皖江城市帶跨界生態環境治理研究

丁榮萍， 韓玉剛

(安徽師范大學 經濟管理學院，安徽 蕪湖 241003)

皖江城市帶跨界生態環境治理研究

丁榮萍， 韓玉剛

(安徽師范大學 經濟管理學院，安徽 蕪湖 241003)

跨界生態環境治理問題是當前學術界和政府關注的熱點問題，府際合作對于跨界生態環境治理以及區域經濟持續健康發展極為關鍵。以安徽省重點發展區域——皖江城市帶為案例地，探究了皖江城市帶跨界生態環境污染問題的現狀及產生原因，深入分析了跨界生態環境治理過程中存在的問題。從府際縱向和橫向合作兩個維度，提出跨界生態環境治理，在宏觀層面上政府間應加強環境管制系統的頂層設計、理順環境治理的制度安排以及整合合作治理的組織架構，在微觀層面上政府之間應加強建立互動的合作機制、有效的工作機制、完善的利益補償機制和切實生態補償機制等，進而實現皖江城市帶跨界生態環境的有效治理。

府際合作；生態環境；跨界治理；皖江城市帶；安徽省

隨著經濟的高速發展，生態環境治理問題日趨顯現，區域分割、部門分割、條塊分割等問題導致了生態環境治理的“碎片化”，跨行政區域污染(水污染、大氣污染、土地污染、酸雨污染等)糾紛及污染事故也嚴重阻礙著生態環境的治理。十八大報告也指出，面對嚴峻的生態環境問題，必須樹立正確的生態文明理念，實現“五位一體”，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。此外，也應當積極追求新型城鎮化的建設[1]。因此，加強府際合作的跨界生態環境治理的研究對于政府有效實施跨界治理有著重要的意義。從國外研究看，加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫認為，現代生活的性質已經使政府間的溝通、協調變得越來越重要，這種治理就是府際合作治理[2]。E·奧斯特羅姆等人認為中心治理結構為公民提供機會，組建多中心的治理當局，治理過程的多元主體互動，可以從政府之間合作達到這一理念，不同國家有不同的關于府際關系間的治理活動[3]。從國內研究看，易志斌研究建立流域府際合作治理機制的可行性[4]；張緊跟指出府際治理是指一種政府間、公司部門與公民共同構建的政策網絡，強調通過多元行為主體間的互動與合作來實現和增進公共利益[5]；黃溶冰認為通過重復博弈建立行政區之間的流域合作治理機制才能有效控制流域水環境污染[6]；張雅京研究了城市行政生態環境建設需要共同合作[7]；龍愛華等人指出，黃河斷流在很大程度上是由水資源管理中的行政分割所造成的，并非全在于自然原因[8]。

國內外學者多從府際合作的單一角度,以水污染、流域污染作為載體研究跨界生態環境的治理問題，研究面較為狹窄，且實施力度較小。本文則以皖江城市帶為例，將政治學、行政學、經濟學和生態學等多學科交融，探討皖江城市帶所存在的多種跨界生態環境污染問題及其原因，分析其跨界生態環境治理存在的問題，并從宏觀和微觀的維度分析政府應如何加強府際合作，促進皖江城市帶的區域持續健康發展。

1 皖江城市帶概況

由合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、宣城、滁州等8市和六安市的舒城縣、金安區的兩個區縣，共59個縣(市、區)組成的皖江城市帶，如圖1所示，是2010年1月12日正式獲國務院批準的承接產業轉移的示范區，作為安徽省首個國家級承接產業轉移示范區，皖江城市帶是促進區域經濟協調發展的一項重大戰略規劃[9]。皖江城市帶2013年實現生產總值12 556億元，占全省比重為65.95%；同時皖江區域加快產業結構調整，規模以上工業企業9 652個，占全省比重為63.90%；實際利用外資75億美元，占全省比重為69.8%；城鎮人均可支配收入接近2.5萬元，超過了全省人均水平。由此可以看出，皖江城市帶發展的變化，直接會影響安徽省的經濟效益。但污染也主要來源于發展，皖江城市帶發展帶來的污染導致了整個安徽省生態環境問題，所以也可以用安徽省的數據來表示皖江城市帶的相關狀況。

本文研究所用的所有原始數據均來自于《安徽省環境公報》(2013)、《安徽省環境質量標準》(2013)、《安徽省統計年鑒》(2014)以及皖江城市帶各城市統計年鑒等。

