村莊治理轉型背景下村民自治制度的發展路徑

摘 要：村民自治制度是我國農村為充分發揚民主而制定和實施的一種具有中國特色的制度設計。這一制度在我國經過三十多年的運行成效顯著，但也存在一些問題。村民自治制度本身存在缺陷，制度規定不能滿足農村的現實需求，制度運行中行政干預嚴重，農民對村民自治制度的理解不夠。要根據客觀實際不斷完善村民自治制度，提升農民自治的組織意識，實現村民自治組織的內外系統的互動，加強對村民自治制度的理論研究，建立村民自治制度的長效機制。

關鍵詞： 村民自治制度；村莊治理；困境；發展路徑

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）04-0046-06

一、問題的提出

村民自治是我國農民依法行使民主權利的基本形式，也是現階段我國農村治理的根本方式。村民自治制度是在傳統政府治理模式已經不適應我國農村發展的情況下，為了在我國農村更好地實現治理、體現民主而制定和實施的一種具有中國特色的制度設計。村民自治制度在我國經過三十多年的運行，推動了農村基層民主建設，促進了農村社會穩定、經濟發展和文化繁榮。但隨著我國社會的發展，特別是城鎮化進程的推進，村民自治制度將失去原先賴以存在的社會基礎，因此我國村莊治理必然要轉型。

根據《中華人民共和國憲法》（2004年修訂版，以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年修訂版，以下簡稱《村委會組織法》）的規定，村民委員會（以下簡稱“村委會”）是基層群眾性自治組織；村委會是村民自治的常設機構，村民自治以行政村為基本單位。其實，我國實施村民自治的基本單位有個發展變化的過程，最早是在一個自然村即廣西宜州合寨村實施的；1987年通過的《村委會組織法（試行）》規定，村委會一般設在自然村（生產小隊）；1993年起，國家為減少管理層級，統一將村委會設在行政村。而將村委會設在行政村，這給村民自治帶來了困難：一是有的行政村比較大，包含幾個自然村，人員居住分散、人際關系疏遠；二是村委會性質雖然屬于自治，但由于設在行政村，要承擔大量的行政工作，難以保障其自治性。目前隨著我國城鎮化的發展，開始在合村并居基礎上建立農村社區，而農村社區一般是幾個甚至十幾個自然村合并而成的。于是我國農村中的原始的自然村逐漸被農村社區所取代，隨之我國村莊治理也進入轉型期。

如果以新興的農村社區為基本單位進行村民自治，由于社區規模大，社區干部將無力承擔更多自治事務，同時，因村民相互不熟悉，社區干部選舉也很難實現真正意義上的民主選舉。剛剛出臺的2015年中央一號文件中提到，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”[1]根據此文件，現在村民自治的基本單位可以是自然村（村民小組）、行政村，也可以是農村社區。而我國現行《憲法》和《村委會組織法》規定：村委會是基層群眾性自治組織，是村民自治的常設機構。由此可見，在村民自治問題上，我國現有的法律制度和政策規定存在一些矛盾，這必然影響村民自治制度的實施。

在村莊治理轉型背景下，要實現真正意義上的村民自治，必須對目前我國村民自治制度及運行成效、面臨困境有清楚的了解，才能在此基礎上使村民自治制度不斷發展和完善，從而促進我國農村治理的現代化。

二、村民自治制度及運行成效

（一）村民自治制度的主要內容

我國目前還沒有一部關于村民自治的專門法律（比如《村民自治法》），現今村民自治制度的法律依據主要是《憲法》、《村委會組織法》和一些地方性法規。我國現行《憲法》中確認了村民自治制度，并明確了村委會的性質、內設機構和職責等，是制定和實施村民自治制度的最根本的法律依據；《村委會組織法》規定了村委會的主旨、職能和內部人員構成等有關村民自治的各項具體規章制度，是我國實行村民自治的基本法律依據和制度規范。本文提到的村民自治制度主要是以《憲法》和《村委會組織法》為主的關于村民自治的有關法律條文和規章制度。

1.村民自治制度的主旨

村民自治制度的主旨：一是村委會是由村民直接選舉產生，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；二是村民自治的核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，即“四個民主”；三是鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。所以村民自治制度是讓我國廣大農民實現真正當家做主的一項基本自治制度。

