從能治理到自主治理

李峰

摘要：俄羅斯國家治理可以按照領導人執政時期分為全能治理時期、調整治理時期、激進治理時期和自主治理時期。列寧、斯大林的全能治理時期打造了一個戰勝納粹、可以與美國分庭抗禮的超級大國，而其在赫魯曉夫、勃列日涅夫、戈爾巴喬夫的調整與陣痛中轟然倒塌，成為一個“失敗國家”。普京和梅德韋杰夫叉通過政治上強化權威、經濟上公私兼顧、社會上培育社團、意識上整合思想的現代國家治理方式找到了俄羅斯國家自主治理的路徑。

關鍵詞：國家治理；俄羅斯；全能治理；自主治理

中圖分類號：D751. 23

文獻標志碼：A

文章編號：1008-0961（2015）02-0040-05

上世紀90年代初，綜合國力達到世界第二、與美國分庭抗理的“超級大國”蘇聯解體，引起世界震驚。此后二十余年，俄羅斯在失敗中尋求出路，特別是2000年普京執政后，俄羅斯逐漸擺脫動蕩的陰影，走上有序發展之路，轉型成為自主國家。對于蘇聯解體以及俄羅斯轉型，政界和學界都給予高度關注，我國政治學學者同樣進行了大量研究，但關注的焦點主要集中在蘇聯解體的原因、帶給社會主義國家的教訓與警示，以及俄羅斯轉型過程中的經濟體制問題、民主問題和政黨問題。這些問題的研究可以為我國黨建和民主建設提供借鑒，避免我們在前進的路上出現類似問題。但與此同時我們應當客觀地看到，在二十余年中，蘇聯從超強國家到失敗國家再到俄羅斯轉型成為自主國家的過程，為政治學研究特別是為國家治理學說的發展提供了豐富的素材。要增強國家治理理論對實踐的指導作用，就不能將其僅停留在規范性研究上，而是要從實際的國家治理活動中總結經驗、吸取教訓。俄羅斯社會轉型中的國家治理和國家的實際發展，為政治學和國家治理學說研究提供了鮮活的例證，為民族國家建設與發展提供了實際范例，從這一角度研究俄羅斯的轉型，具有重要的理論價值和現實意義。

一、俄羅斯國家治理的主要歷程

在社會主義蘇聯時期，蘇聯基本處于一種國家的全能治理時期。列寧和斯大林繼承了馬克思關于階級國家的理論，將國家理解為階級的統治工具，是消滅一切剝削并將在一定時期被消滅的機器，而且十分重視國家對于政治、經濟和社會的決定性作用。全能主義國家治理模式的最大特征就是高度集權，無所不能的政府是國家治理的主體，計劃與指令是國家治理的主要手段。面對全能國家治理模式存在的問題，赫魯曉夫、勃列日涅夫和戈爾巴喬夫執政期間，都對蘇聯的國家治理模式進行了調整和改革。勃列日涅夫繼任后，進行了涉及面較廣的改革。恢復中央集權、出臺一系列調整農業政策的決定和法令、推行“新經濟體制”改革。1985年戈爾巴喬夫執政后，制定了“加速戰略”，繼續擴大集體農莊和國營農場的經營自主權，發展農業集體承包制；擴大企業經營自主權，取消對企業的指令指標，通過宏觀調控引導企業活動。由于各項改革措施不系統，彼此之間缺少有機的協調配合，因而“加速戰略”沒能改變蘇聯國民經濟結構不合理的境況。此后，戈爾巴喬夫將改革重心轉向政治方面，提出“新思維”，推行“民主化”與“公開性”，強調要把社會主義與民主相結合，其實質是放棄了科學社會主義，轉向民主社會主義。可以說，戈爾巴喬夫“新思維”指導下的改革徹底打破了斯大林模式，但也使得蘇聯進入無政府狀態，思想混亂，社會動蕩，最終將蘇聯變成一個失敗型國家。

