天津港千億帝國背后的體制困局

濱海新區一副區長曾協調將開發區和天津港內的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罷。“名義上，天津港是市管國企，但實際上架子跟央企一樣大。”

一場爆炸，讓天津港成為了輿論的焦點所在。調查發現，天津港集團與民企、天津地方國企、央企形成錯綜復雜的資本關系，建立了一個龐大的天津港帝國。

千億帝國怎樣煉成

爆炸之前，天津港集團到底擁有怎樣雄厚的實力，并不為外界所知。

這個擁有相對獨立的港口公安、港口消防之外，能量遠遠超越天津當地市屬國企的天津港集團，到底是怎樣的一家巨無霸企業呢？

據報告顯示，天津港集團前身為天津港務局，2003年，經天津市委批準，天津港務局將行政職能轉交給天津市交通委員會，轉制為天津港集團。2004年6月3日，天津港集團正式掛牌。

作為天津港最主要的運營商，截至2015 年3 月末，天津港集團共擁有生產性泊位151個，此外，天津港集團還擁有兩家上市公司，除在上海證交所上市的天津港股份有限公司外，還有在香港主板上市的天津港發展控股有限公司。據天津港集團2014年年報顯示，納入天津港集團報表合并范圍內的子公司包括了天津港發展控股有限公司、天津港股份有限公司等22家公司。年報顯示，天津港集團還有40家合營和聯營公司。

千億帝國的成長，離不開天津市各級部門的扶持。轉制之后，2004年8月天津市又出臺了《關于進一步加強天津港發展的若干意見》。這份意見提出，將港口用地以出讓或劃撥的方式授讓給天津港集團開發建設。意見還明確提出，如果其他分區規劃和專項規劃與港口規劃發生矛盾時，原則上應服從于港口規劃。這個意見，無疑讓天津港集團得到了天津市的特殊“優待”。

除了天津市各部門的保駕護航之外，天津市在財政等方面也給予天津港集團支持。天津港集團2014年報告顯示，2014年天津港集團有限公司獲得了政府補助5.15 億元。

各種扶持下，近十年來天津港集團實現了超常規發展。數據顯示，改制當年的2004年天津港集團總資產僅僅只有182.6億元，而在2015年3月總資產已達1346.79億元，十年時間天津集團總資產增長近8倍。

雙重領導下誰管說不清

天津港爆炸，救援與信息公布中存在的一些問題讓人們感到疑惑。許多媒體都在問：天津港到底該歸誰管？為何天津市官員不清楚天津港的一些情況？在不少人看來，我國施政過程中的“雙重領導”現象——也有人稱之為“兩個婆婆”現象對不少問題造成了負面影響，這一說法確有道理。

除海關、鐵路等少數幾個部門實行完全的垂直管理體制外，地方政府部門多數都實行一種“條塊結合”的雙重領導體制——即不僅受本級政府的統一領導，而且受上級部門的業務指導或領導。例如，某個省的交通廳，既要執行省政府的決策，也要接受交通部的業務指導或領導。這就是我國政府運行中最為典型的“兩個婆婆”現象。

“雙重領導”的本意，是從兩個方向共同促進政策的良好運行，橫向領導強調了地方的自主權，調動了地方政府的積極性，促進地方經濟社會的發展;縱向垂直領導保證國家政策的統一，并對地方政府進行約束。在“兩個婆婆”目標相近時，這種管理體制效果往往較好，但一旦他們想法不一，便容易出現很多問題。

在天津爆炸的多個方面中，我們都可以窺見這一制度帶來的壞處。

1984年之前，受制于計劃經濟體制，天津的港口和城市在體制上一直處于分離的狀態，雖然新港的建設、發展取得了巨大成績，但港口與城市的經濟發展未能融為一體，出現了諸如城市臨港地區道路堵塞、空間構成雜亂、新建的城市基礎設施不符合港口集疏運要求，以及港口內河疏運航程被迫縮短等反常現象。1984年6月1日，天津港開始實行體制改革試點。

