我國農村衛生人力資源發展的SWOT分析

陳 鐳，張冬梅，杜 金

安徽醫科大學，1.衛生管理學院，2.第一臨床醫學院，安徽合肥，230032

我國農村衛生人力資源發展的SWOT分析

陳 鐳1，2，張冬梅1*，杜 金2

安徽醫科大學，1.衛生管理學院，2.第一臨床醫學院，安徽合肥，230032

運用SWOT分析法，對我國農村衛生人力資源發展的內部優勢、劣勢和外部機遇、威脅進行了分析——優勢：群眾基礎牢固和人員需求量大；劣勢：我國農村衛生人力資源總體數量不足，職稱、學歷、專業等結構不合理，人員分布不均衡，人員流失嚴重。機遇：政府重視，出臺了一系列政策支持；威脅：醫療市場競爭加劇，醫療知識、技能更新加快。根據分析結果提出了發展對策——SO戰略：發揮內部優勢，利用外部機遇；WO戰略：利用外部機遇，克服內部劣勢；ST戰略：利用內部優勢，回避外部威脅；WT戰略：回避外部威脅，減少內部劣勢。

SWOT分析；農村衛生服務；人力資源

自20世紀60年代中期起，我國初步形成了縣級綜合性醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室三級聯動的農村醫療衛生服務體系[1],主要為農村居民提供綜合醫療服務和預防保健等公共衛生服務。經過半個世紀的不懈努力,我國農村醫療衛生服務體系不斷完善,醫護隊伍也已初具規模,為廣大農村居民提供了基本的醫療衛生服務。但是，目前我國農村衛生人才隊伍建設還受到多重因素的制約，影響了農村衛生服務體系的良性運作。

本文運用SWOT分析法分析我國農村衛生人力資源發展的優勢與劣勢、機遇與威脅，為健全農村衛生服務體系提供參考。

1 我國農村衛生人力資源發展的SWOT分析矩陣

SWOT分析是西方企業最常用的一種企業內外部環境條件戰略因素綜合分析方法[2-3]。它是通過分析組織資源而識別自身優勢和劣勢，通過分析環境而發現機會和威脅，再將四者相結合,制定有針對性的策略,從而起到發揮優勢，規避劣勢，利用機會，化解威脅的作用[4]。我國農村衛生人力資源發展的SWOT分析矩陣見表1。

表1 我國農村衛生人力資源發展的SWOT分析矩陣

2 我國農村衛生人力資源發展的內部優勢

2.1 我國農村衛生人員已打下了牢固的群眾基礎

長期以來，我國農村衛生人員在為廣大農村居民診療疾病、提供預防保健服務等方面作出了非常大的貢獻[5]。他們多數來自農村家庭并在當地安家落戶，提供衛生服務的對象往往就是他們的鄉里鄉親或是親朋好友，彼此熟悉并且信任，在提供衛生服務時能夠理解農村居民的疾苦，因而服務的滿意度較高，醫患糾紛相對較少，已打下了牢固的群眾基礎。

2.2 我國農村衛生服務機構的功能定位準確

自2009年我國啟動國家基本公共衛生服務項目以來，鄉鎮衛生院和村衛生室作為我國農村地區基本公共衛生服務的承擔者，需要提供11項免費服務。這期間，廣大農村衛生人員付出了極大的努力，真正成為了當地居民健康的“守門人”，發揮了不可替代的作用。

2.3 我國農村衛生服務需求量大，就業機會多

據中國統計年鑒顯示，截至2013年底，我國農村人口達到62 961萬人，占全國總人口的46.27%，每千人口衛生技術人員僅有3.64人，很難滿足農村居民的衛生服務需求。因此，我國的鄉鎮衛生院及村衛生室均需要補充一定的衛生技術人員，特別是護理、影像、檢驗、藥劑等專業人員，來承擔相應的醫療和預防保健工作。