2 研究區環境問題的表現及原因分析

2.1 皖江城市帶的生態環境問題

皖江城市帶的發展具有較好的勢頭，整體經濟平穩較快發展，將成為其他中西部區域的經濟發展的楷模，也將成為促進中部崛起的重要推動力，但依托承接產業轉移示范區建設的平臺，皖江城市帶已經成為長三角產業轉移的重要承接地，因此也帶來了許多環境問題，包括水污染、大氣污染和固體廢物污染[10]。

2.1.1 水污染

據2013年《安徽省環境狀況公報》，如圖2所示，巢湖全湖平均水質類別為IV類、輕度污染、呈輕度富營養狀態。環河河流總體水質為中度污染，監測的11條河流19個斷面中，劣質水質斷面占31.6%，水質狀況為重度污染。其中，11條環湖河流中污染最重的5條河流依次為十五里河、南淝河、店埠河、雙橋河和派河均位于合肥境內，見表1。

2.1.2 大氣污染

根據2013年《環境空氣質量標準》，如圖3所示，銅陵市年均二氧化硫濃度超過國家二級標準0.07倍,可吸入顆粒物年均濃度為99 pg/m3。皖江城市帶中的滁州、安慶、合肥、馬鞍山等可吸入顆粒物標準都超過了國家二級標準的0.02～0.35倍。另外2013年安徽省發布的環境公報中提到皖江城市帶有馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城、銅陵和池州等六個城市都出現了酸雨，見表1，酸雨頻率范圍在4.5%～85.5%，且池州酸雨頻率較高，為85.5%，被列為較為嚴重的酸雨城市。

2.1.3 固體廢物污染

環境中固體污染物主要是工業固體所產生的，根據2014年《安徽省統計年鑒》，2013年安徽省工業固體廢物產生量為11 936.74萬噸、危險廢物為55.84萬噸，其中皖江城市帶總計44 110.26萬噸，危險廢物44.29萬噸，可以看出皖江城市帶工業產生的危險廢物占安徽省的比重較大，即安徽省的固體廢物污染主要由皖江城市帶工業發展所帶來的。另外，合肥、馬鞍山和銅陵的工業固體廢物產生量分別為1 024.10萬噸、2 380.85萬噸和1 794.61萬噸，工體廢物污染也較為嚴重，見表1。

表1 2013年皖江城市帶生態環境概況

資料來源：2013年安徽省環境公報和2014年安徽省統計年鑒

2.2 皖江城市帶生態環境問題產生的原因

皖江城市帶環境問題嚴重，原因主要包括以下幾個方面。

第一，產業層次低端。安徽省產業水平和產業結構層次相對較低，以能源、原材料等傳統工業和資源型工業為主，全省總體上污染負荷較高，結構性污染問題突出，環境質量和污染物排放形式依然嚴峻，生態破壞趨勢尚未得到有效遏制，經濟發展面臨的環境壓力大。由圖4 可以看出，安徽省的第一和第三產業比重從2004年開始一直處于下降的趨勢，第二產業的比重在不斷增加，且處于較高水平。第二產業比重增長較快，由2004年的38.76%增加到2013年的54.65%。但第二產業內部仍舊以煤炭、電力、鋼鐵等傳統產業為主，這些產業消耗資源過大，會造成很大的生態資源壓力，產生生態環境污染。皖江城市帶占安徽省的主要部分，由此可見，皖江城市帶因為三種產業比例失衡，產業內部結構發展不合理、層次水平不高以及競爭力不強等造成了生態環境的嚴重壓力。

第二，行業布局不合理。皖江城市帶發展的重點仍是高能耗行業。2013年數據調查顯示，前11個月，安徽省規模以上工業能耗達8 150.2萬噸標準煤，同比增長6.1%，增幅分別比上半年、前三季度高3.1和0.9個百分點。下半年以來，我省規模以上工業能耗增幅逐月攀升，全年節能工業壓力增大。分市來看，前11個月，皖江城市帶中的合肥、蕪湖、安慶、池州和滁州等5個市能耗增長快于全省，分別增長10.3%，10.3%，10.4%，9.3%和9%，完成全年節能降耗目標面臨壓力，其中合肥、滁州和蕪湖節能形勢處于二級預警等級(黃燈區)，節能形勢比較嚴峻；安慶市處于一級預警等級(紅燈區)，節能狀況非常不理想。安徽省六大高耗能行業消耗八成以上的能源，僅創造了不足三成的工業增加值。從表2可以看出皖江城市帶生產能耗一直處于較高水平。

