出版權和制作權分開的現狀、問題和對策

劉大年　李貞

摘要：推進出版權和制作權分開是當前出版改革的一項重要舉措，是確保出版業繁榮發展的必然選擇。出版權和制作權分開的本質是推動出版生產關系調整，解放出版生產力。關鍵在于堅持正確的出版導向，確立完善的工作機制，出臺合理的政策措施。

關鍵詞：出版權；制作權；分開

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出在堅持出版權、播出權特許經營前提下，允許制作和出版、制作和播出分開。當下，出版權和制作權分開無疑是出版業內部機制改革中備受熱議的一個話題。在目前形勢下，出版權和制作權分開問題究竟在出版業態中是以何種程度呈現、如何進行操作、怎樣設計才能最大程度地解放出版生產力，同時又能盡量避免改革引起出版產業動蕩和新的負面問題，既是一個重大的現實問題，又是一個十分重要的理論命題。

一、出版權與制作權分開的概念

我國有出版法規，但沒有明確定義“出版權”和“制作權”的含義。《著作權法》對專有出版權進行了闡釋，其定義為：出版單位通過與合作者訂立合同，在預定的期限或地域內，獲得出版作者作品的一種專有權利；也指圖書的出版者依據圖書出版合同享有的在一定期限內獨占出版他人作品的權利，屬于著作權的鄰接權。專有出版權受法律保護。

原國家版權局副局長沈仁干在《試論出版權的不同含義》一文中指出出版權在我國有三種不同的含義：第一，公民享有出版自由的權利——政治權利；第二，作者對其作品享有的出版權——知識產權；第三，法人經營出版產業的權利——產業經營權。楊玉生在《出版權及其法律特征解析》一文中提出：必須同時擁有國家授予的“公權資格”和作者擁有復制權和發行權的“私權資格”，才獲得了完整的“出版權”。而梁徐靜在《深入認識我國出版權》一文中認為：出版權一般包括了發行權和復制權。通過以上幾種觀點，結合目前我國的出版流程，筆者認為：出版權應包含廣義和狹義兩方面，廣義“出版權”是指對出版業的投資、經營的權利，是公民的基本權利；狹義概念為內容的審批權，傳播行為的核準權、可被理解為出版監督管理權。

出版權與制作權的分開問題就是通過對出版權及制作權的權利主體（公有制資本和非公有制資本）的關系再造，在牢牢把握出版物意識形態控制權的基礎之上，引入合適的競爭機制，解放出版生產力，實現出版生產關系的升級與優化。

出版權和制作權分開就是出版物的制作和發行進行主體分離，制作和發行都通過市場來進行交易。而分開的前提條件是一方面要通過出版權牢牢把握國家意識形態的控制權；另一方面要在出版內容生產方面引入競爭機制，激發社會的生產活力。

二、出版權與制作權分開的合理性

在全球經濟一體化的今天，所有的市場主體為了提高競爭效益，減少交易成本支出，都在進行產業的優質資源整合，以此來增強企業競爭力。事實上，在我國出版領域進行出版權和制作權分開，一方面是借鑒了我國廣電領域制播分離的模式，另一方面是向西方學習出版業改革的發展經驗。

以廣電行業為例，實現制播分離后的廣電資源在政策允許的范圍內進行市場化的流動，將優質電視節目內容放置在一個開放的市場大環境中，在某種程度上解決了廣電行業所面臨的節目資源缺少、配置不合理的問題。

在西方各個國家內部，出版業長期以來都是一個進入門檻比較自由的行業，政府對出版業的規制較少，而近年來全球化、信息化的浪潮對出版業帶來的巨大沖擊和影響又使西方政府進一步加強了對本國出版產業發展的規制。西方政府在充分發揮市場機制配置出版資源的基礎上，通過一系列微觀精準的規制行為，既有效避免了出版業的負外部性，同時又放大了出版業的正外部性，從而最終實現出版業經濟效益和社會效益的帕累托最優。

