中國能源安全國際議程設置路徑探析

【內容提要】 保障能源安全對于中國實現和平發展戰略具有重要的現實意義?；颡毩⒒蚵摵系胤e極設置能源安全國際議程，是實現保障中國能源安全的有效路徑之一。本文提出了能源安全國際議程設置的分析框架，從現實需要、能力、意愿、經驗和時機五個方面論證了中國設置能源安全國際議程的可行性，從國際議程設置過程和圍繞議程設置的競爭兩個方面分析了中國設置能源安全國際議程的制約因素。基于上述討論，中國能源安全國際議程設置的路徑選擇，應當積極參與能源安全多邊國際制度，掌握議程設置的“進入渠道”，遵循“兼顧國家利益與全球利益”的原則，實現問題界定清晰明確，設計敏感性和顯著性強的能源議題，出臺操作性強的政策備選方案，最終實現議題的“去安全化”。

【關鍵詞】 能源安全 國際議程設置 路徑

【作者簡介】 韋進深，上海外國語大學俄羅斯研究中心助理研究員

【中圖分類號】 TK01

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）04-0102-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504007

近年來，中國能源安全面臨的形勢十分嚴峻。一方面，隨著環保和低碳經濟時代的到來，中國的能源結構面臨調整的壓力，亟須改變以煤炭消費為主的能源結構現狀。另一方面，能源供應不足日益制約中國的經濟發展。自1993年成為石油凈進口國以來，中國石油對外依存度不斷攀升；根據國際能源機構（IEA）的預測，到2020年，中國石油對外依存度將達到68%，2030年將達到74%。 此外，中國還面臨著能源（石油）供應地局勢動蕩和能源運輸通道受制于人的困境。如何保障能源安全成為事關中國經濟發展和實現和平發展戰略的重大現實問題。

國際議程設置理論的興起和大國設置能源安全國際議程的實踐，使能源安全進一步成為國際社會關注的熱點問題。從理論上看，對議程設置者來說，設置國際議程是其擴大國際影響力、提升國際形象、增強軟實力的重要方式。從實踐上看，大國設置能源安全議程的具體領域并不相同，能源出口國關注能源需求安全，能源進口國關注能源供應安全，能源過境國則關注能源運輸安全。設置不同的能源安全議程，對于各國維護其國家利益也是不同的。

對中國來說，成功設置能源安全的國際議程——無論是獨立還是聯合地，正日益成為捍衛國家利益、保障能源安全的重要內容。一方面，作為國際社會中的大國，中國是國際能源論壇、世界能源大會、亞太經合組織、東盟“10+3”等多邊組織正式成員，與美國、英國、俄羅斯、日本、石油輸出國組織（OPEC）等建立了雙邊或多邊的能源對話機制，擁有設置國際議程的“進入渠道”。另一方面，設置符合中國自身國家利益的能源安全國際議程是保障能源安全的現實需要。本文認為，通過多邊場合設置能源安全國際議程，提出自己的主張和見解，從而推動地區和國際合作的深入進行，有利于中國積極主動發揮負責任大國作用，提升中國國際形象，也是保障中國能源安全的重要路徑。

一、能源安全國際議程設置的分析框架

所謂國際議程設置是指“相關行為體將其關注或重視的議題列入國際/全球議程，獲得優先關注的過程。” 國際政治學中關于議程設置的研究始于20世紀70年代，在《權力與相互依賴》一書中，羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）和約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）提出了“國際議程設置”概念，即在國際層次上，國家和其他行為體“在各種論壇展示自己的觀點，并力圖使自己關注的問題在國際組織中提出來，通過議程的擴大或縮小追求自身優勢的最大化?！?約瑟夫·奈將議程設置稱之為“制造情勢”，即通過各種公開或隱蔽的手段，將事情發展引向對自己有利的方向，并且在外界看來具有正當性和合理性，從而形成集體行動的共識。 在某種程度上，“設置議程、塑造世界政治狀態結構，和在具體案例中讓他國發生改變一樣重要” 。在當今國際政治中，各行為體高度重視國際議程設置，將其視作影響國際輿論、掌控國際話語權的重要途徑。議題控制“成為獲取和拓展權力的工具”。

