公共就業服務均等化及其實現路徑

■ 張宏軍 教授（河南科技學院 河南新鄉 453000）

公共就業服務均等化的核心內涵

關于公共就業服務的均等化，目前尚無官方的界定，也沒有精準的概念。1958年，國際勞工組織發布了第111號《消除歧視（就業與職業）公約》和第111號同名建議書，建議書要求合約國應為每個勞動者在就業方面提供平等的就業機會，并且具體規定了每個勞動者應在以下各方面享有平等的機會和待遇：“獲得職業指導和安置服務；根據個人適合的情況獲得自己選定的訓練和職業；根據個人品格、經驗、能力和勤奮獲得提升；就業任期的保障；同工同酬；工作條件，包括工時、工休、工資照付的年假、職業安全和衛生措施以及與職業有關的社會保障等”。

結合國內外學者已有的研究，本文認為，公共就業服務均等化主要指政府為了促進就業和維護公平正義，運用“看得見的手”向全體社會成員提供均等的公共就業服務。具體而言，公共就業服務均等化主要包括以下三個方面的內容：一是全體社會成員享有的公共就業服務的權利均等；二是全體社會成員獲得公共就業服務的機會均等；三是全體社會成員獲得公共就業服務的結果均等。

我國實現公共就業服務均等化面臨的問題

（一）公共就業服務財政投入不足

1.政府在公共就業服務上的財政投入總量不足。由于經濟發展水平所限，我國在公共就業服務方面的支出與西方發達國家相比還有很大差距。從表1可以看出，2006-2012年，我國社會保障與就業財政總支出平均僅為財政總支出的11.28%，在比重最高的2009年，才僅為12.36%。而西方工業化國家在勞動力的社會保障方面非常慷慨，有數據表明，社會保障和就業平均財政支出占財政收入的30%-50%。如2008年的德國，在聯邦預算總支出中，社會保障支出（養老金、勞動力市場和專項社會支出）占到近50%。

2.中央財政轉移支付力度不夠且欠發達地區財政投入明顯不足。區域經濟發展與地區公共服務的供給之間存在著顯著的正相關關系，在其它因素既定的情況下，地區經濟發展水平越高，提供公共服務的財政能力就越強。在目前財政體制下，各地的公共就業服務資金主要由地方政府財政支撐。由于區位及政策原因，東部地區與中西部地區的發展差距有進一步拉大的趨勢。東部地區由于經濟財力較強，對公共就業服務的財政投入力度較大，為職業介紹、職業指導和職業培訓等提供了有力的資金支持，勞動力市場信息管理系統不斷完善，大大提高了本地區公共就業服務的均等化水平。中西部地區由于經濟發展水平所限，在公共就業服務方面的財政投入總量嚴重不足，服務水平低下，中介市場不發達，勞動力供求信息少，從而制約了公共就業服務均等化水平的提高。

（二）公共就業服務存在明顯的區域差距

1.公共就業服務水平存在明顯的區域差異。在公共就業服務體系建設方面，東部經濟發達地區已經建立起省、市、縣（區）三級公共就業服務機構，街道（鄉鎮）和社區（行政村）基本搭建了基層公共就業服務平臺，有效緩解了本地區的就業壓力。如上海地區，以增加就業機會、提升就業能力為目標，以公共就業服務機構為載體，根據求職能力的不同，提供分層次的就業服務，形成了“三級機構、四級網絡”的工作架構。而經濟欠發達的中西部地區，無論在公共就業服務政策的制定落實，還是公共就業服務信息系統建設以及從業人員素質等方面，與勞動力市場的實際需求仍存在較大差距。

2.公共就業服務支出存在明顯的區域差距。從表2可以看出 2006-2012年我國各地區人均社會保障和就業財政支出的差距程度。地區最大值和最小值之間的極值差從2006年521.8元拉大到2012年的4100.5元，地區差距逐年拉大。從極值比

表1 2006-2012年我國社會保障和就業財政支出狀況

表2 2006-2012年我國各地區社會保障和就業人均財政支出差異比較（單位：元）

資料來源：根據2007-2013年《中國勞動統計年鑒》整理。來看，2007-2012年的極值比相對于2006年有所下降，但比值仍然較大并且有進一步擴大的趨勢。從全國社會保障和就業人均財政支出的平均值來看，由2006年的185.8元上升到2012年的923.3元，雖然增幅較大，但與世界其他國家的人均社會保障和就業支出相比還有相當差距。

（三）公共就業服務存在明顯的城鄉差距

1.城鄉居民獲得的公共就業服務機會不均等。城鄉二元戶籍管理制度和二元就業管理制度加劇了勞動力市場的分割，使農村居民難以獲得與城市居民均等的公共就業服務的機會。隨著城鎮化建設的推進和農業產業結構的調整，大量農村剩余勞動力開始向城鎮轉移。根據國家統計局統計監測調查報告，2013年全國農民工總量達2.69億人，其中外出務工勞動力1.66億人，該年度接受過技能培訓的農民工僅占32.7%，并且大多都是在輸出地接受的技能培訓，也就說外來務工的農村勞動力基本沒有機會在輸入地獲得公共就業服務，嚴重侵害了農民工的就業權益。

