美國對外援助機制及其對中國的啟示

【內容提要】 美國是最早實現對外援助機制化和法制化的國家之一。美國對外援助機制主要由以《對外援助法》為主導的對外援助法律體系和以國際開發署為核心的對外援助執行體系構成。上述對外援助法律體系和機構設置確保了美國對外援助項目的穩定性和原則性。與此同時，不同時期內國會通過的相關法案和行政部門出臺的相關行政指令，加上根據需求建立和參與的其他對外援助機構，保證了美國對外援助在不同時期服務于具體外交政策目標的靈活性和實時性。需要指出的是，美國對外援助機制也存在四個方面的問題：《對外援助法》內容過時，相關法律和行政指令繁多；缺乏高級別對外援助機構充分參與政策制定、項目執行管理和監督；對外援助目標缺乏清晰和統一的界定；機構間合作機制不夠有效。在中國對外援助規模不斷增長的背景下，考察美國對外援助機制的優勢和不足，具有重要的啟示意義。

【關鍵詞】 美國對外援助 援助機制 對外援助法律體系 中國對外援助

【作者簡介】 孫明霞，北京大學國際關系學院博士研究生

【中圖分類號】 D812

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）04-0136-21

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504009

在對外援助領域，美國的影響力是其他國家無法比擬的。作為對外援助第一大國，美國預計在2016財年對外提供高達533億美元的經濟援助和軍事援助。 作為對外援助領域權威機構經濟合作與發展組織發展援助委員會（OECD-DAC） 的重要成員，美國外援金額在該組織一直占有很大比重：在1950年到1968年間均在50%以上，1974年以后長期維持在20%—30%之間，1991年到2000年間降到10%—20%之間，2001年以來，回升至20%以上，2009年到2010年平均為24%。 另外，根據OECD-DAC數據，不計軍事援助在內的美國外援金額在2014年為327.28億美元，是排名第二位的英國（其援助數額為193.86億美元）的1.6倍。 由此可見美國在對外援助領域的重要性和地位。

對于如此大規模的對外援助，美國政府是怎樣管理和執行的？如何評估美國的對外援助機制？這些問題的回答對于正在大幅增加對外援助的中國具有特殊的啟示意義。本文試圖探討上述問題，以期增加人們對美國對外援助很重要的一個維度——對外援助機制的認識。通過分析美國對外援助機制的優勢和問題，為中國建立完善的對外援助機制提出建議。

一、美國對外援助機制：法律體系與組織架構

美國政府管理和執行對外援助項目主要依據對外援助法律并依靠對外援助機構來實現。因此，美國對外援助機制主要包括兩個部分，第一部分是對外援助的法律體系，第二部分是對外援助的組織架構。美國對外援助法律體系主要由國會通過的對外援助法案 與總統行政指令構成。美國對外援助的組織架構則是由美國國際開發署（USAID）、國務院、國防部、農業部、財政部、千年挑戰集團（Millennium Challenge Corporation）和一些獨立執行機構以及其他聯邦政府機構構成。

（一）美國對外援助法律體系

美國對外援助法律體系包括兩個部分，第一部分是國會經立法程序通過的相關法案，另一部分是總統簽署和頒布的行政指令。這兩部分都對對外援助政策的制定和實施發揮著指導和約束作用。

1.國會立法

美國現代意義上的對外援助始于1947年馬歇爾計劃的實施。60多年來美國國會通過大量有關對外援助的法案，形成了以《對外援助法》為主導，其他對外援助授權法案為補充，對外援助撥款法案為執行基礎的比較完備的法律體系。

1961年國會通過的《對外援助法》是美國第一部對外援助基本法。之所以將其稱為對外援助基本法是因為這部法案具有以下三個特點：第一，原則性。這部法案對對外援助的定義、宗旨與目的、途徑、物資和服務采購、援助限制等作了原則性的規定。 第二，全面性。《對外援助法》分為三個部分，第一部分對發展援助作了規定，第二部分對軍事援助作了規定，第三部分是對發展援助和軍事援助執行、管理、協調方面的安排和具體規定。 這部法案將美國絕大多數對外援助的項目包含在內，因此具有全面性。第三，時效性。這部法案在1961年通過后，雖然歷經修改，但仍是指導美國對外援助項目執行的最基本的法律。目前版本的《對外援助法》由最初的49頁增加到417頁，有108個目標和優先事務，涉及37個政府部門、60個辦公室。

