建立合理生態公益林效益補償制度的探討

李軍

摘 要：廣州市率先在全省范圍內實施了分類分級補償的制度，雖取得了可喜的成果，但也存在提高的空間，該文從國家、受益單位、受益個人、分類分級補償辦法、自身挖潛方面探討了如何建立適合廣州實際的合理的生態公益林補償制度，以期為其他地區的生態公益林補償制度建設和完善提供理論支持。

關鍵詞：合理 生態公益林 效益補償制度

中圖分類號：S759 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）12（a）-0137-03

生態公益林，是指以維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性、進行科學實驗、開展生態旅游、維護國土安全等滿足人類生態、經濟和社會需求，以可持續發展為主體功能，以實現生態文明建設為主要目的，主要發揮公益性作用的森林、林木和林地。生態公益林建設作為生態文明建設中重要的一環，必須作為今后相當長一個時期的重要任務來落實。為了切實提高生態公益林的生態效益，加強廣州市生態公益林效益補償制度建設，進一步規范補償資金的管理和使用，保障所有者和經營者的合法權益，調動他們的積極性，率先建成珠三角森林城市群。該文特結合廣州市生態公益林制度建設的實際情況，討論如何建立適合廣州實際的合理的生態公益林補償制度，以期為其他地區的公益林補償制度建設和完善提供理論和實踐支持。

1 目前存在的問題

目前廣東全省基本已建立起了規范完善的生態公益林補償和建設體系，2013年全省生態公益林面積和補償標準實現“雙提高”，補償制度創新取得突破[3]。但是，廣東省各級政府（廣州、東莞除外）對生態公益林都是按面積補償，不論是荒山、次生原始林還是國家級森林公園等，都是全省統一補償標準。而廣州市率先在全省范圍內實行了分類分級補償的方法，雖取得了可喜的成果，卻忽略了區域經濟發展、生態區位、林種、樹齡、林分質量、生態質量、生態和經濟效益、經營規模、管護難度等重要因素的影響，造成了補償對象狹窄、補償標準偏低，補償期限不合理、補償資金來源單一、總量不足、補償資金使用效率不高、受益單位未進行相應的補償等問題的存在，林權單位所承擔的經濟損失與其發揮的生態效益之間的矛盾日益突出，導致經營者喪失了經營管理的主動性和積極性，起不到應有的激勵作用，已經嚴重影響了廣東省生態公益林建設的健康發展。因此，建立科學、客觀、合理的生態公益林效益補償機制，用經濟的形式來補償其生態效益，以達到生態公益林事業的可持續發展，在全球生態環境日趨惡化的今天，尤其顯得必要。

2 廣州市公益林分類補償制度建設的概況

廣州市一直以來高度重視生態公益林建設工程，在中央和省級財政的大力支持下，市政府安排專項資金，區（縣級市）政府根據實際配套相應資金，這樣就形成了中央省市縣四級財政支持的體系。中央和省財政投入主要用于生態公益林的效益補償，市財政投入主要用于提高生態公益林的效益補償和管護補助，區財政配套資金為省、市投入該區生態公益林效益補償資金總額的50%[4]，主要用于提高生態公益林的效益補償，搞好生態公益林的建設和管護。同時，廣州市高度重視補償制度建設，率先在全省范圍內實施了分類分級補償的方法，不同地區根據實際情況，也相應地制定了縣區的補償辦法。

3 具體實施措施

3.1 國家層面的大力支持是建設合理生態公益林效益補償制度的根本保障

國家在集體林權改革時，必須構筑完善的產權體系，對其經營主體、經營權限、受益方等進行明確劃分，以清晰地產權限定來規定各主體所具有的權利以及應當做出的義務，進而各主體能夠依據成本與收益的理論，展開對生態公益林的合理合法開發和保護，有利于保障各方的基本權利，提高其積極性[6]。

國家在財政方面，應該充分考慮生態公益林的特殊性，繼續加大中央和省級財政補償基金的支持力度，并建立市、縣相配套的基金，積極利用重大生態保護和建設工程、專項基金，積極探索公益林補償市場化運營模式；通過各種途徑，拓寬補償基金來源渠道。同時，給林農辦理“一卡通”使補償金直接到戶，建立相應的監督監察機制，保證補償金專款核算、專款專用。

