淺析我國新型農村社會養老保險的問題及對策

王虎

【摘 要】2009年9月4日，國務院發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），確定從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。經過近6年的摸索與經驗借鑒，我國新農保已取得階段性的成功，試點覆蓋范圍逐年擴大，受益人數與日俱增，農民也逐漸公平地享受到最基本社會保障權利。但試點過程中出現的諸多問題也值得我們關注，如財政補貼不足和地區不平衡、農民積極性不高、基金保值增值能力差等，本文基于對產生這些問題的原因進行深入分析，提出進一步優化建設新農保的對策。

【關鍵詞】新型農村社會養老保險；問題；原因；對策

一、新農保的實施現狀

據國家統計局最新數據顯示：截止到2011年，新農保參保人數為32643.5萬人，基金收入1069.7億元，基金支出587.7億元，基金累計結余1199.2億元；而2010年參保人數為10276.8萬人；基金收入453.4億元；基金支出200.4億元；基金累計結余422.5億元。2011年農村人口數為96808.58萬人，2010年為96618.94萬人。雖然截止到2011年參保人數僅為農村人口的33.72%，但各項數據都呈現出逐年上升趨勢，新農保的發展潛力無限。

二、新農保存在的問題及其原因

（一）政府財政補貼力度不足及地區失衡

根據《指導意見》的規定，新農保采取個人繳費、集體補助、政府補貼三者聯合出資的資金籌集模式，中央政府對中西部地區按照中央確定的基礎養老金標準（每人每月55元）給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。僅在2009年，中央政府財政收入已達35896億元，按照新農保要求，中央政府每年對新農保的財政投入是600億元，占2009年當年中央財政收入的1.67%，這顯然與中央政府較高的財政能力不對稱。由于各地區經濟發展不平衡，地方政府對參保人的補助標準不一，各地基礎養老金待遇差距懸殊較大。其中最高為北京，每人每月280元，很多中西部地區政府由于財政嚴重吃緊，使得基礎養老金停留在55元，這給“?；尽蹦繕说膶崿F帶來一定的困難。從農村目前情況來看，不少農村集體經濟組織實際上沒有能力對農民進行補貼，部分農民（如重度殘疾人）繳費也存在困難。如果地方財政不對所有參保農民給予補助，將導致部分農民由于經濟原因放棄參保，從而得不到任何財政補助。這樣，“廣覆蓋”的目標在短期內也難以實現。追根溯源，由于地理位置及歷史原因，我國東、中西部地區經濟發展不平衡，導致政府財政盈余或赤字，進而對農民參與新農保的支持力度不一。

（二）農民積極性不高，對新農保信心不足

《指導意見》當中對參保范圍做了如下規定：年滿16歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可在戶籍地自愿參加新農保。農民自愿參保是新農保順利推行的基礎和前提。但據調查顯示，70%多的村民是在村干部的說服和“捆綁式”政策執行下才被動答應的，所以行政推動在新農保的推廣中占據主要位置，絕大部分農民參保積極性不高，這在很大程度上取決于農民對新農保不了解，由此缺乏信心。其原因可歸結為：地方政府沒有充分向農民宣傳介紹新農保，農民了解的信息少，自然缺乏信任與信心。

（三）新農保基金保值增值能力差

《指導意見》規定：在試點階段，新農保基金采取縣級管理，營運方式主要是購買國債和存銀行，不直接用于投資。這就導致了投資工具少，渠道單一，收益低，面臨通貨膨脹風險較大等問題，間接影響了農民的參保積極性。但國內經濟尚不穩定、資本市場發育不成熟、投資風險大等現實狀況，迫使政府為確?；鸬陌踩?，只能進行保守投資。