在《對外援助法》這一基本法之外，國會在不同時期會依據具體外交政策目標提出的對外援助需求，通過相關的對外援助授權法案，指導對外援助項目的設計和執行。截至2014年底，涉及對外援助授權的法案有20余部。這些法案一部分是針對特定區域、特定時間、特定國家或特定問題的對外援助的實施而通過的專項授權法案，另一部分是對外關系相關立法中涉及對外援助的條款或規定（表1）。

為了執行對外援助項目，國會通過對外援助授權法案和撥款法案來指導對外援助項目的執行，并劃撥資金。《對外援助法》是最主要的永久授權法案。不同時期通過的對外援助法律也是對外援助不同領域的授權法案。政府會根據各對外援助授權法案和行政指令的內容提出預算提案，提交國會，國會投票通過后形成撥款法案。對外援助撥款法案不僅規定了援助賬戶 的撥款數額，資金投向哪些國家，還會根據新的總統倡議設立新的援助賬戶，從而改變現有的對外援助政策。 2008財年之前國會每年通過單獨的“對外行動、出口資助和相關項目”（Foreign Operations， Export Financing， and Related Programs）的撥款法案對外援項目進行撥款。2008財年后，這一對外援助撥款法案與國務院的撥款法案合并，成為“國務院、對外行動和相關項目”（Department of State， Foreign Operations， and Related Programs）撥款法案。其中對外行動部分是對外援助項目撥款情況的介紹。 國會每年通過的對外援助撥款法案是對外援助項目日常執行的基礎。

2.總統行政指令

除了國會通過的相關對外援助法案之外，歷屆總統還通過簽署行政指令的方式實現對外援助政策制定和執行的指導。總統行政指令（Executive Order）指的是在憲法或法律的授權下，總統管理聯邦行政機構運行的指示。 其憲法依據是憲法第二條第三款，“他應負責使法律得到切實執行”。國會在制定法律時，有時為了尋求兩黨的一致，在某些環節上會含糊其辭。法律在執行過程中可能出現一些意想不到的問題，重新修訂法律需要很長時間。此時總統發布行政指令就是“使法律得到切實執行”的一個重要手段。一般來講，這類行政指令不僅帶有法規的性質，而且可以回避來自國會的制約。在涉及對外援助的行政指令中，比較具有代表性的有：2002年美國國家安全戰略、2006年美國國家安全戰略、2010年美國國家安全戰略、2009美國全球發展政策研究總統指令、2010美國全球發展政策指令。

除了總統行政指令之外，還有一類政策文件常常會對具體對外援助項目的執行提出建議，給予指導，即總統倡議（presidential initiative）。涉及對外援助的比較有代表性的總統倡議有奧巴馬政府時期的“全球衛生倡議”（Global Health Initiative）、“未來糧食保障倡議”（Feed the Future）、“全球氣候變化倡議”（Global Climate Change Initiative）。這些總統倡議一般會通過相關的專項授權法案或者附在每年的撥款法案中，像以上提到的三項總統倡議都出現在了奧巴馬政府時期的撥款法案中。

（二）美國對外援助組織架構

現有的美國對外援助機構主要由國際開發署、國務院、國防部、農業部、財政部、千年挑戰集團和其他一些獨立執行機構，包括和平隊、貿易和開發署、海外私人投資公司、泛美基金會、非洲開發基金會以及其他一些聯邦政府機構構成。

1.美國國際開發署

1961年建立的國際開發署是美國最主要的對外援助機構， 至今仍管理著美國大部分對外援助項目。國際開發署主要負責以建立可持續發展、良治、滿足人民基本需求為目標的長期發展援助項目。其直接管理的援助賬戶有：“發展援助”（Development Assistance）、“國際災難援助”（International Disaster Assistance）、“轉型計劃”（Transition Initiative）、“復雜危機基金”（Complex Crises Fund）、“發展信貸授權”（Development Credit Authority）以及部分“全球衛生項目”（Global Health Programs）。

此外，國際開發署還與其他機構合作，負責管理和實施一些援助賬戶。這樣的援助賬戶有：“總統艾滋病緊急救援計劃”（Presidents Emergency Plan for AIDS Relief）、“經濟支持基金”（Economic Support Fund）、根據480號公法第二章實施的糧食援助即“糧食換和平計劃”（Food for Peace TitleⅡ）。