國家在稅收方面，對純公益性的公益林可以實行免稅政策；對保護區、林區林場及周邊社區等、特色工藝品加工、生態文化等產業實行減稅等政策。對以公益林產品為加工對象的出口企業，實行退稅政策。對于公益林的受益單位和個人，可以征收生態補償稅、營業稅、個人所得稅以及增值稅[7]；對于生態環境造成嚴重污染的單位，應額外征收懲罰性質的生態效益補償費。同時，免除公益林所有者的固定資產稅、遺產稅和所得稅。

國家在價格方面，對于公益林的承包者和經營者應給與低于市場土地的承包價格，對于其種苗、種子、化肥、農藥等給與相應的補貼，對于公益林產品給與價格保護政策，并積極拓寬銷售渠道，鼓勵人們積極購買公益林產品。同時，為林農購買公益林商業保險，并提供種植方面的技術支持。

國家在信貸方面，應該鼓勵各大銀行信貸機構積極開展對公益林建設的貸款支持，減少審批手續，由于公益林生產的周期較長，在貸款期限方面適當延長，實行低息、貼息和優惠貸款，并對相應的信貸機構給與政策支持和表彰鼓勵。

國家在法律方面，應該頒布《森林生態效益補償法》作為一部專門性法律，使生態補償政策、法規、法令形成統一、規范的體系，為森林生態效益補償工作提供法律依據[10]；另一方面要加大現行其他相關配套法律法規如《個人所得稅法》《稅收征收管理法》《防沙治沙法》的修訂力度，為森林生態效益補償工作提供法律保障。

3.2 對受益單位征收生態補償稅是建設合理生態公益林效益補償制度的資金保障

根據“誰受益，誰補償，多受益，多補償”的原則，對直接依靠公益林獲取經濟效益的部門，可由稅務部門按如下標準：水廠以0.1元/t，水電以0.01元/kW·h，林地采礦以每噸價格的1%，內河航運以運費的5%，木材加工和販運與野生動物養殖和植物種植以收入的1%，生態旅游以門票的0.5%征收生態補償稅，房地產公司（在生態公益林附近地區進行開發的），按建筑面積收取0.05%的林業生態稅。生態補償稅統征后通過國家財政轉移支付，結合各地的生態區域的位置、重要性、生態效益等進行差異化補償。對于受益對象不明確的社會公眾和企業，應逐步設立專項的森林生態稅或生態稅附加，通過稅收的杠桿吸納補償資金，以國民收入再分配的形式反饋給生態公益林生產經營者。

3.3 取得個人的支持是建設合理生態公益林效益補償制度的群眾基礎

生態公益林具有生態效益和社會效益能滿足人類生活和健康需求，促進精神文明建設和國防安全等方面，是農業和水利的屏障，是生態文明建設的主體和核心，并已成為人類生存和發展的重要條件。因此，人人都是生態公益林的受益者，如果每個成年人每天呼吸要排出0 .9 m3 CO2，消耗 0.75 m3O2 ，每個城市居民至少要占有10 m3的林地和綠地，才能使城市空氣保持潔凈。因此，每年每畝城市綠地應補償20元，這部分應由政府與公眾分擔。可考慮從現有的從業人員收入中收取一定的費用，如收取基本工資總額的0.5%作為生態公益林的補償費。鼓勵全社會通過植樹造林，認種、認養等方式參與重點生態公益林、社團林、公司林、紀念林的建設和保護，認種、認養單位或個人與縣級以上林業主管部門簽訂認種、認養協議。

3.4 通過市場化途徑拓寬資金來源是建設合理生態公益林效益補償制度的有力補充

通過市場化途徑拓寬資金來源，實現政府與市場在效益補償方面的良性互動。一是開展森林碳匯項目交易，利用我國現有的人工林，通過CO2排放權交易制度，開展清潔發展機制（CDM）項目，探索與發達國家在國際市場進行碳匯交易，籌集資金；二是發行生態公益彩票，由中央政府授權并下達發行額度，縣級以上政府建議參考體育彩票的發行方法，發行綠色彩票，彩票收入的50%獎勵彩民，20%用做發行費用，30%用做生態公益林補償資金，由中國森林生態補償基金會管理使用；三是發行生態公益債券，以政府負債的方式取得補償資金，用于補償生態公益林的建設與保護及其生態效益的提供者。