因此，從我國目前的出版市場產業規律而言，出版權與制作權分開不是簡單的獨立分離，而是對出版資源的整合，使出版資源得到最優配置，進而做到出版領域市場運行機制的良性改革。

以互聯網技術為核心的新業態正在不斷消融出版邊界，出版業態正在發生顛覆性的變化，用“內憂外患”來形容一點也不為過。一方面出版領域迎來產業的大融合時代，另一方面新媒體給傳統出版業帶來巨大的挑戰，這些變化和挑戰直接倒逼出版業管理體制改革以適應新環境和新形勢。從依法治國、社會治理現代化的構建、混合所有制改革、數字時代的出版改革、出版管理者的管理思路和出版企業家的發展思路等視角來看，出版業需要建立健全法律保障體系、需要構建適應市場規律的現代出版企業、需要與新媒體進行有效對接、需要探索出版領域的混合所有制改革，因此，出版權和制作權分開的必要性不言而喻。出版權和制作權分開一方面是強化出版市場要素的必然要求，它使出版活動高度市場化，通過分工合作把出版流程推向市場，另一方面出版權和制作權分開將引導市場資本要素參與出版產業發展，這是全球經濟一體化和中國出版企業改革的必然要求。

目前我國出版業改革，存在一系列問題：首先，產權改革不到位。其次，我國長期實行的傳統出版制度形成了諸如地區壁壘、行業壁壘和所有制壁壘等傳統體制性弊端，與出版業的市場化改革不相適應，限制了出版業進一步發展的空間。再次，目前出版企業對資本市場的實際利用率還較低，一方面出版業對接資本市場存在制度困境，另一方面出版資本市場尚處于初級發展階段。種種跡象表明，當下出版生產關系已經不太適應出版生產力的發展，通過出版權和制作權的分開，一是充分解放出版生產力，二是合理調整出版活動中的生產關系。出版生產關系的再造和調整，有利于激發出版市場的活力，同時，生產關系的調整也是對出版生產資料和生產工具的再次分配，有利于實現出版資源的全面優化配置。

在我國市場化的背景下，出版權和制作權分開是否在形式上分開并不重要，一方面出版權和制作權分開改革的精髓在于引進競爭機制，把領導說了算變成市場說了算；另一方面出版權和制作權分開本質上來說是國有資本進行混合所有制改革的一項積極有效的嘗試。

三、出版權與制作權分開面臨的障礙

總體上來講，出版權和制作權分開當前主要面臨這樣幾個問題：

1.分開的認識不統一

就整個出版界而言，有的對出版權和制作權分開的積極性不高，認為出版和制作同屬于一個產業鏈，推行分開后，出版權還是處于壟斷地位，而制作權始終被出版權制約，覺得這樣的分開意義不大。有的對于分開存在畏難的情緒，無論是成立公有和非公有的合資公司還是把制作交給民營工作室，都將會涉及如何處理現有體制中的人的問題。有的對出版權和制作權分開的目的理解有偏差，存在單純追求經濟效益的傾向。

2.缺乏明確的政策支持

由于出版權和制作權分開問題在出版領域首次提出，導致目前對于問題的研究沒有相關的標本進行解讀，對于研究本身而言具有相當大的局限性。出版權和制作權分開涉及改革的各個層面，例如分開后如何保證出版物的質量、如何有效吸納資金、出版物的知識產權問題、非公有出版資本的資質問題等，都有待相關部門出臺相應政策為出版權和制作權的分開保駕護航。

3.難以把握分開的尺度

在出版權和制作權分開的過程中，要有限度（不涉及意識形態的產業領域）、分步驟（分批）進行改革。出版權和制作權的分開不是以犧牲出版的喉舌功能為代價的，相反，要真正地、充分地發揮這種喉舌作用。實行出版權和制作權分開是要將適合于社會化制作的出版產品推向社會，如大眾出版領域的少兒、藝術、娛樂、科普、理財、保健等，而對于政治性較強的出版產品及帶有宣傳引導、教育作用的產品，如教育出版、專業出版等，就不宜全面搞社會化制作，對于這些，采取出版職業經理人制是較好的運作方式。