2.國務院

國務院是國際開發署的領導機構，開發署署長直接向國務卿匯報。同時國務院本身也承擔一些援助任務。這些援助任務主要與安全和難民救助有關。負責的援助賬戶有：“移民和難民援助”（Migration and Refugee Assistance）、“緊急難民和移民援助”（U.S. Emergency Refugee and Migration Assistance）、“國際麻醉品管制和執法”（International Narcotics Control and Law Enforcement）、“防擴散、反恐和排雷”（Nonproliferation， Anti-terrorism， Demining， and Related Programs）、“國際組織和項目”（International Organizations and Programs）。

國務院也與其他機構合作，管理和執行一些援助賬戶。如國務院下屬的全球艾滋病協調員辦公室，是負責管理“總統艾滋病緊急救援計劃”的機構。這一計劃的實施由國際開發署聯合其他機構來完成。國務院還同國際開發署聯合負責管理“經濟支持基金”，國務院負責該賬戶政策制定，國際開發署則負責具體項目執行。除此之外，國務院還與國防部合作，負責一些援助賬戶的撥款和政策制定，而國防部負責具體項目的實施。這樣的援助賬戶有：“對外軍事資助”（Foreign Military Financing）、“國際軍事教育與培訓”（International Military Education and Training）、“維持和平行動”（Peacekeeping Operations）、“特殊國防采辦基金”（Special Defense Acquisition Fund）。

3.國防部

國防部主要負責軍事援助，在國務院政治—軍事局的政策指導下，實施“維持和平行動”、“國際軍事教育與培訓”、“對外軍事資助”、“特殊國防采辦基金”賬戶下的援助項目。 除了在援助撥款法案中出現的與國務院聯合管理的援助賬戶，國防部在本部門的撥款法案中，通過“指揮官應急響應計劃”（Commanders Emergency Response Program）、“伊拉克救援和重建基金”（Iraq Relief and Reconstruction Fund）、“阿富汗基礎建設基金”（Afghanistan Infrastructure Fund）以及國防部健康計劃、反毒品行動、人道主義和災難救援、訓練和裝備伊拉克和阿富汗警察等對外援助項目，向伊拉克和阿富汗提供發展援助。

4.農業部

美國農業部主要負責糧食援助。管理的援助賬戶有三個：一是根據第480號公法（P.L. 83-480）第二章進行的“糧食換和平計劃”。這一賬戶主要是用于解決全球范圍內糧食緊缺問題和接受發展援助的國家的糧食安全問題， 農業部獲得撥款，由國際開發署負責實施。二是“為教育和兒童營養麥戈文—多爾國際食品援助”（McGovern-Dole International Food for Education and Child Nutrition Program）。此賬戶用于向國外學校提供食品捐助，減少營養不良、因饑餓導致的死亡事件，由農業部負責管理、實施。 三是“美國農業部地方和區域糧食采購計劃”（USDA Local and Regional Food Aid Procurement Program）。國會設立的這一新賬戶主要用于在非緊急情況下向農業部提供資金購買當地或地區市場的農產品。

5.財政部

負責國際事務的財政部副部長管理該部門的對外援助事務。其援助賬戶有三個：“國際金融機構”（International Financial Institutions）、“債務重組”（Debt Restructuring）和“國際事務技術援助”（International Affairs Technical Assistance）。財政部通過“國際金融機構”賬戶向世界銀行等多邊發展機構提供捐助，并通過任命總統提名的銀行負責人，在多邊機構的援助工作方面代表美國的立場； 財政部利用“債務重組”賬戶處理外國債務問題，包括減少或免除貧困國家的債務；同時，財政部還通過“國際事務技術援助”賬戶向那些實施經濟改革（如建立金融機構，制定預算、稅收政策，打擊金融犯罪，建立金融問責體制等）的國家提供建議和技術支持。

