完善船載危險貨物貨箱監管的建議

劉昭青

【摘 要】 在國際海事組織（IMO）的裝船前集裝箱稱重驗證新要求以及擬出臺貨運組件裝載實操規則的背景下，為開創危險貨物貨箱監管工作新局面提出若干建議：與時俱進地完善危險貨物貨箱監管措施；進一步完善培訓管理及危管政務；進一步完善危管咨詢服務；進一步完善開箱抽查程序和機制；進一步完善監管聯動機制；努力構建航運安全文化內在機制。

【關鍵詞】 危險貨物；貨箱稱重；正確裝箱；成本效益

0 背 景

2014年5月，國際海事組織（IMO）海上安全委員會（MSC，簡稱海安委）召開的第93次會議批準了《國際海上人命安全公約》（《SOLAS公約》）有關修正案，即要求托運人在貨箱裝船前負責提交經驗證的集裝箱總重申明，否則相關出口集裝箱不得裝船；既允許選用強制性稱重措施，也可把貨箱內包件貨品、托盤、墊艙材料和空箱皮重等不同組成部分合加計重并驗證。為幫助供應鏈參與方和《SOLAS公約》締約國政府實施集裝箱重量驗證要求，海安委還發布了有關實施指導MSC通函。該《SOLAS公約》修正案及其指南于2014年11月第94次海安會最終通過后于2016年7月生效。

海安委還批準了由IMO、國際勞工組織（ILO）、聯合國歐洲經濟委員會（UN-ECE）聯合制定的新貨物運輸組件裝載實操規則（CTUs實操規則），其涵蓋了多式聯運所有的貨物運輸組件裝載規則，以取代之前3個組織合編的1997年版裝箱指南。新CTUs實操規則內容更加全面，對包件如何裝箱和加固作了詳細規定，向托運人、裝箱人和國際供應鏈其他各方就CTUs安全裝箱、裝卸和運輸等責任及技能提供信息和指導。已獲UN-ECE批準的CTUs實操規則，于2014年11月由ILO批準。

1 建 議

1.1 危險貨物貨箱監管措施要與時俱進

據有關數據統計，集裝箱船所裝貨物價值占海運貿易貨物總價值近60%，全球集裝箱存量約達萬TEU，由多艘集裝箱船載運，而所涉及的貨物滅失或損壞事故中有65%由不良或不當裝箱和加固造成。雖然貨箱超重、裝箱不當以及瞞報錯報等現象司空見慣，國內外也早有相應的管理規定和監管措施，但在IMO層面專項規定集裝箱稱重驗證要求并納入《SOLAS公約》修正案，以及由IMO，ILO，UN-ECE三方聯合出臺CTUs實操規則尚屬首次。這說明集裝箱運輸管理還存在一定的缺陷，尚需進一步強化、規范和完善。作為海事主管機關應以此為契機，在我國有關裝船前核實貨箱實際重量的具體法規出臺實施前未雨綢繆，先行充實和完善現有監管工作。

相比普通貨貨箱，危險品貨箱在超重、裝箱不當（超重亦屬裝箱不當）以及瞞報錯報方面的危害顯然更大，因此，危險品貨箱是所有航運貨箱監管的重點。許多危險品事故發生的真正原因其實并非由貨箱瞞報錯報造成，而是由貨箱本身裝箱不當或者包裝不良所致。貨箱（可能申報是普通貨物）因受長時間的多式聯運、惡劣的天氣、頻繁的裝卸等影響出現碰撞、摩擦、擠壓、移位、溫濕度變化等狀況而導致貨損、泄漏、變質，繼而禍及相鄰危險貨物貨箱產生連鎖反應。因此，應對事故教訓的前因后果進行具體分析，考慮周詳，避免張冠李戴、隔靴搔癢。總之，危險貨物貨箱監管應從申報和裝箱兩條戰線齊頭并進，分進合擊。

1.2 進一步完善培訓管理及危管政務

應進一步抓好危險貨物申報員、裝箱員以及裝箱、倉儲單位的培訓、管理工作，使有關培訓、年審、總結、整頓等工作常態化、制度化。通過去偽存真、吐故納新，更新知識、提高技能，保持申報、裝箱隊伍有條不紊，技能設施與時俱進，以適應、滿足航運貿易業不斷發展、變化的新需求。

應使有關危險貨物管理法規、規定、政務等更加透明、公開，便于管理對象遵照執行。如對外公布某些具體規定、有資質裝箱倉儲單位及其核準品種限量、申報代理單位等詳細信息，使客戶能及時了解、掌握有關情況，避免走不必要的彎路和犯錯；讓知情客戶自主選擇合適業務單位，這也是符合市場經濟自由競爭和優勝劣汰運作規則，而且此舉在客觀上也將管理部門的執法行為置于社會監督之下，促使其勤政、廉政、優政，消除有關暗箱操作、公事私辦、資源尋租等之嫌。

1.3 進一步完善危險貨物管理咨詢服務

由于目前《國際海運危險貨物規則》和有關裝箱指南的中譯本等專業資料尚未在普通書店發售，公眾獲取渠道不暢，且先征訂后印刷造成供不應求，在很大程度上影響有關托運人、承運人和裝箱人等對這方面信息和知識的迅速掌握及準確查詢。雖然已有相關工作室和微博平臺開展海運危險貨物咨詢服務，但基本上還局限于人工查閱、電話交流以及“粉絲”之間交流互動的初始階段。因有關條件所限，其服務在效率、質量、范圍、規模及其實用、應急、嚴謹、規范、超前和權威性以及法律責任等方面尚有待完善和明確。