2.村民自治制度的職能

村民自治制度的職能主要是指村民自治制度規定的村民自治組織所具有的自治協調功能，包括：辦理本村的公益事業和公共事務，協助維護社會治安，協調解決民間糾紛；依法支持和組織村民發展各種形式的經濟，促進農村生產建設和經濟發展；管理本村集體所有的土地和其他財產，維護村民合法的權利和利益；教育村民履行法律規定的義務，關心和愛護公共財物，合理利用自然資源，保護和改善生態環境；協調村與村之間的團結互助，開展各種形式的精神文明建設等等。

3.村民自治組織的機構設置

根據村民自治制度的相關規定，村委會是由村民直接選舉產生，是村民自治的常設機構；村委會由村委會主任、副主任和委員共3～7人組成；村委會主任、副主任和委員都由村民直接選舉產生，任何個人或者組織不得委派、指定或者撤換村委會成員；村委會每屆任期3年，屆滿應及時舉行換屆選舉，可以連選連任；只要是本村年滿18周歲的村民都有選舉權和被選舉權（依法被剝奪政治權利的人除外）；村委會成員如有空缺，可由村民會議或者村民代表會議進行補選；①村民自治組織還可以根據需要設立人民調節、治安保衛和公共衛生等委員會。

4.村民自治的民主管理監督

村委會實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，實行村務公開制度；建立村務監督委員會或機構；村委會成員及聘用人員，應接受對其履行職責情況的民主評議；村委會成員實行任期和離任經濟責任審計；村委會或者村委會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任；村委會或鄉鎮政府不依法履行法定義務或干預屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正等。

5. 村民自治組織的內部角色

村民自治組織在運行過程中，內部形成了與村委會這一常設機構相關的角色：一是村民會議，是村民自治組織的最高決策機構，負責討論和決定涉及全體村民利益的事務；二是村民代表會議，由村民選舉具有較高素質和參與村務能力的代表組成，討論決定由村民會議授權的事宜，代表村民行使自治權；三是村民小組，村民自治組織按照村民居住狀況分設若干村民小組，是村民自治組織與村民之間聯系的橋梁；四是村黨支部，根據《村委會組織法》的規定村民自治是黨領導下的自治活動。此外，村民自治組織內還設有村務監督委員會、村民小組會議等角色。

以上對村民自治制度的主要內容做了簡要介紹。在理想狀態下，村民自治制度會根據其主旨、職能，使內部各相關角色分工協作、各司其職，形成穩定而高效的自治制度體系，促進農村社會經濟發展。

（二）村民自治制度運行成效

村民自治制度經過三十多年的運行成效顯著，農民的民主意識不斷增強，基層治理制度逐漸完善，順應了農村社會政治民主發展的要求，產生了很大影響，并且引起了國外學者的關注。

1.農民的民主意識顯著提高

村民自治制度開了具有中國特色基層民主之先河，打破了傳統家族式的治理模式，使村民廣泛參與到治理中來。《村委會組織法》明確規定了由村民民主選舉產生的村委會代表村民利益，避免政府與農村基層管理的脫節；規定了村民小組會議制度，保障了村民參與村莊治理和公共事務決策的權利等等。這些法律規定目的是讓基層農民直接行使民主權利，提升了農民的政治民主意識，切實保障了人民當家做主權利的充分行使。

2.農村基層治理制度逐漸完善

村民自治制度根據農村社會形勢和民眾需求，形成了較為完善的基層自治組織體系；賦予了農村社會公共生活空間，避免農村生活封閉化、個體化，讓農民在進行個體生產的同時，也能夠參與農村公共生活等，并為未來農村治理制度設計提供了理論基礎。村民自治制度經過三十多年的治理實踐和制度運行，現在已經基本形成了一套較為完善、有自身特色的農村基層治理制度。

3.促進了農村社會發展

在村民自治制度下，經過自治組織對村里各項生產和經營活動的組織安排，完善了農村生產基礎設施，促進了農村經濟的發展；避免了人民公社體制解體帶來的鄉村秩序混亂，維護了農村社會的穩定；通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，規范了基層農村干部和農民的行為，促進了農村各種社會關系的和諧。同時，村民自治制度在理順農民的情緒、規范村務管理、解決農村各種難點問題和調動廣大農民的生產積極性等方面也具有重要作用，促進了農村社會各方面的發展。