6.千年挑戰集團

2002年3月在墨西哥蒙特雷召開的聯合國發展籌資國際會議上，小布什總統提出建立千年挑戰賬戶的計劃。該賬戶旨在集中美國優勢資源向那些實行良治、投資于人民，實施自由經濟政策的發展中國家提供發展援助。 受援國將自己規劃、提出和實施雙方都同意的長期援助計劃。 這些援助計劃主要集中在基礎設施建設上。2004年2月，小布什政府建立了一個獨立的機構——千年挑戰集團管理千年挑戰賬戶。參議院任命一名首席執行官（CEO）負責千年挑戰集團的日常管理，由國務卿、財政部長以及總統預算與管理辦公室主任組成的董事會進行監督，千年挑戰集團負責人每年向由國務卿領導的董事會作年度報告。

7.其他執行機構

美國其他的對外援助機構還包括：和平隊、美國貿易和發展署、海外私人投資公司、泛美基金會和非洲發展基金會這些獨立機構以及一些其他聯邦機構。和平隊主要是通過9 000名志愿者向75個國家提供人力方面的援助。志愿者一般在受援國執行教育、醫療和社區發展方面的援助項目；貿易和發展署主要是對私人部門在擴大美國貿易出口可行性研究上進行資助；海外私人投資公司主要對在發展中國家進行投資的美國公司提供政治風險的保險和為其投資提供貸款和保證，同時它也支持投資活動并提供投資前的信息服務；泛美基金會和非洲開發基金會主要負責向受援國的小公司和自食其力的平民提供小額的無償資金援助，幫助他們發展、脫貧。

除了這些出現在每年援助撥款法案中的獨立執行機構之外，還有一些聯邦政府機構也參與一部分援助項目的實施。這些機構援助項目的撥款不包括在每年的援助撥款法案中，而是根據援助項目的技術要求，由相對應的機構在本部門預算中劃撥一部分資金用于項目執行。參與對外援助項目執行的聯邦政府機構有：美國環保署、美國內政部下屬的美國漁業和野生動物局、美國能源部、美國勞工部、美國衛生部、美國司法部以及美國和平研究所。

二、美國對外援助機制的優勢

總體來看，美國對外援助機制是由以《對外援助法》為主導的比較完備的對外援助法律體系和以國際開發署為核心的龐大的對外援助執行體系構成。這一套對外援助機制使美國對外援助項目的執行在不同時期能夠保持穩定性和原則性。與此同時，不同時期通過的相關援外法案和出臺的行政指令及根據需求建立或納入的其他對外援助機構保證了對外援助在不同時期的靈活性和實時性。這樣的對外援助機制使美國對外援助項目的執行和管理能力得以明顯提升，有力地促進了對外援助在維護美國國家安全方面的作用。

（一）美國對外援助機制的原則性和穩定性

二戰后，美國對外援助機制的發展大致經歷了兩個階段。第一階段從1947年到1961年。這一階段美國對外援助的立法分散，對外援助機構根據援助的任務不同，經常進行增設、撤銷和合并。第二階段從1961年至今。隨著1961年《對外援助法》的通過和國際開發署的成立，美國擁有了自己第一部對外援助基本法和第一個專門執行對外援助的機構，自此奠定了其對外援助法制化和機制化的基礎。盡管之后美國政府對對外援助機制進行過幾次調整，但《對外援助法》作為基本法、國際開發署作為最主要的對外援助機構的這一設置沒有變化。這樣的對外援助機制保證了美國對外援助項目的執行和管理的穩定。

美國第一次現代意義上的官方援助始于1947年出臺的馬歇爾計劃。 為了實施馬歇爾計劃，美國國會于1948年通過《經濟合作法案》 以管理和實施該援助計劃，并據此創建了一個獨立的對外援助管理機構——經濟合作署（Economic Cooperation Agency）。《經濟合作法案》就經濟合作署的職能、援助的性質和方式、保護國內經濟定期向國會報告、援助的終止等內容作了具體規定。 1950年，美國國會通過了《國際發展法案》，該法案主要是為了實施1949年杜魯門總統在就職演說中提出的“第四點計劃”。根據該法案的授權，美國政府成立了一個隸屬國務院的技術合作署（Technical Cooperation Administration），負責相關對外援助事宜。

1950年6月25日，朝鮮戰爭爆發，美國調整了對外援助的方向，由經濟援助轉向軍事援助。馬歇爾計劃在這一年被縮減。同年10月31日，國會通過《共同安全法》，將軍事項目、經濟項目與技術援助統一起來，建立共同安全署（Mutual Security Agency）管理援助事務。1953年朝鮮戰爭結束，美國通過合并取代共同安全署和技術合作署，設立援外事務管理署（Foreign Operations Administration）進行對外經濟和技術援助。1954年，該機構并入國際合作署（International Cooperation Agency）。