3 我國農村衛生人力資源發展的內部劣勢

3.1 我國農村衛生人力資源總體數量不足

據中國衛生統計年鑒顯示，2009年至2013年間我國鄉鎮衛生院衛生人員增加了93 486人，增長率為9.8%，而鄉鎮衛生院的床位數增加了203 068張，增長率為21.8%，診療人次增加了1.3億，增長率為14.8%，入院人數增加了129萬人，增長率為3.4%。由此可見，近五年來我國鄉鎮衛生院衛生技術人員數量雖然已有一定程度的增加，但其增加比例與鄉鎮衛生院床位數、診療人次與入院人數增加的比例相比較，還存在很大的不足[6]，反映出鄉鎮衛生院衛生技術人員的數量還有待增加。而2009年至2013年間我國村衛生室增加了15 849所，鄉村醫生及衛生員僅增加了30 072人。截至2013年底，我國農村每千人口衛生技術人員為3.64人，每千農業人口鄉村醫生和村衛生員數為1.23人，城市每千人口衛生技術人員為9.18人，就服務人口而言，我國農村地區衛生人力資源在數量上還有很大的提升空間[7]。

3.2 我國農村衛生人力資源結構不合理

(1)我國農村衛生技術人員普遍學歷層次不高，據中國衛生統計年鑒顯示，截至2013年底，我國鄉鎮衛生院的衛生技術人員本科及以上學歷者僅占7.5%，高中及以下學歷者占54.4%。

(2) 我國農村衛生技術人員職稱結構不合理，鄉鎮衛生院的衛生技術人員以初級職稱者為主，占72.6%；高級職稱者數量很少，僅占1.1%。另外還有13.1%的人員職稱不詳，總體呈寶塔型，而國家提出的要求是呈橄欖型[8]。

(3)我國農村衛生技術人員的醫護比僅有1∶0.82，低于國家衛生與計劃生育委員會建議應該達到的1∶1，而村衛生室的醫護比更低，僅有1∶0.29，導致我國農村衛生服務的質量相對較低。

(4)醫療與防保人員結構不合理，鄉鎮衛生院的管理人員普遍存在重治輕防的思想，從事預防保健工作的衛生技術人員多為非專業技術人員[9-10]。

3.3 我國農村衛生人力資源區域分布不均衡

我國高素質的衛生技術人員主要集中在城市和東部地區，其數量和專業化水平等方面都遠高于中西部地區和農村地區[10]。截至2013年底，東部城市每千人口衛生技術人員數為10.20人，而西部僅為7.91人；東部農村僅為4.06人，而西部農村僅為3.63人。東部地區在農村衛生工作方面較中部、西部地區重視程度更高，投入也更多，因此，農村衛生人力資源建設的區域化差異逐漸擴大[11]，呈現區域發展不平衡趨勢。

3.4 我國農村衛生人力資源流失嚴重

我國農村和西部地區經濟基礎薄弱，衛生人員的工作條件差、收入水平低、進修和培訓的機會少，而且系統性和連續性不強、交通閉塞、缺乏休閑娛樂活動、崗位發展空間有限等；相比之下，城市和發達地區的生活條件更好、報酬更優厚，職業發展吸引力更強，導致農村和西部地區衛生人才招聘難，穩定也難。鄉鎮衛生院流出人員多為年富力強、具有專科以上學歷和中級職稱[12]，部分醫藥衛生類畢業生在城市大醫院里供大于求，就業非常困難，但是他們寧愿改行也不愿意到基層工作。

4 我國農村衛生人力資源發展的外部機遇

中共中央、國務院高度重視農村衛生工作，出臺了一系列政策和規定，2009年啟動的新一輪醫藥衛生體制改革更是以“保基本、強基層、建機制”為指導方針，深入推進農村三級衛生服務網建設，提高農村衛生技術人員素質，完善養老政策，改善服務條件，這些都為進一步推動農村衛生人力資源的優化配置提供了機遇。