作為軟實力的重要組成部分，設置國際議程成為國際社會行為體發揮影響的重要途徑和方式。對于國家來說，擁有國際議程的進入渠道，通過獨立或聯合的方式設置國際議程，可以維護國家利益，提高國際聲譽。因此，國際議程設置日益受到世界各國尤其是大國的重視。

能源安全關系一國的生存與可持續發展，是左右國家命運的關鍵所在。能源安全問題包括能源供給安全、能源需求安全和能源運輸安全。就能源供給安全而言，據《BP世界能源統計2006》的數據顯示，以當時的開采速度計算，全球石油儲量可供開采40年，天然氣和煤炭則分別可供開采65年和162年。 此外，近年來世界主要產油國的政治不穩定和社會動蕩使能源進口國的能源進口風險持續上升。能源需求安全則反映在國際金融危機導致石油價格大起大落，對世界能源出口國的經濟造成嚴重威脅。此外，能源運輸安全問題則表現在能源運輸技術問題和海盜、恐怖主義等非傳統安全問題對國際能源運輸（海上運輸和陸上管道運輸）構成的嚴重威脅。

設置能源安全國際議程日益成為世界主要大國保障本國能源安全、捍衛本國國家利益的重要方式。例如，1973年石油危機后，美國將能源安全納入國際議程，并倡導成立了IEA，以此協調西方發達國家在能源安全問題上的立場，這在很大程度上維護了西方發達國家能源安全的整體利益。又如，作為主要的石油生產國，沙特阿拉伯在2008年倡議召開國際能源會議。在此次會議上，世界主要石油生產國、消費國以及國際能源機構等的代表就日益嚴重的高油價問題及其應對策略進行了討論。再如，另一石油生產大國俄羅斯高度重視能源安全的國際議程設置。2008年金融危機爆發后，國際能源市場價格波動使俄羅斯的能源安全風險進一步加大。在此背景下，俄羅斯利用主辦國際會議的契機，將能源安全納入國際議程，希望借此鞏固和提高其在世界能源政治結構中的地位和影響。

今天，設置國際議程的主體既有主權國家、政府間國際組織，也包括大量非政府組織（NGO）、媒體、跨國公司乃至個人，尤其是部分非國家行為體在特定議題領域擁有重要的議程設置能力。由于權力和偏好差異，各行為體設置的國際議程不盡相同，議程設置后產生的國際影響也不一樣?？傮w而言，由于主權國家擁有最為完全的國際法人地位，擁有更多的資源和權力，并且在議程設置中擁有協調各方立場的能力和議程設置后強大的執行能力，主權國家仍是國際社會中國際議程設置最為重要的行為體。從國際議程設置的理論和國際能源安全議程設置的實踐出發，本文提出一個國際能源安全議程設置的分析框架，認為國際能源安全議程設置應包括以下內容：

首先，國際能源安全議程設置進入渠道的選擇。在《尋找理論：一種全球政治的新范式》一書中，理查德·曼斯巴赫（Richard W. Mansbach）和約翰·瓦斯克斯（John A. Vasquez）指出單個行為體能否成功地將其個體議程設置為全球議程或國際議程，關鍵取決于其能否擁有國際議程的“進入渠道”（access routes），“這些進入渠道決定了何種資源對于將議題納入議程是必不可少的。”不同行為體設置國際議程的方式不同，“聲勢顯赫”的行為體（high-status actors）對全球傳媒及國際組織擁有重大的影響力，可以直接設置國際議程；弱小的行為體由于資源有限，必須借助與這些“聲勢顯赫”行為體的“特殊關系”或利用國際組織，才有可能引起前者的注意，從而間接設置議程。

在國際能源領域，作為國際能源結構主導者的美國無疑是設置能源安全議程的“聲勢顯赫”的行為體。1973年的石油危機嚴重沖擊了西方世界，使美國、西歐、日本產生了能源供應的安全問題，進而使西方國家在中東問題上的立場產生分歧。為化解因石油危機而出現的分歧，維護西方世界的團結及重塑國際能源秩序，維系美國在國際能源體系中的主導地位， 美國推動了能源安全議程的成功設置并倡導成立了IEA，從而建立了以美國為主導的國際能源領域的多邊國際制度，掌握了國際能源議程設置和國際能源規則制定的話語權。