到20世紀60年代初，美國對外援助立法分散且機構變換頻繁。肯尼迪總統在1961年推動國會通過《對外援助法》和建立國際開發署之前，曾作出如此評價，“美國對外援助項目太多樣化，對外援助機構太分散，隨意地建立或撤銷；不同時期通過不同的立法，這些對外援助法律目標太多且沒有連貫性。美國對外援助機制不適合目前對外援助的需求”。 1961年《對外援助法》的通過以及美國國際開發署的建立，推動美國對外援助特別是發展援助的活動快速增長，美國對外援助由此進入了一個新時期。 盡管此后美國對外援助機制進行了幾次調整，但《對外援助法》作為基本法、國際開發署作為核心機構的基本架構沒有發生變化。（圖1）

（二）美國對外援助機制的靈活性和實時性

如前所述，在《對外援助法》之外，美國行政部門和國會在不同時期根據具體外交政策目標的需要，發布行政命令或通過涉及對外援助的法案來指導對外援助項目的執行。比如為了更好地幫助獨立后的東歐國家建立民主體制和市場經濟，美國國會曾通過《1989年支持東歐民主法案》、《1992年支持俄羅斯和歐亞新興民主國家自由和開放市場法案》推動因蘇聯解體而獨立的這些原社會主義國家向民主國家轉型。又如，海地地震發生后，為了更好地向海地提供人道主義援助，國會通過了《2010年海地債務減免和地震恢復法案》。為了應對日益嚴重的全球性疾病，如艾滋病、瘧疾、肺結核等，美國政府和國會通過一系列行政指令和專項法案來防治這些全球性疾病。這些在不同時期由國會和政府通過以及簽署的對外援助相關法案和行政指令，確保了美國對外援助項目根據外交政策目標的需求來展開，也確保了對外援助項目執行的時效性和靈活性。

1961年之前，美國對外援助機構設立、合并、撤銷頻繁，自國際開發署成立以來，它成為美國專門從事長期發展援助的對外援助機構，至今仍然管理著大部分對外援助項目。除此之外，美國政府在1961年之后還陸續建立了一些新的機構來承擔不同時期的對外援助任務。例如，泛美基金會于1969年設立，旨在向拉美和加勒比地區非政府和非營利的草根或社區組織、企業、地方政府提供無償的資金援助。 又如，1979年，根據參議員休伯特·漢弗萊的建議，美國政府通過總統行政指令設立內閣級別的國際開發合作署，以便監督國際開發署。 再如，美國國會于1980年通過《非洲開發基金法案》，并設立與泛美基金會類似的美國非洲開發基金會，向那些難以從政府、非政府組織或其他國際發展機構獲得資助的非洲社區團體和小企業提供無償援助。 進入新世紀，小布什政府還陸續建立千年挑戰集團和全球艾滋病事務協調員辦公室來實施新的對外援助項目。這些新機構的建立為不同時期新的對外援助項目的執行提供了組織保障。

一般來說，建立新的機構往往花費的政治成本較高。美國政府更多依托其他聯邦政府機構來執行與這些機構業務相關的對外援助項目。比如美國環保署負責管理通過非政府組織實施、向他國政府提供的環境保護和污染治理方面的技術援助； 美國內政部下屬的美國漁業和野生動物局負責跨國物種保護基金會、熱帶候鳥保護、北美濕地保護基金援助項目； 美國能源部在核不擴散方面對外國政府的協助和國際節能與清潔能源合作方面進行參與；美國勞工部資助旨在減少其他國家童工的使用、在工作場合提高艾滋病意識的項目等。 這些機構一般在本部門預算中分配一部分撥款，用于相關項目的管理和實施。這些聯邦政府機構的參與使得美國政府可以通過更多部門的預算獲得對外援助項目的撥款，并從這些機構獲得執行對外援助項目所需的技術支持。進入新世紀以來，隨著全球性問題的增多，其他政府機構參與對外援助執行的現象將持續。除了原有主要對外援助機構，新建立的對外援助機構，特別是其他聯邦政府機構參與對外援助項目的執行，滿足了美國政府在不同時期執行不同對外援助項目的組織需求和技術需要。

