基本原則和方向是公安離企歸政。交通部經過反復研究，并征求公安部的意見，原則同意交通公安體制改革方案，具體地說，就是改變領導關系，由原來的企業領導，改成交通部公安局領導。

隨之而來是必須解決的經費問題。1999年，交通部公安局向財政部申請“吃皇糧”，得到的回應是，給予港航公安機關停止經商辦企業一定的補貼。財政部發出903號文件，明確今后港航公安機關的行政性收費和罰沒收入一律就地上繳中央國庫，實行“收支兩條線”，所需的公安經費納入國家財政預算，“視情給予補貼撥款”，但公安經費仍然主要由各港航單位負擔。根據港航公安的相關資料，到2000年，“體制和經費問題仍制約和困擾著港航公安工作的進一步開展。”

進入21世紀后，長江港航公安完成了管理體制改革，政企分開，但沿海港口公安局、海事公安局和黑龍江航運公安局的黨政關系仍由所在港航單位管理，根據相關資料，“港航公安機關的管理體制仍未全面理順”。自2006年交通部體法司、公安局向交通部領導報送了交通公安體制改革思路和方案，以及2007年初向中央編辦提交了交通公安管理體制改革意見以來，交通部（后改為交通運輸部）、中央編辦、中央政法委、公安部、財政部等各部門始終在為改革方案討論、調研、征詢意見中。

人力資源矛盾難解

天津“8·12”爆炸中犧牲或至今失蹤的“消防戰士”的家屬們知道，家里這些二十歲上下的孩子都是天津港公司的合同工。塘沽人心里都明白，天津港公司是當地最好的單位，能進入這里工作，無論是何種級別的待遇，說出去都是相對體面的，大小伙子當上消防員，不失為一種驕傲。但家屬們也發現，除了普通消防員的待遇標準與隊長、教導員（一般為部隊轉業人員，是天津港公司正式企聘人員）不同外，他們的工資為現金發放，大概為3000元上下，說是上了“三險”，卻沒有見過醫保卡，看病的單據直接拿回公司就能報銷。

根據港航史料，各港航公安機關實行合同制消防戰斗員制正式啟用于1992年10月。據報道，“從1975年到1988年，消防隊人員都是港口正式職工，大部分為復員轉業軍人，總體素質比較高。1989年底，隨著改革開放的發展，企業用工制度也發生重大變化，大部分一線崗位員工為合同制職工，消防隊員也不例外，老隊員有的轉警，有的分配到單位，隊員全部為合同制消防隊員，天津港公安局消防隊即由現職公安干警和合同制農村青年隊員組成。”為了解決隊中年輕人不成熟的情況，“從1989年用工改制以后，歷屆領導班子都把培養并留住合同制骨干力量作為隊伍建設的一項重要工作來抓，從嚴格管理、思想教育、福利待遇、從優待員入手，選好苗子重點培養，使他們逐步有了扎根港口消防事業的決心，現在全支隊合同制消防隊員骨干力量中，隊齡最長達十幾年，一般也有三五年。正因為有了這些骨干力量，天津港公安局消防隊伍才能成為港口消防中堅，才能在全市歷屆專職隊比武競賽中名列前茅。”

2014年第3期《水上消防》刊登的文章《港航消防戰斗員隊伍建設的主要問題及對策》指出，目前全國消防戰斗員普遍存在的問題：消防戰斗員年齡結構配置不合理，文化素質偏低;消防戰斗員思想不堅定，存在思想顧慮;消防戰斗員的工作能力不強、經驗缺乏……根據這篇文章所言，對于消防戰斗員的管理方式和培訓體制都存在問題，簡言之，專業化程度嚴重偏低。

8月16日，國務院總理李克強來到天津濱海新區爆炸現場。期間有記者詢問他消防“編外人員”之事，李克強總理答：“我們的英雄沒有編外，他們到現場明知危險，疏散了數十人，四十多人出來，對他們不論是消防官兵，還是非現役的消防職工，我們一視同仁。因為按照消防法，他們同樣履行消防的職責，他們犧牲了，就應該給同樣的榮譽，對他們的家屬同樣的撫恤。”

（水云間薦自《南方人物周刊》2015年第26期、騰訊網 2015.8.17）