在此次改革后，天津港由中央和地方政府“雙重領導，以地方為主”。同時，交通部還將包括天津港務局在內的5家企業單位一并下放給天津市人民政府。

改革方案中提出，“關于下放后的機構體制的調整改革，按政企分開的原則，由天津市負責辦理”、“為加快天津港的開發和管理現代化，應當擴大港口的管理權限”。

換言之，天津港理論上主要還是由天津市來進行管理的。有意思的是，交通部旗下的中國交通報微博轉發了一篇持這個觀點的梳理文章，似在“撇清責任”。但是，又有知情人透露，“盡管非典之后，天津港的安全、環境、衛生，都是按屬地管理，但地方政府對天津港的實際控制力很弱，人事權也沒有，實際上管不了?！辈⒎Q，濱海新區一副區長曾向他抱怨，自己曾協調將開發區和天津港內的污水管道合并，最后因天津港不配合而作罷?！懊x上，天津港是市管國企，但實際上架子跟央企一樣大?！?/p>

所以，實際上到底誰在領導和管理天津港，實際上是很不好說清的，很大程度上，這都是“雙重管理”體制帶來的弊端。

除此之外，8月16日發布會上天津宣傳副部長被問及“事故救援總指揮是誰”，回應“這個問題下來以后我再盡快詳細了解”，同樣也可能是雙重乃至多重領導造成的問題。

政企“分而不離”的尷尬

2001年11月，國務院決定對“雙重領導”港口管理體制進行新一輪改革。2004年起，《港口法》實施，按照這部法律規定，天津市的港口管理部門系天津市交通運輸委員會，依法對港口實施行政管理。而港口企業天津港（集團）有限公司，則作為獨立的市場主體，依法從事經營活動。然而，所謂“政企分離”后行政和經營職能各歸一方，似乎并沒有那么容易實現。

一位知情人士舉例說，當年，事故發生地附近居民的落戶問題，就協調了很長時間，最后的結果是戶籍管轄由天津港的公安機關負責。

業內人士張思恒則表示，“2004年，國家出臺了一部《中華人民共和國港口法》，里面有一條明文規定要求危險品運輸必須向港口行政管理部門報備，當時設定這樣的條款就是希望一旦發生事故，消防官兵可以第一時間查詢到里面是什么貨物，采取有效的撲救措施。但現在港口消防屬于天津港集團，他們歸了地方，而這些信息卻歸了交通委，信息不能第一時間傳到消防人員手里，他們現場去勘察就要費很大的力氣?！睆埶己惚硎?，是在港口改制的過程中，形成了這些信息、管理上的壁壘。

改革早已前行，但職能卻總是掉隊。港口消防按理說應該隨著政府職能歸到港口管理的職能部門，但是因為職能部門沒有多余的開支，就把消防留給了港口企業，讓企業養活他們?！斑@就形成了一個畸形的狀態，實施救援歸港口公司管，消防承擔的管理職能卻被帶走了，兩邊都不健全?！睆埶己阏f。

事實上，在相關部門的管理職能方面，同樣存在改革不完整的痕跡。

2012年5月，國家安全生產監督管理總局通過《危險化學品經營許可證管理辦法》，規定取得港口經營許可證的港口經營人，在港區內從事危險化學品倉儲經營，不需危險化學品經營許可證。這是楊棟梁就任國家安監總局局長后簽署的第一份法規。在楊棟梁被調查后，該法規被質疑是為天津港項目開綠燈。

一位要求匿名的公務人員稱，“當時的放權只是為了配合這種管理上的調整，為了迎合大部制改革，把所有港口方面的管理都交給交通運輸部。”

有學者分析稱，“港口儲存企業情況不明存在安全監管盲點危險品儲存企業原由安全生產監督管理部門監管，港口行政管理部門基本不管，部分港口企業自有儲存設施的安全管理以企業為主管理。面對大量增加的危險品儲存企業，港口行政管理部門對其儲存量、儲存介質、儲存條件、儲存場所知之甚少，是否存在隱患、何處存在隱患、安全隱患的危險程度如何更是了解甚少，在此條件下接手監管可能導致無從下手，出現監管盲點。”果不其然，據報道，天津港管理較松致使很多化工廠從該港口“走貨”，危險品運輸貨主多有瞞報貨物危險等級現象。

資料顯示，交通運輸部于2012年末出臺了《港口危險貨物安全管理規定》，接管了安監總局釋放的監管職能?！敖煌ㄏ到y建設一支專業的安全審查隊伍是需要時間的。而且他們把這個權限又給了地方的交通主管部門，未來的安全監督工作可能會更令人擔心。”上述公務人員表示，“如果政府部門不能在技術上把關，就必須由安評機構負起這個責任，但是僅從這次天津港爆炸事故來看，安評機構恐怕難辭其咎?！?/p>

（《中國經營報》2015.8.22、《新京報》2015.8.19等）