4.1 農村衛生人才輸入力度加大

自2006年起，原衛生部等四部門要求招聘一定數量的醫學院校畢業生到鄉鎮開展“支醫”工作[13]。迄今為止，該項工作已經開展了10年，為我國基層輸送了大量的醫學專業人才。2012年，國務院提出要加強全科醫生的培養，提出到2015年為基層醫療衛生機構培養全科醫生15萬名以上的目標，以確保每個鄉鎮衛生院都有全科醫生開展相關的公共衛生服務[14]。2014年，國家衛生與計劃生育委員會等五部門針對農村衛生人才缺乏的現狀，提出了“按照每千服務人口不低于1名的比例配備村衛生室人員”[15]的要求，從三級醫療預防保健網的網底進行強化，夯實農村衛生事業的基礎。

4.2 農村衛生人才隊伍建設不斷加強

2001年、2002年出臺的相關文件對農村衛生人才提出了專業化的要求，并提出了具體的時間節點，對農村衛生技術人員的專業技術資格取得作出了明確的規定[16-17]。除此之外，對于鄉鎮衛生院院長管理技能的提高、衛生技術人才業務知識與技能的培訓等方面也提出了相應的要求。2009年,中共中央、國務院提出采取定向免費培養等多種方式來培養服務農村居民的衛生技術人才[18]。部分醫學院校開始進行訂單式培養，為農村貧困地區輸送高素質的全科專業人才。2015年，國務院辦公廳對于加強鄉村醫生隊伍建設又提出了更新的要求，希望通過10年左右的努力，打造一支素質較高、適應鄉村需要的醫生隊伍，確保他們具備相應的學歷和職業資格，同時享受較好的福利待遇[19]。

4.3 農村衛生人才區域配置逐步優化

中共中央強調，要鞏固和發展新型農村合作醫療制度,建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，以在每個鄉鎮辦好一所衛生院的方式，向廣大農村居民提供安全價廉的基本醫療服務”[20]。新醫改提出了加強基層醫藥衛生人才隊伍建設的要求。“十二五”規劃綱要中又強調，新增的醫療衛生資源要重點向農村和城市社區傾斜[21]，優化衛生資源的區域配置。2010年和2011年，原衛生部、國務院辦公廳分別發布了有關意見，進一步強調規范鄉村醫生隊伍管理的重要性，為保障廣大農村居民基本醫療和公共衛生服務的公平性、可及性提出了一系列規范措施和保障制度[22-23]。

4.4 農村衛生人才收入水平明顯提高

在醫藥衛生體制改革的推動下，我國自2009年開始對農村基層衛生服務機構實行核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，在鄉鎮衛生院實施績效工資制度，而鄉村醫生的收入渠道由原來的業務收入為主轉化為政府補助為主，主要包括公共衛生服務補助、基本藥物補助和一般診療費三部分[18，24]。2015年，國家衛生與計劃生育委員會和財政部又確定了17個省份34個縣(區)為基層綜合改革重點聯系點，推進完善績效工資和考核制度等改革措施[25]。有的省份已經提出要取消“收支兩條線”，全面推行財政經費定項補助，醫療服務收入扣除成本，并按規定提取各項基金后主要用于人員的獎勵。這些改革措施對于提高農村衛生人員的收入水平起到了較大的促進作用。

5 我國農村衛生人力資源發展的外部威脅

5.1 醫療市場競爭加劇

隨著市場經濟的快速發展，我國很多農村地區居民的經濟水平都有所提高，醫療衛生服務的需求和意識也有所增強，縣市級或者省級衛生服務機構擁有更優質的衛生服務團隊和設備，各種私人診所或民營醫院周到和人性化的服務都加劇了醫療服務市場的競爭，分流了部分的患者。這些對于農村衛生人員的業務量和收入均存在一定的影響，同時也影響了他們個人的職業選擇，導致人才流失。

5.2 農村醫護人員專業技能偏低

目前，醫療衛生知識技能的更新速度可謂是日新月異，而我國農村衛生職業教育稍顯薄弱。一是由于農村衛生職業教育活力不足，實用操作技術的培訓有待加強；二是農村衛生技術人員素質普遍偏低，學習先進知識能力欠缺，已有的知識嚴重老化[26]；三是政府資金和政策的支持有限，農村衛生技術人員接受技能培訓的機會偏少[27]。總而言之，農村衛生人員的專業知識得不到有效提高。