三、美國對外援助機制存在的問題

盡管美國對外援助機制具備原則性、穩定性、靈活性、實時性的優勢，但美國對外援助機制仍然存在著很多問題。首先，誕生于冷戰期間的《對外援助法》內容過時，其他各種相關法案和指令太多，這對于對外援助機構的執行是一種沉重的負擔。其次，缺乏級別較高的對外援助機構負責對外援助政策制定、執行的管理和監督。第三，對外援助目標缺乏統一和清晰的界定，從而導致援助賬戶設置混亂且無法有效評估對外援助效果。第四，機構間合作機制不夠有效，多個機構無法聯合有效實施同一對外援助項目。

（一）《對外援助法》內容過時及各種相關立法和行政指令繁多

1961年通過的《對外援助法》誕生于冷戰期間，該法最初只有49頁，經過幾次修改，擴充到417頁。該法仍包含很多關于冷戰和反共目標的優先事務規定和命令。這些內容已經過時且不能反映當今國際形勢的變化。 除了龐大臃腫的基本法，國會和政府在不同時期通過或簽署的有關對外援助法律和行政指令中，涉及對外援助的法案有20多部，而總統行政指令特別是每年附在撥款法案中的總統倡議更是繁多。 這些對外援助法案和行政指令是對外援助機構執行過程中的沉重枷鎖。

（二）缺乏高級別對外援助機構

美國對外援助機構眾多，但缺乏高級別對外援助機構參與對外援助政策制定并負責所有項目的管理、監督。國際開發署雖然是最主要的對外援助機構，管理著大部分援助項目，但僅是一個次內閣機構，在政策制定與預算管理方面接受國務院的領導。國務院是美國負責管理外交事務的機構，對外援助事務并不是國務院負責的首要事務。缺乏高級別對外援助機構對對外援助政策的制定、執行和評估都帶來了負面影響。

在對外援助政策制定方面，國際開發署不是內閣機構，無權列席日常的國家安全委員會會議。一旦會議討論對外援助政策制定和執行，最了解對外援助事務并處于對外援助執行第一線的官員的意見無法上達。奧巴馬總統執政后，承諾建立一個強有力的國際開發署，并允許其在必要時列席國家安全委員會會議。 盡管如此，國際開發署在制定對外援助政策方面的影響依然很有限。國際開發署只是在必要時列席國家安全委會會議，仍然無法參與日常會議。此外，由國際開發署領導的旨在為總統提供發展政策建議的全球發展委員會（U.S. Global Development Council）從2010年建立以來，直到2014年才召開了第一次會議。全球發展委員會的緩慢發展進程預示著其在影響對外援助政策制定方面的影響很有限。 前國際開發署署長拉吉·沙赫（Raj Shah）在2015年初卸任前曾提出多項倡議，如“全球發展實驗室”（Global Development Lab）、“非洲電力”（the Power Africa）等，這些倡議在其卸任前也沒有獲得國會授權。 國際開發署作為最主要也是執行第一線的對外援助機構，在制定對外援助政策方面的有限參與，不利于政府制定符合當地實際的對外援助政策。實際上駐在各國的國際開發署執行團隊一直對新目標和新政策難以在當地具體化為項目加以實施頗有微詞。

除了需要一個高級別對外援助機構在政策制定過程發揮重要作用之外，對外援助項目的執行也需要高級別機構來統一管理、協調和監督。參與美國對外援助項目執行機構眾多，特別是一些傳統意義上非涉外的聯邦政府機構。這些機構往往沒有具體的預算信息， 也經常無法提供項目的執行情況。2006年設立的對外援助指導辦公室（其負責人僅為副國務卿級別）曾要求參與對外援助事務的機構能夠提供執行信息，但很多機構因為執行過程中的時間不統一，對外援助任務非本機構的首要任務，不愿意給自己的員工增加額外負擔，導致信息收集很不順利。 沒有整體的對外援助執行信息，對外援助項目的執行狀況無法得知，進而對外援助評估很難做到精準和全面。這就為隨后的政策制定埋下了隱患。此外，在海外事務顧問小組（Overseas Presence Advisory Panel）的報告中，多位執行援助項目的負責人還提到了海外執行援助任務時的混亂狀況。一線工作人員會接到很多優先任務的指令，這些指令沒有等級次序，使他們不知道應該執行哪一個。正如顧問小組人員所言，“這是一種接近危機的狀態” 。

