農產品價格政策分析與展望
——程國強

程國強

國務院發展研究中心學術委員會秘書長／國際合作局局長

農產品價格政策分析與展望
——程國強

程國強

國務院發展研究中心學術委員會秘書長／國際合作局局長

1　現行價格支持政策的效果

我國分別于2005年和2006年啟動水稻和小麥的最低收購價。2008年以來啟動包括玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等在內的一系列重要農產品的臨時收儲措施。這些政策實施以來，對有效調動農民種糧積極性，實現糧食產量“十一連增”，增強糧食調控能力、維護市場穩定發揮了關鍵作用。同時，也逐步顯現出一系列新問題新矛盾，尤其在國內外環境出現重要變化的新形勢下，現有支持政策正面臨越來越嚴峻的挑戰。首先，農產品市場扭曲嚴重、政府收儲壓力加大、市場政策化趨向增強，同時導致農業資源開發利用不合理、不可持續等。其次，國內外農產品價格倒掛，進口壓力日益加大。目前國內稻谷、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖等主要農產品價格均高于國際市場價格，國內市場面臨巨大的進口壓力，今后農產品提價將面臨“天花板”約束。如棉花、食糖等已形成“國內增產—國家增儲—進口增加—國家再增儲”的不利局面，既極大地增加了財政負擔，也嚴重影響政策實施效果。第三，部分農產品補貼水平接近WTO微量允許承諾上限，增加補貼受黃箱“天花板”限制。2008年以來，我國對玉米、大豆實施臨時收儲措施，連續提高稻谷、小麥、玉米、大豆等最低收購價格和臨時收儲價格，并多次啟動大規模政策性收儲，導致黃箱補貼支持水平大幅增加，部分產品已接近微量允許上限，面臨WTO規則的實質性約束。第四，農業資源環境形勢嚴峻，農業可持續發展面臨挑戰。最低收購價和臨時收儲等政策在有效調動農民種糧積極性、促進糧食增產的同時，也導致出現土壤退化、地下水超采、化肥農藥超量使用、農業面源污染等突出環境問題，農業可持續發展面臨巨大挑戰。

2　農產品價格政策的改革

十八屆三中全會提出要完善農業補貼政策，2014年中央一號文件也提出要完善農產品價格形成機制，明確提出試點農產品目標價格。對于我國這樣一個發展中的農業大國而言，目前仍處于工業化的中期階段，國力財力相對有限，尚不具備大規模補貼農業的能力。在今后相當長的時期內，價格政策仍將是我國農業支持政策體系的補充性、過渡性措施。改革的方向是完善這一政策，而不是顛覆。

2.1改革的基本取向

堅持市場定價原則，完善農產品價格形成機制，穩妥推動最低收購價格、改革臨時收儲政策，減少價格支持政策對市場的扭曲影響，切實發揮市場配置資源的決定性作用，建立形成農產品生產的消費導向、市場引領機制。

2.2改革的方式

2.2.1價格形成機制改革——破除價格天花板

目前全球的價格形成機制有兩種，一種是非市場機制，主要由政府定價或補貼決定。過去發達國家采取100%的或者60%的補貼比例，現在逐漸減少到30%～40%，這類政策不完全由市場機制來決定，如我國水稻、小麥的最低收購價，玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的臨時收儲價。

另一種是由市場機制決定的農產品價格，主要由農產品供需決定。除上述農產品外的其他農產品如雜糧、蔬菜、水果、肉類等的價格，下一步市場化改革的方向是適時退出定價托市收購。

2.2.2補貼方式改革——規避黃箱天花板

從歐洲、美國、日本等國家農業政策改革的一般邏輯來看，針對經濟發展的不同階段，隨著競爭優勢的變化，還有整個政策目標的調整，最開始是價格支持，支持不下去了，就開始調整，改為直接補貼。從支持的目標和支持的效果看，都是掛鉤的補貼，然后再過渡到脫鉤的補貼。這是由經濟發展階段、農業資源稟賦、糧食安全需求等因素決定。由于我國國力財力有限，完全脫離價格支持不是很現實，我國現在正處在從價格支持到掛鉤補貼的轉折時期。

2.3改革的推進思路與要點

2.3.1完善小麥、水稻最低收購價政策

通過鎖定最低收購價水平（鎖定就是不再提高，每年固定在10%，根據基本收益或成本補償，來確定價格水平）、實施多元主體定量收購（政府指定的收儲企業收到一定程度后停止收購，要將定量的信號釋放出去，引導其他的市場主體進入市場）、嚴格政策啟動和退出機制等措施，減少最低收購價政策的市場扭曲效應。從長期看，今后待條件成熟時，要逐步用目標價格補貼、目標收入保險補貼等措施替代最低收購價政策。

2.3.2適時退出臨時收儲措施

在大豆、棉花目標價格補貼試點取得經驗后，逐步對玉米、油菜籽、棉花、食糖等重要農產品，實行目標價格補貼、目標收入保險補貼等新型補貼政策。

2.3.3建立健全農產品市場風險管理機制

對退出臨時收儲和最低收購價的重要農產品，謹慎選擇政府干預性托底收購政策。對沒有政府托市收購的重要農產品，應通過建立健全市場風險管理機制（如期貨、保險等工具）來分散農業生產者的市場風險。尤其是東北地區土地流轉率較高，他們有條件利用風險管控。在緊急情況下，選擇由政府委托相關企業，按照市場價格入市定量收購，以解決農民突發性賣難問題，保護農民的生產收益。

2.3.4探索研究新型直接補貼政策措施

價格支持是今后一段時期我國農業支持政策體系的過渡性措施，必須抓緊探索研究目標價格補貼、目標收入保險補貼等以直接補貼為特征的新型補貼政策措施，建立“誰種誰補”以及“多種多補、不種不補”機制，使政府補貼與農產品種植面積或產量掛鉤，促進農民多種糧、種好糧。以增強政策的針對性和導向，以補貼重點產品、重要地區和關鍵環節為核心，以突出解決農業現代化建設中的重點矛盾和關鍵問題為方向，創新補貼方式、探索實施新型直接補貼措施。

3　目標價格補貼的內涵與機制

目標價格補貼就是政府事先確定農產品的目標價格，當農產品實際市場價格低于目標價格時，政府按照兩者之間的差價補貼農產品生產者，保證其基本收益；若該農產品實際市場價格高于目標價格，則不需啟動目標價格補貼政策。

3.1目標價格補貼政策機制

與臨時收儲相比，目標價格補貼同時鼓勵糧食優質優價，而且不會形成政策性庫存，不會扭曲市場（表1），可以消除實施臨時收儲政策帶來的不利影響。

表1　臨時收儲和目標價格補貼的區別

3.2目標價格補貼政策操作設計關鍵點

3.2.1目標價格水平

制定目標價格時，首先其上限不能超過WTO的微量允許（8.5%）；其次財政預算約束不能超過現行財政負擔水平；第三要考慮能否保障農民的生產收益，即保護農民生產積極性；第四要考慮不同作物之間的比價關系。

3.2.2補貼水平與范圍

首先需要注意差價核定，這里需要注意市場價格的監測，按照預期的平均價格水平設計目標價格，進而鼓勵農產品優質優價。其次，按面積進行補貼，需要對單產和種植面積進行核定。第三，補貼區域應在有限的范圍內進行。

3.2.3補貼操作方式

選擇按種植面積/產量補貼，種多少補多少。如果按銷售量補，就是賣多少補多少，需要政府重新指定收儲企業，對市場就會產生扭曲。