6 對策與建議

6.1 SO戰略：發揮內部優勢，利用外部機遇

目前，我國農村衛生服務擁有良好的群眾基礎，能為群眾提供最基本的預防保健服務，一旦其服務質量提高了，群眾還是樂意就近診療的。因此，首先要作好頂層設計，形成具有穩定性、長久性的農村衛生人力資源建設的方針政策[11]，培養、引進滿足農村衛生服務需求的人才，為農村居民提供優質、價廉的醫療和保健服務。其次要對政策的執行進行及時有效的監督，通過建立科學、合理的考核指標來引導農村衛生人力資源的發展，使得政策優勢得到最大程度的發揮。

6.2 WO戰略：利用外部機遇，規避內部劣勢

我國農村多數地區經濟欠發達，各項基礎設施配備還不全面，有的偏遠山區更是地廣人稀，衛生人員生活艱苦、工作繁重。因此，要用好政府的資金投入，通過改善農村衛生人員生活、工作環境，提高福利待遇等措施健全補償機制。

(1)為畢業后自愿到農村地區支醫的高等醫學院校畢業生在申請國家助學貸款、減免學費等方面提供優先的機會。

(2)畢業生在兩到三年的服務期滿之后，如果參加公務員考試、事業單位招聘考試或者碩士研究生考試等，給予相應的加分或照顧政策[16]。

(3)長期在農村服務的衛生人員在職稱晉升、技能培訓、外出進修等方面予以適當的政策傾斜。

(4)績效獎勵方面，向在農村貧困地區作出突出貢獻的衛生人員重點傾斜，落實多渠道補償政策，鼓勵他們安心扎根基層，調動他們的工作積極性[16]。

(5)對農村醫療衛生機構不再實行收支兩條線管理，將醫療服務收入扣除運行成本后主要用于人員獎勵，激勵衛生人員提高工作積極性，同時通過規范醫療服務行為來約束其不當的診療行為。

6.3 ST戰略：利用內部優勢，回避外部威脅

我國農村衛生服務機構的職能定位以公共衛生服務為主，主要是為轄區居民提供基本的醫療服務和公共衛生服務。因此，需要提升農村衛生人員公共衛生服務水平，加強鄉鎮衛生院和村衛生室的信息網絡建設，健全農村居民健康檔案的基礎數據信息庫，做到動態更新[28]，以緊密當地居民與公共衛生人員的聯系。通過記錄健康檔案與醫療服務相結合的方式，在激烈的醫療市場競爭中贏得服務對象的信任和依賴。

6.4 WT戰略：回避外部威脅，減少內部劣勢

面對醫療市場激烈的競爭和醫療知識、技能的迅猛發展，需要加快我國農村衛生人員的培養：一可以進一步完善“訂單式”培養模式，讓定向培養的醫學生提前接觸農村衛生工作，利用寒暑假進行專門的實踐學習。二通過建立城市衛生機構對口支援農村的制度，引導城市優質的衛生資源服務農村，開展免費培訓，推進形成“縣域醫療聯合體”以及鄉村一體化管理模式。要求城市衛生技術人員幫助農村衛生技術人員進行技術指導、遠程會診等，以此作為晉升和考核的必要條件[16，20]，促進人才的聯動，提升農村衛生人員的衛生服務水平。

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(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.004

2015-04-08

安徽省軟科學研究計劃項目“新醫改框架下安徽省鄉鎮衛生院人才隊伍建設的政策再完善研究”(1402052044)。

陳鐳(1987-)，女，安徽合肥人，助教，在讀碩士，主要研究方向：衛生政策與管理。

*通訊作者：張冬梅(1967-)，女，安徽池州人，博士，副教授，主要研究方向：衛生政策與管理。

R197.62

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1673-2006(2015)08-0014-05