3.5 分類分級補償是建設合理生態公益林效益補償制度的最終目的

由《白云區生態公益林效益補償資金管理辦法》可知，雖然該補償辦法已經把公益林進行了分類分級補償，但對其分類只是考慮到了林區所屬的類別，并沒有考慮到樹齡、樹種、經營者承包的范圍等因素。（1）不同類的樹木實行分類分級補償。（2）同類樹木按樹種補償。（3）同種樹木按樹齡補償。（4）以經營者承包的范圍為指標，建立梯度式補償制度。（5）對于私人種植公益林給與土地和資金等方面的獎勵，對于生態區位重要、補償資金落實到位、管護成效顯著、整體森林質量高的公益林單位和個人實行提高補償標準和給與相應獎勵的機制，反之降低補償標準和給與相應懲罰的機制。（6）在同級別的林區中，按林地類型實行差異化的補償標準。（7）以生態效益為標準分配補償金，這是實行補償金的最終目的，應該增加該指標的權重。（8）按主體功能區劃分進行生態補償。這樣有利于充分調動農民的積極性，鼓勵、引導農民保護、管理和建設好生態公益林，為生態文明建設貢獻自己的力量。

3.6 通過自身挖潛是建設合理生態公益林效益補償制度的力量之源

（1）調整林種、合理分布，利用林下空間資源間種、套種經濟價值較高的植物。（2）在資源原產地建立加工廠，利用林下產品進行采集加工、處理、包裝。（3）生態公益林具有維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性的功能，應積極鼓勵與上述功能密切的利用方式。（4）建立依靠政府、社會、市場等多元籌資機制所形成的生態效益補償基金。目前，廣州市的公益林補償金是以中央省市縣（區）財政支持為主，這樣不利于公益林的長久發展，應當按照“誰受益，誰補償”的原則建立全社會共同參與，市場化經營補償為主的運營模式。通過自身挖潛，拓寬了補償資金的來源渠道，能改變“輸血式”生態補償為“造血式”生態補償。拓寬當地人民就業渠道，提高了經濟收入和生存技能。另外，收入的增加也會逐步降低他們對補償的依賴性。

4 該論文的創新點

（1）大膽探討了國家在公益林建設方面，應當給與產權、財政、稅收、價格、信貸等方面大力支持的可行性；（2）探討了向受益單位和個人征收生態補償稅的標準；（3）在原來的分類分級補償的基礎上，探討了綜合考慮主體功能區、級別、林分、樹種、樹齡、生態效益等綜合因素，實施差異化補償的可行性；（4）探討了通過發展生態旅游和開展森林碳匯項目交易等市場途徑增加補償來源的可能性；（5）探討了通過自身挖潛，提高公益林生態效益和促進生態文明建設的可行性。

5 結語

建立合理的生態公益林效益分類分級補償制度，是生態公益林建設過程中最主要的一環，是發展公益林業、民生林業、文化林業、創新林業、和諧林業的科技需求，也是依法治林和全面深化林業改革的必然要求，更是堅持和落實科學發展觀的核心要求。該文綜合了考慮國家、受益單位、受益個人、分類分級補償辦法、自身挖潛等綜合因素并制定補償制度，并取得了一些創新性的成果，這樣有利于實施分類分級補償，真正將生態公益林效益補償制度的效果落到實處；有利于充分調動各方面造林、育林、護林的積極性，鼓勵、引導農民保護、管理和建設好生態公益林，穩步擴大生態公益林面積，提升公益林質量，增強公益林生態功能，努力把生態公益林建設成樹種多樣、結構合理、功能齊全、生態效益和社會效益長期穩定的森林生態體系。為建設美麗中國創造更好的生態條件，為生態文明建設貢獻自己的力量。廣州市現行生態公益林補償機制構建尚不完善，還存在許多問題，因此如何構建科學合理的“廣州市生態公益林質量評價模型”和建立“廣州市生態公益林質量評價指標”將是今后重點的研究方向。

參考文獻

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