國家責任視野下完善未成年人監護干預制度的研究①

孫穎

摘 要：近年來，未成年人遭遇家庭監護侵害案件頻發，暴露出我國監護干預制度運行機制的不健全。該文旨在通過揭示目前國內未成年人家庭監護的困境，引出國家是未成年人終極監護人的理念。在結合我國文化傳統、法制程度、財政能力的基礎上，提出建立健全我國未成年人監護公權干預制度的建議，找到解決未成年人家庭監護缺失與異化的有效方法，以維護未成年人的合法權益。

關鍵詞：未成年人監護制度 監護困境 公權干預 國家責任

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）03（b）-0255-02

1 家庭監護困境亟待國家監護干預

未成年人承載著家庭的希望，也擔負著國家的未來。基于父母與孩子之間天然的血緣紐帶，我國的傳統文化和現代法律，都將監護未成年人健康成長的重任托付給父母、家庭，并逐步形成了“重家庭私力自救、輕國家公權干預”的未成人年保護模式。但是，這種以“家庭監護為主、社會救助為輔、國家救濟最末”的監護理念與制度安排，卻遭遇著前所未有的挑戰[1]。近年來，新聞媒體頻繁報導各類未成年人遭受監護人侵害的惡性事件：2006年9月，北京一名先天性唇裂并攜帶乙肝病毒的嬰兒被親生父親遺棄，在橋墩之下饑寒交迫而死；2009年7月，安徽一名先天性無肛的嬰兒被家長從手術室中帶回，終于一個月后，不治身亡；2013年3月，江蘇南京一名花季少女被親生父親家暴致死；2014年9月，江蘇徐州一名三歲女童被親生母親滾油灌腸虐待致死 ；2013年6月，江蘇南京兩名幼女被母親反鎖家中活活餓死；2014年1月，河南蘭考棄嬰救助點發生火災，七死一傷……

這些案件用觸目驚心的事實告訴我們：現實中存在著大量的未成年人，身處家庭監護困境，卻無法得到國家公力救助與社會公益救濟。面對家庭監護的缺失或異化，這些困境未成年人迫切需要國家以“終極監護人”的身份介入家庭事務，進行監護的公權干預，承擔保障未成年人健康成長的國家責任。

2 我國未成年人監護干預制度的現狀

目前，我國僅有《民法通則》、《未成年人保護法》和各地地方政府的《未成年人保護條例》，以及最高法或民政部等發布的《通知》、《意見》談及未成年人監護制度，監護干預制度可散見于這些法律法規之中。現有的監護干預主要是指司法干預，即當監護人有虐待、遺棄等侵害行為時司法權介入調查審判，或處罰監護人或轉移監護權。但是，由于體系不夠完善、規定不夠細化、脫離國內實際等原因，導致未成年人監護干預的現有規定缺乏可操作性，以至于各地政府試圖在監護公權干預領域有所作為時，卻面臨著無法可依，或有法難行的局面。長期以來，我國監護公權干預的立法思想存在著過于倚重家庭監護的情形，這嚴重制約著未成年人監護公權干預制度的執行。

我國未成年人監護公權干預制度尚未形成體系，現有的運行機制遠不能滿足于未成年人的權益保護需要。縱觀我國的監護立法，對于國家監護責任僅僅是一種宣示性的規定，嚴重缺乏與之相配套的保障措施與運行機制，實際可操作性低下。因此，“執行難”成為最具有中國特色的法律術語[2]。法律體系不完備、運行機制不健全、司法救濟不及時，已經成為我國未成年人監護公權干預制度的突出問題。在這方面，我國不妨借鑒國外成熟的未成年人監護公權干預制度，從中汲取可取之處，再結合我國社會發展的實際與經濟發展的水平，探索出一條適合中國國情之路。

3 域外未成年人監護干預制度的特色

在羅馬法時代，監護制度是以“家族本位”為核心思想設立的，但伴隨著家族制度的瓦解以及家父權力的沒落，以家族為本位的監護思想，逐漸被以子女為本位的監護思想弱化。未成年人權利與家庭權利、親權權利的分離，為國家公權介入家庭監護奠定了思想基礎。歐美各國率先以“終極監護人”的身份介入家庭監護領域，在實踐中逐步達成了國家監護公權干預主義的共識，并逐步確立了國家監護的制度格局，未成年人監護制度的公法化趨勢蓬勃發展。

3.1 美國特色——社區服務制度與強制舉報制度

美國政府在地方設有社會服務部門，專司未成年人的保護工作，并且聘用專業的社會工作者，為本社區管轄內的困境未成人提供救濟與服務，并詳細地介紹了社區服務制度工作者的職責以及工作機制。美國的《兒童虐待預防和處理法案》，要求各州政府建立強制報告制度，任何人都有權也有義務就損害未成年人利益的情況，向地方執行機構或社會服務機構申請對家庭監護困境兒童的調查，或者向法院舉報，否則將對侵害發生的后果承擔知情不報的責任。