隨著OPEC和IEA先后建立，國際能源領域多邊國際制度逐漸形成，能源安全國際議程設置的進入渠道出現了多樣化趨勢。例如，IEA對能源供應安全、能源保存合作以及替代能源發展、能源與環境等議程的設置，對推動國際社會在能源安全問題上的合作發揮了重要作用。

因此，在設置能源安全國際議程時，選擇什么樣的“進入渠道”是議程設置者面臨的首要問題。議程設置者可以選擇憑借自身的“顯赫”地位和在國際能源結構中的權力直接設置能源安全議題，也可以選擇在能源領域多邊國際制度框架內發出倡議，設置議程。

其次，能源安全國際議程設置中的議題選擇。議題選擇是國際議程設置的重要環節，也是能否進行廣泛沖突拓展、利益動員和建立議題聯盟的關鍵。一方面，在議題選擇的過程中，問題界定的清晰度、問題的敏感性與顯著性以及能否出臺操作性強的政策備選方案是議題選擇應遵循的標準。能源安全是國際社會高度關注的問題領域，能源安全成為一些重要國際會議的主要議題，但往往陷入“議而不決”的尷尬境地，難以達成有約束力的協議或共識。從技術層面看，主要問題在于進行議題選擇時未能遵循上述標準。

另一方面，議題選擇的關鍵在于對“議程切入點”的把握。所謂“切入點”是指行為體構建議題的場所。在國際政治中，它大致包括四類場所：全球知識生產場所、跨國網絡及傳媒、關鍵的國際組織或機制、國際會議或聯盟等外交活動。在設置能源安全議程的過程中，不同的行為體往往選擇不同的議題設置場所，能源問題領域的專家和專家委員會憑借其專業知識而具有知識權威，通過運用這種權威，他們往往能夠提出能源安全的問題和建議，從而設置國際議程；大眾傳媒由于掌握了信息傳播的渠道而能夠影響公共議程；國際組織則由于國家授權和作為國際社會利益的代表而具有權威，并在能源安全國際議程設置中發揮重要作用；國家往往通過國際會議或談判、聯盟等外交活動來設置國際議程。史蒂芬·利文斯通（Steven G. Livingston）認為，議程設置是通過“議程切入點進行的，也是通過切入點來進行議程控制的”。 一項成功的議程設置，在于選擇適當的議程切入點，并將問題的界定、政策備選方案以及議題顯著性三者結合起來。

最后，能源安全國際議程設置的最終目標是實現能源問題的“去安全化”。哥本哈根學派的安全化理論認為，當啟動對一個議題的安全化時，一項國際規范就可能產生。而隨著這一安全化邏輯的日益擴散并被其他國家接受，國際規范逐漸普及和內化，從而最終實現該議題的“去安全化”。議題安全化的進程可以分為三個階段，即認知存在性威脅、展開話語行為和建構該議題的主體間性。所謂存在性威脅是指在特定領域，針對特定指涉對象所存在的威脅。展開話語行為則是將已經認知到的存在性威脅提升到安全議程的過程，成功的話語行為不但由話語行為的施動者決定，而且由話語行為的受動者決定。建構主體間性則是指話語行為的受動者對施動者的話語行為產生認同，認識到存在性威脅并就此達成一致，確立起相關規范的過程。在相關規范得以確立后，該議題事實上已經不再需要非常規手段加以應對，安全化進程事實上結束；換句話說，安全化的三個階段，事實上是該議題從不被人關注到進入議事日程并得到特殊關注、最終又進入常規政治或者說實現“去安全化”的過程。議題安全化過程的三個階段可以作為評判或檢驗國際議程設置成效高低的指標。