三、村民自治制度運行中的困境

（一）村民自治制度本身存在缺陷

村民自治制度雖然自實施以來不斷完善，但在實際運行中也暴露出一些缺陷。首先，村民自治組織的本質是“自治”，不屬于任何國家部門和機構。但《憲法》第一百一十一條卻將村委會這種自治組織列入“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”這一章節中，并對村委會的內設機構、職責等做了具體規定，這顯然對村委會在實踐中創造性地發揮其自治功能、提高其工作效率是不利的。其次，在《村委會組織法》中，卻包含了村民會議、村民代表會議、村民小組等與村委會相關的自治組織角色，有重視村委會、輕視其他組織角色、降低村民自治主體地位之嫌，在客觀上易導致村民自治成為村委會自治。再次，村民自治的主體是村民，但村民自治制度中并沒有明確規定具備怎樣資格的村民才能成為自治主體。《村委會組織法》規定“年滿18周歲的村民，不分……居住期限，都有選舉權和被選舉權。”因為“居住期限”問題使得在村委會選舉中因選民資格界定不清導致問題重重。②此外，村民自治制度中還缺乏關于村民會議授權的程序、形式和內容，缺乏村民代表會議代表的推選和職責范圍；規定鄉鎮政府對村委會的工作給予“指導、支持和幫助”，但具體如何做卻沒有明確具體的解釋等，這些都還需要進一步完善。所以，村莊治理轉型中要保證村民自治有法可依，必須明確村民自治的法律依據。

（二）制度規定不能滿足農村的現實需求

在村莊治理轉型期，農村的情況變化特別快，村民自治制度的修訂完善又總是滯后于農村社會現實，不能滿足農村的現實需求。首先，《村委會組織法》規定村民享有“四個民主”，其中包括“民主監督”。然而村基層“兩委”在現實中掌握更多公共權力，卻缺乏有效的監督和制約，使得村官濫用職權。那么，由誰來對村官實施監督和制約呢？首選的應該是由村民依照相關制度來實施。但目前村民自治制度中并沒有相應的規定對村官實施監督和管理，致使很多情況下村民自治制度流于形式。其次，《村委會組織法》規定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但在農村由于缺乏國家對公共資源的投入，社會公共服務組織發展滯后，村莊自身資源有限，難以滿足農民群眾日益多元化的需求，致使村民自治在自我管理、自我教育、自我服務方面陷入了空殼化的境遇。最后，村民自治組織中以村委會為主，因村委會要承擔某些行政和公共管理事務，所以可以得到上級政府支持，而其他自治組織的活動經費和制度保障明顯弱于村委會，呈現“村委會實而自治組織虛”的狀況，致使農民的公共需求不能得到滿足。

此外，隨著城鎮化的發展，農村社區的建立是當代農村建設發展的趨勢。但“集團越大，增進集團利益的人獲得的集團總利益的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少。”[2]因此，要保障在規模較大的農村社區中村民自治的成效，現有的村民自治制度還不能完全滿足需求，有待進一步規范和完善。

（三）村民自治制度運行中行政干預嚴重

村委會是群眾性自治組織，鄉鎮政府與村委會是指導與協作的關系，而不是領導與被領導的關系。但在具體實踐中，鄉鎮基層政府將村民自治組織看成是自己下面的一個行政主體，發指令、分派任務，對村委會的行政干預嚴重。不僅將本應該屬于鄉鎮的職責指派給村委會去完成，而且通過各種手段干預村委會的選舉、管理等日常工作，從根本上背離了村民自治的原則，致使村委會的角色定位模糊、村民自治性質弱化，削弱了村民自治的主體基礎，從而使村民自治趨向形式化。此外，“在傳統政治制度軟弱或根本不存在的地方，穩定的先決條件至少得有一個高度制度化的政黨。”[3]而且中央在《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確提出“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”。因此，村民自治制度的運行應是村黨支部領導、村委會負責、村民參與的基層民主自治。從理論上講，村黨支部是由全村黨員選舉、上級黨委授權，職責是保證黨的路線方針和政策能在本村得到貫徹落實；而村委會是由全體村民選舉、全體村民授權，二者不可能產生沖突。但在村民自治制度和實際運行中，往往把村黨支部與村委會的關系理解為是上下級、命令與服從的關系，把堅持黨的領導理解為黨支部說了算。因此，村委會與村黨支部經常為爭權處于矛盾狀況，行政干預已經成為影響和制約村民自治制度有效運行的瓶頸。