3.2 法國特色——監護監督人制度與監護法院

法國政府設有監護監督人與監護監督制度。監護監督人由親屬會議從未成年人父母的血親或者姻親中挑選其他成員進行委任。監護監督人的職責是對家庭監護職責的履行情況進行監督與及時反饋，對監護人不盡職履行監護義務或者履行監護義務不當引起的侵害未成年人合法權益的過錯責任進行查證，并將其過錯真實反饋給監護監督機構。此外，法國還設有監護法院，監護法院聘由專職的監護法官，負責處理監護事務。在合乎法律規定時，監護法院的法官在考察未成年人最佳利益的基礎上，暫時或永久性轉移親權監護責任，將未成年的監護職責交給國家。

3.3 德國特色——青少年福利局與職業監護人制度

德國設置了青少年福利局，作為行政部門干預未成年人家庭監護的專門機構。在德國，監護人首先可以是未成年人的父母或親屬，也可以是福利性社團。在無法確定合適的家庭監護人以及福利性社團監護時，青少年福利局可以暫時性地或者永久地代表國家履行對未成年人的監護職責，青少年福利局就是該未成年人的公職監護人。對未成年人的家庭監護，在監護法院尚未指定監護人時，未成年人的身心健康與安全由法院指定職業監護人負責。職業監護人制度是一種臨時性、短暫性救濟措施，擁有職業監護資格的人，通常是專職從事未成年人身心健康保護，了解未成年人成長的教育需要，并能夠對受迫害未成年人進行有效的心理疏導與教育社會工作服務人員。

這些未成年人監護公權干預制度的成熟理論與先進機制，值得我們認真研究與學習。但在借鑒經驗時，也要綜合考慮我國的社會發展與經濟水平，不能一味的洋為中用。

4 完善我國未成年人監護干預制度的建議

2013年6月25日，民政部副部長竇玉沛在《創新未成年人社會保護工作機制——全國試點工作的啟動會議》上指出：“當家庭監護出現問題時，政府力量和社會力量如何及時有效介入，已經成為當前我國未成年人保護領域需要研究的重點內容。”

4.1 社區福利制度

社會福利制度是國家為了改善全體社會成員的物質生活與精神生活，以提高全體社會成員的生活質量為目的的社會保障與制度安排。隨著民主法治進程的推進，我國已經建立起較為完備的基層社區服務體系，這就為我國借鑒美國建立社區服務制度奠定了基礎。具體到我國的未成年人監護領域，可以定義成國家為保障未成年人身心健康與全面發展而提供的救濟與服務。長期以來，社會福利由政府負責，但是政府“事必躬親”的運行機制必然導致其“力不從心”。因此，有必要加強政府與社會的協作互助，建立起“政府主導、多元發展”的未成年人社會福利制度。

4.2 強制報告制度

有效保護未成年人的人身安全不受非法侵害的前提，是對侵害行為的及時揭露[3]。因此，美國、日本、加拿大以及我國的香港、澳門等國家和地區，都有專門的法律明確規定，發現兒童受到家庭傷害、虐待時必須及時舉報，如果有責任的舉報人員知情不報，有時還會承擔不利后果的法律責任。但是我國大陸地區缺乏未成年人監護的強制報告制度，以至于明知未成年人正遭受著家庭監護的侵害，卻置若罔聞、見死不救的情形頻頻發生。由于我國現行法律中并未規定任何個人或組織負有舉報義務，所以在一定程度上放任了侵害后果的發生，因此建立強制報告制度是未成年人保護的必然選擇。

4.3 行政救濟制度

如果說社會福利制度是政府行政機關去主動地尋找發現身處家庭監護困境的未成年人，那么強制報告制度就是政府行政機關去被動地接受發現身處家庭監護困境的未成年人，這兩種制度是從正反兩個方面去預防或者終止侵害的發生。此時，國家應當以“終極監護人”的身份有所作為，承擔起保護未成年人的終極責任，由專門的國家機關作為公職監護人承擔這些困境未成年人的監護責任，為其提供行政救濟。如果民政機關或者公安機關認為，監護人已經喪失監護責任或監護能力，則可以作為申請主體，請求人民法院轉移監護權；法院通過審查，認為理由充足的，可以效仿德國的青少年局，指定由民政部下設的成長監護機關作為這些未成年人的公職監護人。

5 結語

當社會轉型與階層分化造就出大批身處家庭監護困境未成年人時，國家作為終極監護人決不能袖手旁觀。而是應該通過立法、行政與司法介入家庭監護，打破傳統的“重私力自治、輕公權干預”的未成年人監護格局。我國應該跟從未成年人監護公權干預的國際趨勢，抓住法制改革與完善的歷史契機，建立社會福利、強制舉報、行政救濟等完善未成年人監護干預制度，不斷健全行政干預與司法干預的銜接機制，努力構建起未成年人監護的保護網，切實保障未成年人的健康成長。

參考文獻

[1] 劉武俊.監護權轉移：補齊愛的法律短板[R].人民法院報，2014-6-25.

[2] 張雪方.我國未成年人監護制度探討——以一起侵害監護權典型案例為視角 [D].重慶：西南政法大學，2012（12）.

[3] 徐鵬飛.論我國兒童人身權利保護制度的立法缺陷與完善[J].中北大學學報，2014（3）.