從議題安全化過程看，在能源安全國際議程設置中，由于各種制約因素的存在，能源安全國際議程的設置往往處于認知存在性威脅和展開話語行為的階段，很難建構主體間性，即各方難以就能源安全出臺國際規范并內化，最終推動能源安全進入常規政治而實現“去安全化”目標。在認知存在性威脅方面，不同能源安全議程的設置者關注的重點不同，能源進口國擔心國際能源市場的價格波動和能源供應的中斷，能源出口國則擔心國際能源市場價格的暴跌和國際需求的萎縮影響本國的能源出口。國際組織則擔憂煤炭、石油等礦物能源的過度開發和耗竭威脅人類的可持續發展以及由此產生的氣候變暖、環境破壞等環保問題。對能源安全問題中“存在性威脅”認知的分歧往往削弱了國際社會做出相關政策選擇的動力。因此，目前國際社會設置能源安全國際議程的現實是：雖然國際社會眾多行為體呼吁重視能源安全領域中的“存在性威脅”并展開話語行為，但往往難以在具體的能源安全議題上形成具有主體間性的國際規范。

二、中國設置能源安全國際議程的可行性

黨的十八大報告對國際形勢進行了深刻分析，認為“國際金融危機影響深遠，世界經濟增長不穩定不確定因素增多，全球發展不平衡加劇，霸權主義、強權政治和新干涉主義有所上升，局部動蕩頻繁發生，糧食安全、能源資源安全、網絡安全等全球性問題更加突出”；并明確指出：“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與國際事務，發揮負責任大國作用，共同應對全球性挑戰”；“我們將積極參與多邊事務，支持聯合國、二十國集團、上海合作組織、金磚國家等發揮積極作用，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展?！?本文認為，設置國際議程，一方面可以將與自身利益密切相關的重大議題設置為全球議題，從而捍衛自身的國家利益；另一方面可以推動整個國際社會對危及全人類生存的全球性問題的關注和治理，從而發揮中國負責任大國的作用。此外，隨著自身實力增長、國際責任意識增強、參與全球治理經驗日益豐富，中國設置能源安全國際議程的可行性也相應提高。

第一，能源安全挑戰是中國設置能源安全國際議程的現實需要。

資源約束矛盾突出是中國能源發展中的一大制約因素。中國能源生產總量居世界第三位，“中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。雖然近年來中國能源消費增長較快，但目前人均能源消費水平還比較低，僅為發達國家平均水平的1/3?！?中國人均能源探明儲量只有世界平均水平的33%，也是世界上唯一以煤為主的能源消費大國，在中國現有的能源消費結構中，煤占68%。根據國際能源機構的預測，2030年煤仍占中國能源消費總量的60%。

20世紀90年代以來，隨著中國經濟的快速增長，能源供應不足成為制約中國經濟發展的瓶頸。進入新世紀，中國能源安全形勢更加嚴峻，能源對外依存度過高、石油海上運輸和油氣管道運行問題、國際能源市場價格波動等是中國能源安全面臨的主要問題。2014年，中國原油進口超過3億噸，對外依存度近60%。 從石油進口地區分布看，中國2014年原油進口的一半以上來自中東地區，超過20%的原油進口來自非洲， 西亞、北非地區的動蕩局勢嚴重威脅著中國的能源供應。從能源運輸來看，中國能源運輸主要采用海上運輸和管道運輸，其中80%左右的海上運輸要通過馬六甲海峽，從而形成了制約中國能源安全的“馬六甲困局”（the Malacca Dilemma）。中國能源安全面臨的困境和挑戰制約了中國經濟發展與和平發展戰略的實施，中國需要通過設置能源安全國際議程來保障能源安全。

第二，實力增長和國際影響力提升使中國設置能源安全國際議程的能力不斷增強。

進入21世紀以來，中國經濟整體上保持高速增長的態勢。2010年，中國國內生產總值（GDP）達到5.87萬億美元，超過日本躍居世界第二。2013年，中國GDP升至9.4335萬億美元，達到美國（16.1979萬億美元）的58%。GDP增長使中國的教育、科技、國防、投資等支出保持較高水平的增長，這將進一步縮小中國與美國在相關領域的差距。在對外貿易方面，2013年，中國進出口總額首次超過4萬億美元，達到4.16萬億美元，其中進口總額為1.95萬億美元，出口總額為2.21萬億美元。 中國超越美國成為全球最大貿易國。