表2 2013年皖江城市帶能源消耗指標

資料來源：2014年安徽省統計年鑒

第三，污染問題嚴重。2013年，全省工業廢氣排放總量為28 335.4億標立方米，比去年下降了4.42%；工業固體廢物產生量為11 936.74萬噸，比上年下降了0.71%；工業廢水產生量為70 972.10萬噸，比去年增加5.65%；安徽省的廢氣和固體廢物產生量都有所下降，但從圖5可以看出皖江城市帶“三廢”產生量仍處于較高水平，且具有明顯上升的趨勢，而且2013安徽省有13家企業上環保部“黑板”被通報。

圖5 2009～2013年皖江城市帶工業企業“三廢”排放狀況

3 跨界生態環境治理存在的問題

3.1 官員各自為政，地方保護主義存在

在當前區域經濟一體化發展中，各地方城市政府合作的最大障礙仍較為突出的是“分工不合作”的現象。城市政府的各自為政導致“本位主義”出現，最終使區域的整體利益受損。具體表現是一些城市政府往往只考慮自身利益，保護本地企業的發展，而對外地企業往往通過政府強制性的和非市場化的手段進行打壓和抑制，從而造成本企業因獲得有利條件而比外企更具有競爭優勢。除此之外，政府為了保護本地資源的優勢地位，限制其在本地區自由流入，同時限制本地區有利的資源要素流出，通過人為的行政手段制造市場分割，阻止區域內的生產要素流通[11]。

3.2 市政府間缺乏合作的利益共享機制

發展追求可持續性，良好的生態環境是可持續性的重要條件。但是，政府也是具有“經濟人”的本性，每個地方的城市政府都希望通過發展實現自身利益的“最大化”，這樣就在城市政府之間的利益共享問題上考慮不充分。因此在皖江城市帶建立初期，大家都希望借助產業轉移加快本地區經濟的發展，因此部分城市忽略了國家環保產業政策對產業發展的要求，不斷追求招商引資的規模，不注重引入的質量，承接產業的同時也承接了他們污染的轉移，惡化了轉入地的生態環境建設，增加了“節能減排”的負擔[12]。

3.3 政府行為缺乏協調的合作機制和相關的法律與制度規則

污染防治調控機制仍處于探索階段，表現為被動的末端治理和事后的事故處置都缺乏前瞻性和預防性。許多環境問題是因為在政府制定政策、規劃和相關立法中，環境目標不協調，或者沒有將環境因素充分考慮進去，特別是經濟發展政策與環境政策的割裂。許多地方環境治理的政府有合作，但大多數是在環境執法層面，極少涉及區域規劃和地方法制的銜接。

發展初期的皖江城市帶尚未建立系統的跨行政區、跨部門、流域環境合作治理有效制度安排。對政府或部門在環境合作中的激勵機制和責任機制建設也未受到重視。環境合作面較窄，暫沒有涉及環境保護和規劃。跨界區域環境合作治理中所建立的工作制度，仍需完善[13]。

3.4 “行政區”阻礙“生態區”的發展

當下省內政府的劃分以行政體制劃分為主，這樣就造成了與生態區整體性的矛盾，使得管理上也出現了無法統一的狀況[12]。皖江城市帶的幾個地方城市政府之間生態區沒有明確界定，所以在生態環境治理時，沒有相互之間協調，在新的行政區下，導致了各自為政的現象；行政區自然產生地方保護主義，在這種追求利益最大化的情況下，對于政府邊界的防治存在不管不問的情況，或者在邊界區發展污染項目。而且行政區將企業進行分割成幾段，不屬于本區段的污染也無權管理，長江流域經過皖江城市帶，行政區的分割使得流域污染治理各行其是，地區間協調非常難[14]。

4 跨界生態環境治理的模式

基于以上跨界生態環境治理存在的問題，對其原因進行分析，結合研究的內容，從宏觀和微觀兩個維度提出了跨界生態環境治理的模式。

4.1 宏觀：“小行政區”和“大生態區”的跨界縱向政府合作

府際合作不僅是跨區域內城市政府之間的合作，也是跨區域內上下級政府之間的合作。生態環境的治理需要加強力度，落到實處，上下級政府之間的縱向合作，能夠有效確保政策的下傳，實施結果的上達，保證府際合作治理有序、高效進行，如圖6所示