（三）對外援助目標缺乏統一和清晰的界定

現有的對外援助法律存在目標重復甚至混亂的狀況。 以發展援助為例，促進受援國發展是對外援助的一個最基本的要求，具體表現為促進受援國人

均收入水平提高、減少貧困，提升健康和教育水平，推動儲蓄、投資和貿易，建立良治政府。 按照這一定義，很多援助機構的援助賬戶都是以促進發展為目標。比如國際開發署的“發展援助”、“發展信貸授權”與千年挑戰集團、國務院的“經濟支持基金”、財政部的“國際金融機構”、“債務重組”和“國際事務技術援助”、國防部針對伊拉克和阿富汗的重建工作、和平隊、泛美基金會和非洲開發基金會等（表2）。這些機構所負責的這些援助賬戶都旨在促進受援國的經濟發展與良治的實現。盡管這些機構都在執行發展援助的項目，但無論是機構本身還是國會每年通過的撥款法案都未對分工進行詳細的說明。這些從事發展援助的機構在同一國家執行任務時很容易出現任務重疊的現象，從而造成援助資源的浪費。因此，應該對對外援助目標進行統一和清晰的界定，確定對每個目標的大體撥款數額，對投向哪些國家、由哪些機構來實施、方式如何進行明確的規定，盡量避免因目標重復造成的援外資源浪費的狀況。

除了在對外援助執行中存在目標重復的現象，很多援助賬戶還存在目標混亂的問題。作為維護美國國家安全的工具，對外援助除了促進受援國發展之外，還具有其他的目的。 研究援助問題的著名學者蘭凱斯特（Carol Lancaster）認為對外援助具有多重目標，其中發展與外交是對外援助最主要的兩個目標。 此外，根據援助賬戶設立的意圖，對外援助還被用來解決全球性問題， 如氣候變化、跨國犯罪、毒品交易、全球性疾病、資源短缺等問題。人道主義救援也是對外援助的一個目標。目標不同，評估的標準也不同。發展目標主要在于是否促進了受援國經濟的發展和良治的實現，外交目標則在于是否推進了美國與具有戰略意義的國家的外交關系或者維護了美國戰略地區的穩定。解決全球性問題項目的評估則是看這些全球性問題是否在援助到位后，有所紓緩或解決。缺乏清晰的統一的目標界定，會影響對外援助執行的評估。以“經濟支持基金”為例，這一援助賬戶主要是向對美國有戰略意義的國家提供發展援助。從表面看這一賬戶執行的是發展援助，國會也以發展援助的標準來評估執行的效果，但實際上這一賬戶的主要目標旨在推進與美國具有戰略意義國家的外交關系或維護對美國具有戰略意義的地區的穩定。因此，以發展標準來衡量經濟支持基金的執行情況將會南轅北轍。

（四）缺乏有效的機構間合作機制

美國有很多對外援助項目是由多個機構聯合實施的。如“經濟支持基金”、國務院與國防部聯合實施的軍事援助。這些項目都是由國務院制定相關政策，國際開發署以及國防部負責具體項目的執行。又如“總統艾滋病緊急救援計劃”是由國務院、國際開發署、國防部、衛生部、商務部、勞工部與和平隊聯合實施。九一一事件后，為了更好地在沖突后國家開展維穩和重建工作，美國政府還建立了各種促進國防部和其他民事機構之間的合作機制。美國對外援助項目執行中這種政出多門的現象很普遍，盡管政府在推動機構間的合作和協調方面不斷做出努力，但實際的效果很有限。

例如，國務院在2004年建立全球艾滋病事務協調員辦公室來協調總統艾滋病緊急救援計劃的實施。這一協調機制雖然推動了各機構間的分工和合作，但與受援國和其他援助國的合作進展不順利。以莫桑比克艾滋病防治計劃的實施為例，有五個部門同時在該國執行這一援助計劃，分別是衛生部下屬的疾病防控中心、國際開發署、國防部、國務院及和平隊。每個機構都有自己的部門規定和執行程序，這種執行模式不僅給受援國帶來困惑，也使得其他援助國在尋求合作時，很難確定與哪一個機構聯系合作事宜。