（一）激進治理時期

1991年蘇聯解體后，激進派出身的葉利欽執政，采取以新自由主義為指導的激進轉型措施，徹底改變了蘇聯時期的全能型國家治理模式，俄羅斯政府、市場、社會三者關系發生了根本性轉變。在政治上，采取激進的民主化措施，廢除蘇聯憲法，形成新的國家制度，推行西方的多黨制、議會制，實行“三權分立”。在經濟上確立私有制，同時葉利欽認為集權型計劃經濟的核心就是全能國家和政府的過度干預，為了提高經濟效率，必須弱化政府的經濟管理職能，使其退出社會經濟生活；因此對經濟管理采用“休克療法”，國家不再干預經濟，由計劃經濟全面轉向自由市場經濟，不僅取消了政府行政指令，也停止了對外貿、投資、匯率等方面的宏觀調控，徹底否定了國家和政府在經濟發展中的作用，計劃經濟被徹底推翻。可以說，俄羅斯歷史上一直是一種“強國家、弱社會”的模式，但是在葉利欽時代俄羅斯卻處于“弱國家、強社會”的模式中。這種弱化國家治理的激進改革，使得俄羅斯的政治經濟和社會結構、公民社會都發生巨大轉變。在失去政府控制的私有化過程中，權貴階層獲取了大量社會財富，變成手中持有特權的官僚資產階級，形成了強大的利益集團。社會資源快速流動、社會分層速度加快，社會結構劃分與蘇聯時期相比發生了實質變化，社會成分日益復雜多元。葉利欽“新自南主義”的激進改革措施，由于沒有處理好中央與地方、集權與分權的關系，導致各級政府職能設置混亂，中央與地方長期處于權力和利益爭奪之中，政府治理被忽視，社會混亂。在經濟上，政府的過度退出、市場對經濟行為協調的無力和配置資源的低效，導致俄羅斯經濟持續嚴重衰退，沒能建立起有序的市場經濟體制。隨著社會結構的變化，貧富差距不斷拉大，兩極分化嚴重。此外，激進改革所支持和鼓勵的公民社會發展緩慢，不具備整合社會利益與價值的功能，廣大人民無法從改革中獲益，底層民眾的利益不斷被侵犯。最終，葉利欽的激進改革不僅沒有改變全能國家治理模式和計劃經濟的弊病，反而導致政府無力、市場失靈、社會分化、經濟全面下滑，使得俄羅斯處于政治無序、經濟蕭條、社會動蕩的危機狀態。

（二）自主治理時期

面對經濟社會轉型的危機，面對選擇何種治理方式的難題，2000年3月當選總統的普京，引領俄羅斯繼續踏上改革之路。普京的改革與葉利欽照搬西方模式的激進式改革有較大差異，他在延續葉利欽時代民主化與市場化這一基本改革方向的同時，更加注重從俄羅斯的歷史與現實出發，探尋一條穩健、有效、具有俄羅斯特色的轉型之路，并在梅普時期形成了適合俄羅斯國情的自主治理的國家治理模式。“俄羅斯學者認為俄羅斯政治轉軌的核心特點就是在國家政權軟弱無力的條件下，國家處于自發性的發展、”在政治上，普京著力構建垂直權力體系，對俄羅斯的聯邦體制進行調整，改革聯邦主體執行權力機關的組建方式和選舉方式，修改地方違憲法令，改革中央與地方的財政關系，堅決打擊分裂勢力，加強中央政府對地方的領導與控制。推進政府行政體制改革，努力構建現代政府治理模式。同時，扼制分裂勢力，打擊“寡頭政治”，嚴懲貪腐。在經濟方面著力培育規范的市場經濟體制，制定法律、完善市場經濟發展的制度環境；嚴格執法，打擊經濟犯罪和“影子經濟”。深化所有制和產權改革，提高企業的經營管理能力和市場生存能力。加強宏觀調控，改變葉利欽時期過度放任的自由式市場經濟，將市場運行建立在國家調控的基礎上。限制金融寡頭對國家經濟的控制力，由政府對關鍵行業和領域進行調節與控制。同時，發展有序的公民社會，協調國家、政府與公民社會的關系，注重培育強大的公民社會，并由政府對公民社會的發展進行規范和引導。為有效解決社會貧困化和不斷擴大的收入差距，推行積極的社會改革政策，完善社會保障制度。在意識形態領域，宣傳“俄羅斯思想”，進行價值整合。梅普時期一系列改革措施，使俄羅斯政府的自主性得到提高，治理效能得以改善；在經濟上，恢復了國家對經濟的整體控制力和調節能力，建立起適合俄羅斯現實條件的新的生產關系；在公民社會的培育上，實行“可控民主”，使公民社會的發展處于國家“可控”的限度，俄羅斯逐步由無序回歸到穩定，進入全新的自主治理時期。endprint