4.缺乏相應的監督機制

怎樣才能將優質的出版產品推向社會？怎樣才能做到出版效益的公平？隨著出版業竟爭的加劇，在出版產品制作的過程中容易產生一些不良傾向，例如有些出版企業可能單純為了自身的經濟收益而對帶有“三俗”色彩的出版產品放行。對于第一個問題，筆者認為解決的辦法是：通過招標答辯、專家評審的方式公開透明地選擇制作公司，以避免人為因素干擾；后一個問題的解決辦法是強化社會監督機制，采取行政監督、輿論監督、法律監督三管齊下監督方式。行政監督是指國家出版主管部門依法對播出內容實行監管。輿論監督是指社會輿論對播出內容的評價、褒貶，受眾有權質疑出版產品并得到答復。隨著社會法制化的加快，出版立法也應加快腳步。哪些產品可以出版，哪些產品不能出版將由法律規定。在這方面，要積極借鑒外國出版業的先進經驗。

四、出版權和制作權分開的實施建議

出版權和制作權的分開既包括“出版權”的分開，也包括“制作權”的分開，而“出版權”分開力度、程度直接決定和影響了“制作權”的分開。

1.明確出版權與制作權分開的范圍

出版權和制作權分開的目標一是要通過“出版權”牢牢把握國家意識形態的主導權，二是要通過“制作權”進一步激發市場活力。

一方面出版權和制作權的分開要牢牢把握正確的出版導向。在實踐過程中，要結合實際，首先對產品的性質、定位進行界定和分類，以此明確哪些出版產品可以分開，哪些不能分開。對于出版權和制作權分開后混合所有制出版傳媒企業可能出現的導向管理風險，可結合企業內部的國有股權和企業外部的行業管理措施加以規避。在企業內部，政府可以堅持公有制資本具有一票否決權的內容審查制度；在企業外部，政府在繼續完善事前事后審查制度的同時，要加快通過立法手段進行導向管理。另一方面出版權和制作權的分開要建立統一開放的出版市場，合理配置市場要素。市場決定資源配置是市場經濟的基本規律，即讓市場而不是其他力量在資源配置中起決定性作用。理論和實踐都表明，市場機制是通過市場競爭實現資源有效配置的。

2.加強出版權和制作權分開中的市場主體培育

首先，要推進出版生產模式變革，探索以制作權與出版權分開的出版運行體制改革；其次，要加大非公有制出版企業扶持力度，鼓勵、支持、引導和規范非公有制出版企業有序進入出版產品制作領域；再次，要創新非公有制出版企業與國有出版機構的合作方式，逐步建立以產權為紐帶，內容制作為核心的多元合作模式；最后，要支持非公有制出版企業投資成立版權代理等中介機構，開展以版權貿易業務等為主的出版資源開發。

要大力加強制作權與出版權分開的市場主體培育。比如：民營資本與國有資本的項目合作、民營制作團隊成為國有出版企業內部的編輯部、與國有出版社合資成立新的公司等，這幾種合作模式各有利弊，每種合作模式都有成功與失敗的案例。筆者通過調研認為：在探索制作權與出版權分開的出版運行體制改革方面，北京出版創意產業園區（以下簡稱園區）可以說是一個成功的典范。園區自2010年5月成立以來，前后吸引了北京磨鐵圖書有限公司、北京時代華語圖書股份有限公司、北京時代光華圖書有限公司、新經典文化有限公司等36家實力雄厚的品牌企業。這些企業的經營領域涵蓋出版策劃、制作、發行、批發零售、營銷推廣、版權交易、新媒體平臺開發運營、網絡傳媒等出版產業全領域。