（四）新農?；鸨O管及預警制度缺失

根據《指導意見》規定，縣級以上人民政府要設立新農?；鸸芾砦瘑T會，實施對新農?；鸸芾淼闹笇Ш捅O督。事實上，在當前的新農保管理過程中，基金管理委員會形同虛設，有些地方根本沒有，而由新農保管理機構代為行使監管職能，這種集基金管理權、使用權、監督權為一體的管理體制已成為新農?；疬`法違規使用的主要制度原因。新農保風險預警制度更是一片空白，沒有針對制度設計風險、籌資風險、基金投資風險、操作風險及給付風險設立相應的預警界限，其運營完全處于無預警和無保護狀態。因為制度本身就沒有充分考慮各地區農村的實際情況，更沒有涵蓋預警理念，這也是我國國情差異較大給新農保在設計和實施上帶來的困難。

三、對于優化建設新農保的對策思考

（一）加大國家和地方財政投入，調節地區差異

在新農保的實施過程中，政府應負起首要責任，充分發揮其指導和保障作用，加大財政投入，提高新農保專項資金在中央財政支出中的比重，采取更加積極的態度應對地區失衡問題。通過省級轉移支付或省市內縣級轉移支付對基礎養老金較低的農村參保農民進行入口、出口補貼，填補個人繳費困難，集體經濟補貼少，地方政府補助不足所帶來的缺口。但也必須重新界定中央與地方政府之間的新農保財政責任；合理劃分地方各級財政之間的關系；加強政策執行力；落實好各級財政補助資金。

（二）加大宣傳力度，增強農民信心

傳統的思想、文化、價值觀影響農民的養老保險意識難以從依賴家庭和土地養老過渡到社會養老，新農保的推廣受到社會現實和需要的雙重影響。因此，只有認真、扎實的做好宣傳普及工作，促使農民意識發生轉變，主動了解、支持和參加新農保。在宣傳形式上，要廣泛利用各種新聞媒介和輿論工具（如電視、廣播、網絡等）；在宣傳形式上，要結合農民的特點和素質認真耐心地向農民宣傳新農保的方針、政策、目標、待遇給付等；在宣傳方法上，堅持先領導再群眾的原則，分層次、分步驟提高不同人群對新農保的認知，通過各種努力加強新農保宣傳，強化農民社會養老保險意識。

（三）新農?；鸬耐顿Y對策

新農?；鹫鞴芗斑\營為區縣政府部門，主要投資渠道為購買國債和存入銀行，其難以應對通貨膨脹及貨幣貶值等高危風險。建議將農民個人賬戶基金委托給全國社會保障基金理事會來管理運作，全國社會保障基金理事會委托給專業基金公司來具體實施基金投資管理。建立農民個人賬戶基金最低投資收益承諾機制，最低投資收益率為社會平均投資收益率，如果專業基金公司不能實現最低投資收益率承諾，首先由專業基金公司的自有資金彌補，基金公司無法彌補時，最后由財政資金來承擔，從而保證農民個人賬戶穩定收益。從國家層面上來說，需要進一步保持經濟增長和控制通貨膨脹，在名義收益不變的情況下提高農民的實際收益，進一步提高農民參與新農保的積極性。

（四）加強基金監督，制定預警機制

新農?；鸬谋O管是否到位關乎億萬農民群眾的切身利益，為防止由單一部門進行征收、管理、運營、監管所帶來的可能導致基金面臨擠占、挪用的危險。必須以中央政府牽頭，各地方政府積極響應建立獨立的新農?；鸨O督機構，建立基金征、管、用、監分離體制。加大對新農?；鸬谋O管力度，增加新農保經辦機構的人員編制，通過教育培訓提高各級經辦機構工作人員的專業素養，建立問責機制；盡快開發全國統一的新農保經辦管理信息系統；建立全程監管和實時監控制度；建立反欺詐機制、行業自律及社會監督機制等全方位的基金監管制度，切實保證新農?；鹪陉柟庀峦该鬟\營。有必要針對新農保所面臨的突出風險建立一套新農保風險預警系統，實時預防和監測新農保風險。

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