二、俄自主國家治理的基本經驗

在近百年的發展中，從全能型政府，到放任型政府，再到現在的有限型政府，俄羅斯的國家治理模式，在國家社會經濟由盛轉衰和復蘇的過程中發生巨大變化，并逐漸探索出一套適合本國國情的治理模式。“當全能主義國家治理模式解體之后，現代國家治理模式的構建就提上議事日程。雖然俄羅斯的國家治理模式進行了長時間的邊際性調整，但只有到普京執政以后俄羅斯的國家治理模式的重大調整才取得顯著成效。”

（一）強化權威：提升政府行政能力

政府是國家秩序的維護者，是國家治理的主體，也是國家社會經濟發展的推動者、執行者。沒有強有力的政府，無法完成一個國家政治經濟體制的轉型，也無法保證社會經濟發展與社會穩定。杰索普指出：“面對一個多元權威并存的治理體系，國家首先要承擔起元治理的角色，因為國家既是更廣泛社會中的一個組成部分，也是保證該社會的機構制度完整和社會凝聚力的責任承擔者。國家擔任元治理角色，必須平衡地方、國家、地區、全球各層次的治理，并相應的協調它們的行動。”葉利欽時代的俄羅斯擺脫了計劃經濟與全能政府，卻被引入一個“弱政府”的狀態，國家權力分散、控制力極低，隨之帶來國家分裂、經濟衰退、社會動蕩等一系列嚴重問題。面對一個百孔千瘡的國家，普京改革的首要任務就指向恢復政府權威、提升國家能力。

首先，普京決定建立新型的政黨政治來消除長期府院之爭帶來的政府低效率，通過并修訂《俄羅斯政黨法》，改革國家杜馬選舉辦法，取消獨立候選人并減少政黨數量，規范政黨的組織形式。組建最大政黨——統一俄羅斯黨，使其成為執政黨；主導國家杜馬，以提高政府效率和能力。其次，普京執政以后，在第一時間對國家制度進行改革，調整國家權力體系，這一改革主要針對名為聯邦制而實質已趨近于邦聯制的國體。在地方行政長官產生方式上，普京用總統提名、地方議會批準制取代了原有的選民直選制，并且當地方議會兩次否定總統提名人選時，總統有權解散地方議會，這有力強化了中央和總統的權力。改革后，俄羅斯中央與地方的關系反映出強烈的政治單一制色彩。“或者說，目前的俄羅斯是一種法條意義上的聯邦制，而在程序上和事實上是單一制。”調整中央與地方的關系，強化中央政府對地方機構的領導與控制。梅普時代對俄羅斯聯邦體制進行改革，設立聯邦區并任命總統駐聯邦區全權代表，變更聯邦執行權力機關的產生方式，調整聯邦委員會的成員構成，修改違憲的地方法令，變革中央與地方的財政關系，堅決打擊分裂勢力。針對葉利欽時代形成的“寡頭政治”，普京上臺后就明確表示要與其做無情的斗爭，使其平等地遠離政治，并加強國家對經濟的控制力。推行行政體制改革，著力精簡機構、優化職能、打擊腐敗。成立專門的行政改革委員會，清理政府職能，并大幅減少聯邦部的數量。從明確法律法規人手，對政府官員嚴格要求，推行政務公開，設立專門的反腐監督機構，并實行高薪養廉。這些改革措施，強化了政府對地方和經濟的控制力，政府有了較強的自主性，政府的政令得以有效執行，同時降低了政府運行成本，提高了行政和國家治理效率。

以上各項措施的強力推行，有效提升了俄羅斯政府的自主性，政府各項政策和法令得以順利執行，在降低政府行政成本的同時改善并提升了政府的治理效能。俄羅斯在普京的帶領下，終于逐步走出葉利欽時期政府軟弱無力的窘境，向強勢的政府治理模式推進，并為經濟、社會其他領域改革奠定了堅實的政治基礎。

（二）公私兼顧：發展新型市場經濟

梅普時期，俄羅斯在國家經濟治理上主要是采取經濟實用主義，其核心就是平衡國有經濟和私營經濟。一方面通過實施自由市場經濟私有化政策來促進經濟發展，另一方面則通過由國家對資源和重點行業實施有效控制來保證經濟健康穩定發展。