2.城鄉居民獲得的公共就業服務資源不均等。按照《人力資源和社會保障部、財政部關于進一步完善公共就業服務體系有關問題的通知》要求，我國目前的做法是在省、市、縣三級設立公共就業服務機構，為勞動者求職就業和用人單位招聘用工提供較為及時的供求信息。而在我國農村地區，縣以下鄉（鎮）和社區（行政村）尚未設立基層公共就業服務平臺，很多農村勞動保障事務站沒有專門編制，面臨著經費匱乏、人員素質不高、服務連續性差等困境，嚴重滯后于農村富余勞動力轉移就業的需要。

我國實現公共就業服務均等化的基本思路

（一）明晰政府公共就業服務的財政責任

1.完善公共財政制度并加大對公共就業服務的財政投入。中央以及地方政府應加強預算執行管理，適度減少一般公共服務支出的比例，特別要嚴格控制“三公”經費預算規模，把政府財政更多地投向市場機制失靈的公共服務領域。在當前勞動力對就業服務的訴求日趨強烈的情況下，尤其要加大對再就業、社會保障等公共服務領域的投入，從而為建設和諧社會和實現社會的公平正義奠定物質基礎。另外，要進一步完善財政監督制度，全方位推進財政預算監督體系建設。建立事前審核、事中監督、事后檢查的財政監督運行機制，探索建立財政支出項目績效評價制度和項目資金分配使用約束機制，確保公共財政資金能夠有效地用于公共就業服務領域。

2.加大對經濟欠發達地區公共就業服務的轉移支付力度。轉移支付制度是實現基本公共服務均等化、調節收入再分配和實現政府政策目標的重要手段。在西方發達國家有比較完善和規范的轉移支付制度。如美國在提出失業保險和就業服務制度的改革方案后，聯邦政府向各州撥款90億美元，支持各州政府擴大和完善公共就業服務。在我國經濟欠發達地區，地方政府由于財力不足，對公共就業服務的資金投入遠不能滿足就業服務需要，嚴重影響了公共就業服務機構的服務水平和信息化水平。因此，中央政府應通過優化轉移支出結構，加大中西部地區的財政轉移支付力度，為勞動力輸出較為集中的經濟落后地區提供足夠的資金支持。

（二）完善城鄉統籌的公共就業服務保障體系

1.逐步建立城鄉統籌的公共就業服務制度。第一，改革現有的二元戶籍制度，打破勞動力市場的地區分割和城鄉分割，消除排斥農村勞動力就業的各種保護性政策和規則，逐步形成區域性勞動力市場。第二，完善就業服務與就業管理制度。在公共就業服務過程中，通過建立城鄉統籌的失業人員登記和免費就業服務制度、職業技能培訓制度、公共就業服務統籌管理制度，使城鄉登記失業人員得到免費職業介紹服務，使就業轉失業人員和新生代農民工得到免費就業培訓服務，從而使城鄉勞動者獲得均等的就業權益和就業保障。

2.建立城鄉統籌的公共就業政策和服務網絡。一是建立城鄉統籌的公共就業服務政策，包括免費的基本公共就業服務和全社會統籌的社會保障，實現全體勞動者就業政策統一、就業服務共享、就業機會均等和就業條件公平。二是建立城鄉一體的公共就業服務網絡，以公共就業服務機構為載體，將就業服務網絡向農村延伸，建立完善省、市、縣、鄉（鎮）、村五級公共就業服務網絡，搭建城鄉統籌的公共就業服務平臺，逐漸形成城鄉統籌、有效銜接的公共就業服務網絡。

3.建立城鄉統籌的弱勢群體就業援助制度。對于在經濟體制改革中經濟和社會地位被雙重弱勢化的城市貧困群體以及農村弱勢就業群體，建立特殊的就業援助制度，在就業和社會保障方面給予保護。可以從以下兩個方面著手：一是建立弱勢群體的就業承諾制度。對弱勢就業群體、特殊困難戶和零就業戶等進行跟蹤服務，通過免費職業介紹、免費技能培訓，積極幫助其實現就業。二是建立完善社會保險制度及貧困家庭的救助制度，由政府購買或直接創造就業崗位，使貧困家庭成員能得到即時公益性崗位援助和社會救助。

（三）建立多元化的公共就業服務供給模式

公共管理理論的研究表明，政府、私營部門和非營利組織在供給公共就業服務方面都會出現“失靈”，所以公共就業服務的多元化供給是必然的發展趨勢。20世紀70年代，西方發達國家普遍面臨嚴峻的失業問題，澳大利亞、荷蘭、英國等發達國家為降低失業率，對勞動力市場進行了一系列的改革，其中一項改革是政府由供給者轉為監督者，把原來政府公共就業服務機構承擔的部分職能“外包”給私營部門或非營利組織。實踐表明，這種勞動力市場服務“外包”模式降低了政府供給就業服務的成本。目前，我國的公共就業服務還是以政府公共就業服務機構的壟斷性供給為主，這種政府壟斷性供給已無法滿足公共就業服務多元化和多層次的需求。為了有效促進就業，可以借鑒西方發達國家公共就業服務改革的經驗，通過引入市場機制，鼓勵私營部門和各種社會組織參與公共就業服務。以就業服務需求為導向，通過財政補貼、政府購買、“外包”等方式，發揮私營部門和和各種社會組織在就業服務方面的優勢，減少政府在公共就業領域的成本支出，提高公共就業服務的效率，形成政府主導、多方參與、優勢互補的公共就業服務體系。

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