（四）農民對村民自治制度的理解不夠全面

“現代民主政治的理論和實踐表明：要推行一種科學的、民主管理的機制， 必須得到廣大民眾的支持和參與。只有村民積極參與且當家做主， 村民自治格局才能真正形成。”[4]村民自治制度在運行中遇到的各種困境與農民對制度的理解不夠全面關系很大：一方面，我國農民深受傳統統治觀念和政治文化的影響，民主意識薄弱。雖然村民自治制度在農村已經推行了三十多年，但很多農民對自己在村民自治中應該處于怎樣的地位、扮演怎樣的角色、有怎樣的權利和享有怎樣的義務，缺少清楚的認識和理解，甚至只關注自身經濟利益和個人得失，很少或不愿去關心村民自治問題。另一方面，隨著城鎮化的推進，大量農村勞動力進城成為農民工，出現了“流出村”或“空殼村”。而留守在農村的大多是缺乏文化知識和民主意識、政治素質相對較低的婦女、兒童和老人。這使得村民自治主體嚴重缺位，村務監督流于形式，村民自治“虛置化”；流動人口的選舉權與被選舉權也無法得到保障等。此外，有些地方村干部素質偏低、法律意識不強，甚至還存在違規操作的現象，更影響了農民對村民自治制度的理解和貫徹實施。

四、村民自治制度發展和完善的路徑

“村民自治要走上正確的發展方向，重要的在于通過制度安排對權力進行再分配。”[5]在村莊治理轉型過程中，要從根本上解決當前村民自治制度運行中面臨的困境，構建公平有效的規范制度，使村民自治走上健康發展的道路，需要對村民自治制度不斷發展和完善，形成真正農民當家做主的村民自治制度體系。

（一）要根據客觀實際不斷完善村民自治制度的設計

村民自治制度自實施以來，通過國家和有關部門的推動，已經在我國農村全面鋪開。但作為主要依據的《憲法》和《村委會組織法》的最新修訂版也已分別實施了近11年和5年，有些內容已不能完全適合當前農村新形勢新情況。為了在村莊治理轉型中使村民自治更好地實現依法自治，有必要針對村民自治制度運行中面臨的困境，對村民自治制度進行不斷完善。其中最主要的是現有制度有些地方存在模糊性、運行中有一定的彈性空間，違背了制度所應具備的明確性和可執行性，需要對之進行明確和完善，具體主要包括以下內容：明確村民自治組織內各角色之間的權責關系，尊重村民的主體地位，保障村民的合法權益；規范村民自治程序，避免上級政府在行政上的過度干預，確保村民對各項村務的全面參與；貫徹落實民主評議和責任追究制度，規范村干部的行為；完善選舉和村務公開制度，保障村民參與民主選舉，使之對村務的知情權和監督權順利實現等等。從而，保證村民擁有真正的自治權，確保村民自治的正確發展方向。

（二）提升農民的自組織意識

村民是村民自治的主體，其自治意識和能力直接關系到村民自治的成效。面對農民日益增長的公共管理服務需要，政府不可能及時滿足，更需要提升農民的自組織能力。所以，在村莊治理轉型背景下，應當盡力擺脫傳統的小農經濟意識和根深蒂固的傳統政治文化的影響，引導農民接受現代社會管理理念，增強農民自組織意識和提升自組織能力，不斷增強農民的現代主體意識、民主意識、責任意識和法律意識，使農民真正成為村民自治的主體。此外，還需要通過各種宣傳使農民對村民自治制度有更多了解。隨著自身自組織意識不斷增強、自治能力不斷提升，廣大農民將會從“要我自治”轉變為“我要自治”，更好地促進村民自治的良性發展。

（三）實現村民自治組織的內外系統的互動

“改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，隨著社會越來越多元化，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結社生活。”[6]這決定了村民自治在運行過程中，不可避免的會受到來自外系統——基層政府和社會組織的影響。為此，一是有效處理基層政府和村民自治組織之間的關系，充分發揮基層政府的資源優勢和村民自治組織的自治協調功能，形成政府管理與村民自治良性循環。二是協調各社會組織與村民自治組織的關系。目前，農村涌現出來的各種不同類型的社會組織，雖然大多是體制外、松散的，對于村莊治理的作用有限，但這些組織形式是農民在自愿、平等、互助等原則的基礎上形成的，與單個村民個體相比可以為村民進行集體生產生活服務，從而克服了單個村民力量的薄弱性。所以，當前要發展完善我國村民自治制度，應注重村民自治組織外系統的作用。同時，村民自治組織也要與時俱進加強自身建設，保障其在村民自治中的合法地位，防止在村莊治理轉型中“懸空”和“虛置”。從而，在充分實現村民自治組織內外系統良性互動的基礎上發展完善村民自治制度。