在發展私有經濟上，俄羅斯開始培育規范的市場經濟。梅普時期，注重完善市場經濟有序發展所必需的制度環境，制定和修改了多部法律法規，對市場經濟秩序進行明確規制，同時通過擴大執法層面和不斷加大執法力度，打擊經濟領域犯罪特別是經濟寡頭控制的占俄羅斯GDP 40%的“影子經濟”。通過不斷深化所有制和產權改革，促進市場經濟的繁榮發展。明確強調政府對市場經濟的宏觀調控不是要重回計劃經濟，而是由政府保障經濟自由，打擊壟斷，保護私有產權的安全。政府對石油、天然氣、鐵路等國有企業進行接管和重組的同時，私有化也在進行。普京計劃將1萬余家國有企業減少到2000家左右。同時對國有企業進行股份制改造，引入私人資本。為了吸引資金、擴大市場，俄羅斯將私人資本和國際資本引入本國投資領域，專門為多家國有企業制定了創新發展計劃，目的均在于有效提升國有企業的經濟效益和綜合競爭力。政府借助稅收等政策杠桿，引導私營企業投資國有企業，特別是對風險大、回報周期長、私人資本一般不愿進入的領域給予較大力度的政策和經濟支持。俄羅斯對科技、公路、原子能方面的幾家大型國有企業進行內部改造并制定上市計劃。繼續推行私有化，俄羅斯政府計劃逐步退出除了非自然壟斷行業、國防工業外的大型非能源企業，并不斷降低在部分原料行業企業的持股比例。控制國有企業規模，限制同有企業在國內收購新資產，要減少天然氣公司等大型國有企業和銀行在其他行業的參股控股比例。可以說，梅普時期國家經濟治理并不是要停止私有化，而是要規范私有化的方式。近兩年來，普京的經濟政策一邊實施，一邊根據實際需要不斷調整和完善，并引領國家經濟沿著既定的方向穩定發展。在快速推行私有化的同時大力推進國有化，也是俄羅斯國家經濟治理的一個顯著特點。在普京的第二任期伊始，俄羅斯就在諸多關系國家經濟命脈的領域建立大型國有企業和國有控股公司，如俄羅斯原子能公司、俄羅斯技術公司、聯合船舶集團、聯合工業集團等。這些國企可以集合國家資源與管理優勢，保留工業科技和生產潛力。俄政府希望借助組建競爭力較強的國際化國有企業，來提高本國產品的國際競爭力，打開國際市場。在組建大型國企的同時俄羅斯的主要行業出現了重新國有化的現象，比如政府通過對尤先科和霍多爾科夫斯基等經濟寡頭的打擊，完成了對西伯利亞天然氣公司、尤科斯石油公司和古塔銀行的國家收購。多個領域重要企業的重新國有化，使由政府建立的國有企業或國有控股企業進入各個重要戰略領域，有效增強了國家和政府對經濟的主導力和控制力。endprint

（三）培育社團：支持社團公共服務

進入自主治理時期后，俄羅斯的政治實力、經濟實力、軍事實力較之前有不同程度的上升。與此同時，俄羅斯的公民意識也在不斷提高，在政治體系和相關法律制度保障下社會團體也快速發展起來。特別是普京本人十分注重國家治理中社會團體的推動作用，主張聯邦政府在社會治理過程中應當與社會團體建立起合作關系。2001年普京在召見七個聯邦區的總統全權代表時，特別要求他們著力建設市民社會，鼓勵和發展各類社會團體并推動其積極參與國家治理。同年6月，普京總統專門會見社會團體代表，在講話中鼓勵社會團體不斷在公共服務和社會救助等公共生活領域發揮作用。大力支持社會團體成為治理主體之一，提供公共服務。首先，俄聯邦政府對社會組織供給公共服務給予宏觀支持。俄羅斯基于聯邦和地方政府間的職能分立，對地方政府在公共服務供給方面的職責和義務做了較為明確的規定，并賦予地方政府采取較為靈活管理措施的權利。除了特殊的教育、醫療等事業須由聯邦政府進行嚴格定義外，均可以由地方政府直接提供公共服務，或者以政府購買的方式將公共服務交給社會組織和企業，并且提供公共服務的社會組織或企業還會得到聯邦政府的資金扶持和物質資助。其次，地方政府對社會組織提供公共服務要給予支持和幫助。俄羅斯專門選取了三個城市開展向社會組織購買公共服務示范項目，一旦遇有公共服務招標項目，各城市都會明確告知與之相關的社會組織，邀請并鼓勵廣大社會組織積極參與其中。地方政府會與中標的社會組織簽訂合同，并為其提供所需的培訓和幫助。在2009年國情咨文中，梅德韋杰夫再次強調：“公益性非商業組織幫助國家解決復雜的社會問題，滿足民眾的服務需求，我們將繼續支持它們的工作。為方便非商業組織從事公益活動、幫助沒有社會保障的公民，應通過立法進一步簡化它們的工作程序。為此，首先要引進社會非商業組織制度。取得相應資格的組織可以直接得到國家的支持。政權機關將給予這樣的非商業組織財政、信息方面的支持。不僅僅是這些，還要給予它們稅收優惠等。”可以說，正是由于政府的強力支持，俄羅斯的社會組織在近年來發展迅速，并成為社會公共服務供給的重要主體之一。