有關數據表明，上海港集裝箱年吞吐量已連續2年位居世界第一，其集運涵蓋各類運輸組件和運輸模式，屬我國危險貨物集裝箱運作第一大港。為順應經濟貿易全球化、航運一體化，管理電子化、信息化、網絡化等趨勢，宜盡早跟蹤、研究、參照國內外同行或相關行業最新動態和先進做法，提高管理檔次和科技含量，使之與上海港的大港地位相匹配，具體做法為：（1）進一步籌建上海港海運危險貨物咨詢網站系統，而非局限于現有危險貨物管理和防污染管理有關辦事指南、表格下載、業務流程、業務動態等一般性政務檔次。（2）通過相應注冊登錄手續，可使有關貨物特性、裝箱操作、船舶條件、積載要求、應急措施、申報單位、裝箱站點、儲存倉庫、作業限量、危標單證、國際公約、指南規則、管理規定、網絡教程以及有關通告等最新資訊通過因特網及時、方便、快捷、詳盡地發布，釋疑解惑一覽無遺，從而使有限管理資源得到充分共享，最大限度地發揮其規模效應、管理效益和社會效益。當然，這同時也需要有關方面必要的人、財、物、技投入以及相應可持續運轉機制的支撐。

1.4 進一步完善開箱抽查程序和機制

對于數以千計的各類化工危險貨物，要求每個海事危險貨物管理人員一一熟悉掌握是不現實的。同樣，面對農藥類、氣體類、染料中間體類等字樣的中英文危險貨物嫌疑貨名，僅靠人工質疑、查詢、判斷必然費心勞神、事倍功半，且非長久之計。對此，應引進開發具有智能辨別判定功能（其設置應能自動鑒別提示有關嫌疑貨名并基于違章查處經驗數據重點鎖定高案發率港口航線、托（承）運人及其代理、場站庫點、貨類物品、時令季節等相關貨箱且能隨機應變）的電腦查詢軟件系統并鏈接包括普通貨物在內的全貨種海運申報系統，盡可能縮小人工甄別范圍，減少人為誤判，節省時間精力，提高監控效率和質量。若2012年交通運輸部起草的《中華人民共和國船舶載運貨物申報管理規定》征求意見稿得以最終通過，再輔以開發運作海事系統的電子數據交換（EDI）船運申報審核系統，則海事主管機關將如虎添翼，必會極大提高監控效率和質量。同時，也應清醒認識到由于眾多主客觀因素使然，瞞報錯報現象如同海關走私等違法行為，只能最大限度地降低其發生幾率，無法徹底根除，即便是具有先進管理水平的國家也概莫能外。據IMO估計，危險貨物貨箱約有30%或多或少不符合規定，其中最主要的原因就是未申報。因此，監管舉措還應切合實際，統籌兼顧成本效益，達到最佳平衡。以IMO開展行政減負征詢活動為契機，樹立成本效益意識并貫穿于監管機制，制定更加完善、周詳的開箱抽查程序和方式，最大限度地發揮其震懾功效，打擊各類瞞報錯報以及裝箱不當行為；在確保安全的前提下，盡可能降低監管成本，便利服務航運，從而達到安全與航運兩不誤。

1.5 進一步完善監管聯動機制

除有關托運人、承運人、裝箱人外，出入境檢驗檢疫、海關、港區、理貨、倉儲、保險等都涉及到危險貨物運輸，因此，各個環節都應高度樹立危險貨物管理意識，層層把關，處處設防，齊抓共管。航運界有關部門之間應建立危險貨物管理熱線聯絡機制，并設專門值班制度，一旦發生有關危險貨物管理違章事件能迅速、及時地相互通知、舉報，并根據有關線索順藤摸瓜、圍追堵截，務必扣留瞞報、謊報危險貨物貨箱于倉庫、港區、船邊，防止違章闖關行為得逞。其他諸如提醒服務制、跟蹤監督制、黑名單制度、相互通報制、舉報獎勵制等均為輔之有效的配套措施，可靈活掌握、綜合運用，使之相得益彰。

1.6 努力構建航運安全文化內在機制

貨物是否為危險貨物歸責于托運人是否提供確切信息，虛假、失真、錯誤的貨物信息可能會給作業港區、載運船舶和貨物安全實際帶來難以挽回的危害或災難以及裝卸費、運輸費、保險費等的實際損失，碼頭經營人、航運公司和供應鏈所有相關利益方及其代理在受理裝箱作業、托運、訂艙等業務中應避免對托運貨的信息被動地人云亦云、無所作為，而應養成主動質疑、把關意識。海事主管機關應與有關部門共同創建一榮俱榮、一損俱損的利害連帶體制，盡可能通過內在利益掛鉤機制促使航運界各部門自覺養成對瞞報錯報行為的敏感警惕意識，變其被動的“要我核實”為主動的“我要審核”，最大限度地堵塞瞞報錯報漏洞。同時，相應加大違章處罰力度，增加違法機會成本，使之得不償失，以儆效尤。此外，結合有關誠信管理制度，對誠信單位人員提供優先、快速審批，接受相關擔保，免除開箱檢查等便利措施，賞罰分明，獎誠罰違，從機制上瓦解僥幸心理和行為。

2 結 語

綜上所述，以IMO強化貨運組件管理為契機，因勢利導，順勢而為，進一步完善海事監管措施，提高科技含量，普及危險貨物運輸知識技能，并寓咨詢服務于監督之中，統籌兼顧管理成本效益，航運界各方密切配合，共同構建安全文化機制，多管齊下，綜合治理，開創船載危險貨物貨箱監管工作新局面，為促進航運貿易事業的發展保駕護航。