（四）加強對村民自治制度的理論研究

目前理論界關于村民自治制度的研究成果很多，但是總體上講，當前的研究還不夠全面，還有許多地方需要深化研究。學者陳林曾概括為：理論來源并不能支持全面研究村民自治；理論界達成的共識不多；理論界關注當前農村的新變化不夠，對于新型城鎮化、農村集體經濟發展、農村土地經營承包權流轉以及全面深化改革帶來的影響做深入分析和調查研究的還不多；理論界對村民自治的研究視野有待進一步拓寬，研究建議不太切合實際工作的需要。[7]所以，應該在我國新型城鎮化推進和村莊治理轉型中，全面掌握村民自治制度實施中出現的新情況、新問題，做好切合實際的村民自治制度理論總結歸納，以便更好地指導村民自治實踐。為此，一是要注重村民自治制度實施情況調研。由于村民自治制度在全國的運行狀況很不平衡，需要對不同地區、不同類型的村民自治制度實施情況進行全面了解，特別是對好的實踐經驗進行理論總結，為相關部門進一步發展和完善村民自治制度提供合理化的政策建議。二是要加強不同學科對村民自治制度的研究和整合。研究村民自治制度，不同學科所采用的理論框架、范式和方法、視角不同，得出的結論也有差異。因此要想全面深入地研究村民自治制度，必須注重不同學科間的理論整合與借鑒。只有在實際調研基礎上，了解村民自治制度實施情況并進行理論總結，才能進一步發展和完善村民自治制度，比較好地對村莊治理轉型進行指導。

（五）建立村民自治制度的長效機制

我國不同區域農村治理狀況存在很大差異，致使村民自治制度在不同區域有不同遭遇，甚至有的地方“農村出現了嚴重的治理性危機”。[8]為了使村民自治制度具有更強的生命力，能夠更好地保障廣大農民的權益，要注重建立村民自治制度的長效機制。首先，要為村民自治制度的發展和完善把握方向。在村民自治制度完善和運行中一定要突出“村民自治”宗旨，使農民在村民自治中真正當家做主。其次，減少對村民自治的行政干預。明確鄉鎮政府與村民自治組織之間是指導與協作的關系，使村民自治組織能夠創造性地充分發揮其自治職能。最后，村民自治制度長效機制的建立必須注意兩個關鍵問題：一是村民自治制度的可持續性。在村莊治理轉型中，發展和完善村民自治制度應避免在村委會層面所遇到的體制性障礙，使之既符合原先行政村為基本單位的村民自治，又能滿足將來以村民小組和農村社區為基本單位的村民自治。二是村民自治制度的可推廣性。村民自治制度的發展和完善如果不具有可推廣性，那么其價值就會大打折扣。因此，我們應該從諸多村民自治制度實施個案中，總結歸納出村民自治的共性以發展和完善村民自治制度，使之可以在更大范圍內推廣實施。此外，要廣泛動員社會各方面的力量，充分利用村民自治組織內外系統的動力，不斷對村民自治制度進行創新，以建構村民自治的長效機制，應對已經存在或可能面臨的各種困境和挑戰。

“無論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都是在一定的社會背景下形成，并在特定的村落場域中演繹與發展，其運作是村落群體場域博弈的過程和結果。”[9]從我國村民自治制度運行情況分析，在村莊自治轉型背景下要發展和完善村民自治制度，一定要以清楚了解村民自治制度運行中面臨的困境為前提。2015年中共中央一號文件提出，在有需要的地方擴大和搞好村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式，為我們開闊了思路。指出了村民自治制度的實施要遵循因地制宜的原則，同時也為村民自治制度的發展和完善提出了新的任務。而且“村民自治是來自于村民的自我治理活動，同時又是一項國家治理制度安排。因此，應該將其放在國家與社會的總體框架下考察。作為村民的自我治理活動，要求其多樣性靈活性；作為一項國家制度安排，又要求其統一性規范性，并與國家治理相銜接。自治與他治總是相互聯系、不可分離的。”[10]因此，我們有必要在村莊治理轉型背景下，結合村民自治制度的運行實踐，以新出臺的中央一號文件為指導，發展和完善村民自治制度體系，促進農村治理的現代化，最終在農村和諧穩定發展的基礎上實現我國社會的良性運行和協調發展。

注釋：

①補選程序參照《村組法》第十五條的規定辦理，補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止。

②參見《論村民自治》：中國農村村民自治信息網http：//cmzz.mca.gov.cn/article/tbgz/qggzhy/cjxjgnzzjz/201201/20120100262229.shtml

參考文獻：

[1]2015中央一號文件[EB/OL].http：//www.sh.xinhuanet.com/2015-02/02/c_133964284.htm，2015-02-02.

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