園區的成立是為了解決非公有文化機構參與出版的通道問題，在具體的操作層面，園區做了大量工作，比如：建立信息報送平臺及時為企業提供政策資訊，園區企業能在第一時間掌握出版界的最新動態，大大提高了企業的管理水平和產品的生產效率。在產品的制作環節，園區也進行了科學的管理規劃，比如在編輯環節，合理規范選題導向、成立審讀中心、嚴格執行三審三校，并提出“質量是產品的生命”的口號；在出版環節為優質書稿免費配置書號；在印刷環節規范印刷流程；在發行方面采取統分結合的管理模式；園區還統一組織參加書展、書市，這樣在節約成本的同時，又很好地展示了整體形象；定期對園內企業統一組織編輯培訓、幫助企業協調與當地政府的關系、建立人性化的獎懲機制、組織行業交流活動等。

3.構建健康的市場機制與運營機制

首先，要實現非公有制出版企業與國有出版企業資源的優化整合。非公出版企業擁有強烈的市場意識，在運作機制、營銷策略、出版理念上都表現出自身的優勢和特點，但是資金不足、規模弱小、底子薄弱是其發展壯大的瓶頸所在。一方面，在合作中，非公出版企業得到的是規范、安全、發展和未來；另一方面，依靠國有企業便利的出版資源、公共關系資源，實際獲得了“出版權”，非公企業的發展速度自然大大加快。國有出版業擁有雄厚的資金和品牌優勢，而在運作機制和市場意識方面有著明顯的欠缺，因此二者的結合能夠實現各自的優勢互補，在市場經濟中實現雙贏。

其次，要構建公開透明的企業管理制度，實現出版行業標準統一。非公資本因不能和公有資本享受一樣的政策支持一直以來都被稱為“二渠道”，這極大地挫傷了非公資本參與出版活動的積極性。

最后，要促進出版業對外借資本的吸收和利用，實現更大的發展目標。比如：曾投資并幫助孵化過蘋果、思科、谷歌、甲骨文等公司，在國內投資過新浪網、阿里巴巴集團、京東商城等公司的國際風險投資巨頭紅杉資本，出資約1.5億元人民幣投向新經典文化有限公司。該投資為迄今為止民營書業獲得的最大單筆投資。有了資金的新經典文化，大規模收購民營出版渠道，壯大公司實力。目前，成都新經典、南京新經典、濟南新經典、長沙新經典等公司均已成立。新經典和紅杉資本下一步的計劃和項目是買斷作者，或買斷版權，或拓寬運營范圍，或數字化轉型。

4.出版權和制作權分開的政策保障

出版權和制作權的分開有利于克服國有出版集團的經營弊端、有利于發揮民營資本與國有資本的互補優勢、有利于整合社會資源，打造出版界的航空母艦。要更好地做好此項工作，就要在政策上做好支持保障。

首先，要繼續推動新聞出版集團、國有大型出版社轉企改制，擴大融資渠道，加快聯合、重組，做強做大，盡快成為具有內容品牌影響力的現代出版企業。其次，要合理優化相關政策，衡量出版權把控的力度。最后，要合力把控出版產品、出版單位與資本投入，確保改革的正確方向。出版權和制作權分開需要科學的宏觀調控，有效的政府治理，這是發揮社會主義出版市場經濟體制優勢的內在要求。在市場經濟條件下，管理主體需要由以行政管理為主的管理模式，轉變為主要依賴法律、經濟和行業組織等現代管理手段的模式，以進一步完善出版市場的管理體系。

（劉大年，中國傳媒大學出版社副社長；李貞，中國傳媒大學編輯出版研究中心博士研究生）

*本文系國家新聞出版廣電總局新聞出版課題重點研究項目“出版權和制作權分開問題研究”（項目編號：A-2014-1-1）、中國傳媒大學科研培育項目“中國出版產業政策研究：社會轉型與價值觀建構”（項目批準號：CUC13A26）的研究成果。