4.1.1 系統化的跨界環境管制的頂層設計

皖江城市帶發展區的形成，造就了一個“大的生態區”，因為是跨區域間的共同發展，不同城市政府之間治理方式不同，所以可以建立一個“小的行政區”，專門用來治理這樣特殊區域，由安徽省省政府組織設立，省政府直接管轄，城市政府作為成員，共同協作治理。

在跨區域的生態環境治理中，由于區域、治理方式以及利益等方面的不同，導致了城市政府之間會存在各種矛盾，組織協調好這類矛盾也是解決生態環境問題的關鍵，而且各城市政府之間出現糾紛不能調解時，就需要高一級的政府出面進行裁決。上級行政機關對下級行政機關有領導與監督的權力，上級行政機關對下級行政機關間的糾紛所作出的裁決具有權威性，容易得到下級行政機關的遵守與執行。

4.1.2 建立和完善跨界環境治理制度

系統化的頂層設計能夠促進皖江城市帶生態環境治理，但是完善的環境立法制度才能真正保障一些措施的實施，才能從法律的角度來規范示范區內各個政府的行為，所以應當健全和完善皖江城市帶環境保護方面的法律法規。一方面，從完善國際級立法，以憲法為核心，以《環境保護法》為基本法，制定一部統一的、綜合的《自然資源保護法》，專門對生態環境保護提供法律法規上的支持，從而使整個示范區的生態環境得到長遠維護；另一方面，應該注重示范區內現有的與生態環境保護有關的規章制度，皖江城市帶各城市政府應當基于整個示范區的視角，從水污染、大氣污染和固體廢物污染等方面健全各項制度，各城市政府之間必須合作交流，避免各地之間或者與國家級的生態立法產生重復、沖突以及矛盾，這樣才能建立合適的跨界的環境立法制度來完善整個示范區針對生態環境保護方面的法律法規，使得跨界的環境立法更好的服務于生態環境治理[15]。

4.1.3 構建不同層級不同形式的合作治理組織體系

正如道格拉斯·諾思所說，“有效的經濟組織是經濟成長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的原因所在”[15]。因此，一個有效的合作治理組織也是實施有效治理的關鍵。參考浙江省的環保專業組，皖江城市帶主要有8市1區1縣，合作成立環保專業組，制定環保合作規劃，加強聯合執法監督，協調邊界重大環境污染事故和糾紛，建立重大環保工作信息互相通報制度；也可以模仿杭州、湖州、嘉興、紹興4城市聯合建立的環保專業委員會和邊界聯合小組，成立皖江城市帶管理委員會，對于產業轉移過來的重大項目都要經過該委員會的審批，以屬地為主，征詢相鄰城市環境主管部門意見；依據江蘇蘇州和嘉興市建立的聯合檢查機制，在皖江城市帶區域建立聯合檢查機制小組，主要負責檢查相鄰區域可能造成的跨域污染的工商企業、集中式污水管理廠和交界處的水域、河道，這樣就有效遏制了部分污染企業的偷排漏排行為[16]。

4.2 微觀：減弱環境治理“碎片化”的橫向政府間合作

微觀的跨界橫向合作是改善生態環境問題的重要手段，從建立合作與工作機制、利益補償機制和生態補償機制等方面來促進跨區域城市政府間的合作，這樣擴大治理的規模，提升治理的效用，如圖7所示。

4.2.1 各城市政府間合作、工作機制的創建與完善

政府內部橫向合作機制在國內也是存在的，2003年上海成立環境保護和環境建設協調推進委員會；2005年河北滄縣建立環保、計劃、監察公安等聯系會議制度、環境違法案件制度等[11]。皖江城市帶作為一個獨立的發展個體，各城市政府之間能夠形成橫向合作關系，建立示范區內共同遵守的相關環境保護法律制度，建立專門針對突發環境事件的跨政府執法部門。法規制度對地方城市政府具有很強的約束作用，督促各城市政府合作加強監管力度，在共同承接產業轉移時，加大產業的審查力度，拒絕高污染、高排放、高耗能的“三高”產業進入示范區。除此以外，長江流域是皖江城市帶生態環境問題的重點，流域的治理需要橫跨不同區域的各城市政府之間通力合作，分攤各地區所屬流域的治理責任，并合作完成治理工作，從而以點帶面，改善整個流域的污染問題[17]。