（四）整合思想：促進核心價值體系統一

蘇聯解體后，社會主義意識形態體系也隨之崩潰。葉利欽時期混亂的社會秩序和低迷的經濟使西方思想意識在俄羅斯民眾中的認同感大大降低。民眾既期望脫離專制主義和村社文化傳統，又不能完全接受西式自由無序的思想觀念，而在東西方意識形態間搖擺。如何整合民眾的思想意識，建立統一的核心價值體系對俄羅斯十分重要。普京意識到混亂的思想意識對俄羅斯無異于災難，他在《千年之交的俄羅斯》中提到：“有成效的建設工作……在一個基本階層和主要政治力量信奉不同的價值觀和不同的思想傾向的社會里也是不可能進行的”。此時需要一種既能被民眾普遍接受、尊重俄羅斯歷史和文化傳統的，又能引導民眾走向現代富強和民主社會的核心思想意識。為此，普京提出了新俄羅斯思想，以此來調整俄羅斯社會中處于分裂狀態的意識形態，建立有凝聚力的核心價值，使全國人民的思想匯聚融合，逐步形成統一的價值觀，促進社會團結。

新俄羅斯思想主要內容可概括為愛國、強國、民主、法治、自由、市場、主權、團結等八個方面，其中各項要素是相輔相成的。新俄羅斯思想是俄羅斯傳統價值觀與現代價值觀的有機結合，是對各種意識形態及價值觀進行審慎吸納和有機融合的結果。其理論框架中既堅持了愛國強國、促進團結的傳統的民族主義思想，又充分體現了民主、法治、自由等現代的價值觀念；以強化同家集權的方式達到強國富民的發展目標。為整合思想，促進俄羅斯核心價值統一，普京采取了加強社會輿論導向控制和發展新俄羅斯思想社會團體的方法，政府通過直接或間接控股方式控制了俄羅斯三家最大的電視臺、70%的廣播電視和80%的報紙，有效加強了輿論引導。為了避免國外勢力操控輿論，俄羅斯頒布了《大眾傳媒法》，明確規定外國資本在俄羅斯傳媒機構的持股比例不得高于50%，排除外國公司掌握傳媒公司的控股權。同時，資助推行新俄羅斯思想的社會團體，發展起“我們”和“青年近衛軍”等社會團體。這些社會團體的成員以18～ 22歲的青年學生為主要成員。“我們”組織的活動宗旨是維護俄羅斯的主權，主張要帶領青年群體抵御西方意識形態的不良侵蝕。而由“青年統一運動”演化而來的“青年近衛軍”更是廣泛吸引年輕人加入，宣傳新俄羅斯思想，反對思想滲透，在防止“顏色革命”方面發揮了重要作用。

國家治理是漫長復雜的政治過程，并與經濟社會發展階段、價值觀念和意識形態相關互動。俄羅斯在經歷了全能治理時期、調整治理時期和激進治理時期三個階段后，最終通過一系列現代治理方式，找到了符合當今俄羅斯國情的發展之路。俄羅斯從全能主義的治理模式轉向現代國家治理模式的演進過程也為中國國家治理轉型提供了重要的借鑒和啟示。endprint