為了促進國防部和國務院、國際開發署等民事機構在重建工作中的合作，2012年國會新設立全球突發安全應急基金援助賬戶。該賬戶主要用于加強民事機構援助執行力，使民事機構在沖突后能夠代替國防部提供后續的援助，但由于國防部提供大部分資金，在執行過程中其發揮了主導作用。美國政府促進軍事機構與民事機構在重建工作中合作的嘗試未取得理想效果。而2006年國務院設立的對外援助主任（Director of Foreign Assistance）發起的促進各機構之間合作和協調，實現執行過程合理化的改革更是以失敗告終。 缺乏有效的機構間合作機制會影響多個機構聯合執行同一項目的效果。

結語：美國對外援助機制對中國的啟示

新中國自建立之初就開始實施對外援助，并一直將對外援助視為對外工作的一部分和履行國際義務不可或缺的重要內容。進入新世紀以來，中國對外援助金額保持了快速增長的勢頭，據2011年4月國務院新聞辦發布的《中國對外援助》白皮書統計，自2004年至2009年，中國政府對外援助金額連續四年平均年增長率為29.4%， 到2009年底，總額達到了2 562.9億元。 從2010年至2012年，中國的對外援助規模持續增長，對外援助總金額為893.4億元。 在援助規模不斷擴大的背景下，如何更加有效地管理和執行對外援助是中國政府面臨的一個新課題。中國政府目前負責對外援助管理的機構是商務部下屬的援外司，其在主管援外工作過程中比較側重對外援助的經濟層面。 這樣的組織架構無論是從機構級別還是業務范圍都無法適應不斷增長的對外援助規模的管理需求。同時，在立法方面，中國也缺乏完善的法律體系對對外援助活動予以規制。 通過對美國對外援助法律體系和組織架構的考察，可為中國對外援助機制的未來發展提供有益參照。

在立法方面，中國應該建立對外援助領域的基本法，就對外援助的定義、宗旨、原則、目的、方式等進行規定。同時，基本法應該根據不同時期的國際形勢需求進行調整和變動。在制定對外援助領域基本法之外，面對一些實時的援外事務，可以通過行政法規、管理辦法等規范性文件來指導對外援助工作。但這些規范性文件不能與基本法內容相沖突，也要避免彼此之間的沖突或重疊，應該內容具體且具有針對性，能夠作為基本法的補充來滿足對外援助工作的實時立法需求。

在機構設置方面，中國應該設立一個級別較高的機構作為專門性的對外援助管理機構。美國政府沒有類似的機構，因而無論是援外項目管理還是機構協調，抑或是政策制定和評估方面都存在著問題。除了建立專門對外援助管理機構之外，同時也應該制定對外援助戰略，根據戰略確定政策內容和目標，對不同的目標予以清晰的界定，對由哪些機構負責實施，撥款的數額是多少，投向哪些國家，援助方式如何予以明確規定。設立相應的機構參與制度，允許其他國內機構為對外援助項目的執行提供充分的技術支持。此外，還應該在政策制定、執行層面建立有效的機構間合作機制（包括與其他援助國機構的合作機制）。機構參與機制和機構間合作機制的建立，是促進不同機構在執行對外援助項目過程中實現有效分工和合作的制度保障。

對中國而言，在對外援助規模不斷擴大的背景下，創新中國的對外援助機制，是加強中國對外援助管理水平和執行力的現實需求，也是有效實施對外援助以提升中國軟實力的題中應有之意。美國作為最大的援助國，也是最早完成對外援助機制化和法制化的國家之一，其對外援助機制存在的優勢和面臨的問題對中國對外援助機制的完善具有啟示意義。中國應提高對外援助管理機構的級別和擴大其業務管理范圍，制定對外援助基本法。同時，為了應對不同時期對外援助事務的需要，應該通過一些靈活的立法方式，比如行政法規、管理辦法等規范性文件來指導對外援助工作。建立其他機構參與機制和機構之間的合作機制，確保對外援助實時執行的立法需要和組織需求。制定對外援助戰略，根據戰略制定政策內容和明確對外援助目標，指導對外援助的日常執行。

[收稿日期：2015-01-13]

[修回日期：2014-03-16]

[責任編輯：石晨霞]