4.2.2 建立和推行區域利益分享機制

地方保護主義的束縛使得各城市之間合作治理的力度較弱，所以應當打破這一束縛，促進區域城市政府合作的形成。加強政府間合作，創新產業轉入地與轉出地政府間的合作共贏機制。如飛地經濟模式，建立轉出地與轉出城市政府之間的稅收共享機制或合作建立產業轉移園區，以園區建設為依托，打造產業城市集群轉移的平臺，在轉入地區劃出一定區域讓產業轉出地區開發經營[18]，這樣各城市政府之間就能共同收獲產業轉移所帶來的收益，因此各城市政府之間就達成了一致的利益共享補償機制，就能承擔相應的環境保護責任，而且對環境治理的投入也要按收益分配，就無形中促進了示范區對生態環境保護治理的重視，增強了保護力度，最終將推進生態環境的共同治理。所以，合理的區域利益分享機制的建立是實現府際之間合作治理生態環境的有效措施，機制的建立要落到實處，進行責任切分才能達到真正治理的效果。

4.2.3 組織生態補償機制來提升生態環境的重要性

示范區內可形成共識，協同采取經濟手段，如價格、稅收和財政政策等，激勵循環經濟的發展，共同專門設立環境技術開發基金，投入到技術開發、財政補貼和間接稅收優惠的手段，重點扶持皖江城市帶優勢特色主導產業和新型持續產業的優化升級，以補償的形式降低環境負擔[19]。由前文的分析可知，目前皖江城市帶第二產業發展較快，傳統的第二產業的發展帶來產能較低、消耗大、較嚴重的污染問題，違背了十八大所提倡的可持續發展以及循環經濟新思想的要求，所以應當從思想觀念上讓人們意識到生態環境的重要性，使示范區能夠成為一個在以“生態環境為第一要務”的理念下進行發展的高效環保性區域，這樣不僅能夠促進示范區的長遠發展，也能對安徽省的發展起到模范帶頭作用。由此可見，生態補償機制的組織就是通過采取一些經濟手段來提升生態環境重要性，追求實現“五位一體”的發展[20]。

5 結 論

基于府際合作的生態環境治理，不但要解決目前示范區的生態環境治理問題，更要促進皖江城市帶經濟持續健康的發展。本文基于全球化為背景，以安徽省的代表示范區為例進行研究，突出了城市政府間從宏、微觀維度進行合作所產生的重大現實意義：一是為以后示范區城市政府間的發展建設提供參考；二是促使皖江城市帶發展成為長江流域的典型示范區，并帶動整個安徽省經濟的發展；三是對于今后關于府際合作關系的深入研究也有一定的促進作用。

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Wanjiang City Belt Straddling the Ecological Environment Governance

DING Rong-ping，HAN Yu-gang

(College of Economics and Management，Anhui Normal University，Wuhu 241003，China)

Transboundary management of ecological environment problem is a hot issue in the academic and political concern, and intergovernmental cooperation for Transboundary management of ecological environment and the sustainable development of regional economy is the key. We take Wanjiang City Belt as an example, the key development area of Anhui Province, explore the transboundary pollution of ecological environment in Wanjiang City Belt and its causes, and analyzes the existing cross-border management problems of ecological environment in depth. Finally, to achieve transboundary ecological environmental governance, from the two dimensions of intergovernmental vertical and horizontal cooperation, we propose that we should strengthen the top-level design of environmental regulation system and straighten out the system arrangement environmental governance and integration the organization structure of management cooperation from the macro level ,and we should strengthen the establishment of Interactive cooperation mechanism, effective working mechanism, practical compensation mechanism and ecological compensation mechanism from the micro level ,and promote the effective governance of transboundary ecological environment in Wanjiang City Belt.

intergovernmental cooperation, ecological environment, transborder governance，the city belt in Wanjiang, Anhui Province

2015-06-01

國家自然科學基金青年基金(41201126)，安徽省自然科學基金青年基金(1208085QG135)，安徽師范大學“哲學社會科學繁榮發展計劃”首批重大項目(FRZD201302)和安徽師范大學研究生科研創新項目(2014yks109)。

丁榮萍，女，安徽宣城人，安徽師范大學經濟管理學院碩士研究生，主要專業方向為城市經濟和管理。

時間：2016-1-5 13:01 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1150.N.20160105.1301.028.html

C93

A

1007-4260(2015)04-0110-07

10.13757/j.cnki.cn34-1150/n.2015.04.028