世界經濟格局的重大變化推動著全球治理格局的變革，在這一轉變過程中，中國的國際影響力不斷提升。以中國在主要國際組織中的話語權為例：目前中國是聯合國安理會五大常任理事國之一；在國際金融貨幣領域，2011年世界銀行投票權改革中，中國在世界銀行的投票權從2.77%提高到4.42%；2012年IMF投票權改革中，中國的份額從不足4%升至6.19%。在這兩大國際組織中，中國均成為投票權僅次于美國和日本的第三大國。這標志著中國的綜合實力和全球話語權的顯著提升。

作為實力增長與影響力提升的自然后果，中國的議程設置能力持續強化。一方面，在重要國際組織中話語權的增長使中國擁有了設置能源安全國際議程的進入渠道。另一方面，國際影響力的提升使中國在設置能源安全國際議程時掌握了對其他行為體的關系性權力，使其更易接受中國對議題設置的主導并對中國設置議程產生認同，從而推動議程的成功設置。

第三，中國國際責任意識的提升使其產生設置能源安全國際議程的意愿。

自2005年時任美國副國務卿佐克利提出鼓勵中國成為國際社會中負責任的“利益攸關方”以來，國際社會要求中國承擔更多國際責任的呼聲持續增強。新一輪的“中國責任論”有其興起的客觀原因：一方面，由于改革開放的國家政策和總體上有利于中國和平發展的國際環境，推動了中國的經濟實力迅速增長，同時與國際社會的相互依賴程度日益加深，自身的利益不斷拓展，中國也能夠承擔更多與自身實力相符的國際責任。另一方面，進入新世紀以來，國際形勢更為錯綜復雜，糧食安全、氣候問題、能源問題等全球性問題以及地區沖突的解決都離不開中國的參與。在能源領域，中國日益增長的能源需求導致西方媒體對中國能源安全問題大肆炒作并宣揚所謂的“中國能源安全威脅論”。

國際社會的關切得到了中國政府的積極回應。2007年，胡錦濤在十七大報告中明確提出中國將承擔相應的國際義務，“我們將繼續積極參與多邊事務，承擔相應國際義務，發揮建設性作用，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。” 2012年，黨的十八大報告進一步指出：“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與國際事務，發揮負責任大國作用，共同應對全球性挑戰?！?2013年3月，習近平主席在首次出訪前接受外媒采訪時指出，“隨著國力不斷增強，中國將在力所能及范圍內承擔更多國際責任和義務，為人類和平與發展作出更大貢獻?！?/p>

中國國際責任意識的提升和變化反映了中國對體系轉型和大國關系認識的變化，即認識到體系的轉型不僅可以通過戰爭、沖突的對抗方式實現，而且可以通過和平、合作的方式實現，大國間關系不僅有“彼失即我得”的零和博弈，也有相互尊重、互利共贏的合作伙伴關系。在此基礎上，中國不僅確立了“負責任大國”的國家定位，提升了自己的國際責任意識，也增強了通過設置或參與設置國際議程，推動全球性問題的治理，緩和地區沖突和對抗，維護世界經濟秩序的穩定。

第四，中國融入國際社會的進程和參與全球治理的實踐是設置能源安全國際議程的寶貴經驗。

以中國與國際制度的關系為例，參與國際制度是后發國家融入國際社會的一個重要體現。中國與國際制度的關系經歷了“從拒絕到承認、從扮演一般性角色到爭取重要位置、從比較注重國內需求到更加兼顧國際形象” 的曲折過程；在認識上，中國對國際制度經歷了從“制度有助于降低交易成本”的功利性認識到“成員國應展開合作、遵守約定”的責任性認識的轉變。新中國成立60多年來尤其是改革開放以來，中國通過學習規則、參與各個領域的國際機制乃至積極主動參與規則的制定，為中國外交不斷調整創新積累了豐富的經驗。

中國實力的增長和對國際體系、國際制度、國際秩序認識的變化為中國參與全球治理提供了較完備的條件，中國積極參與全球治理，成為全球治理中的重要一員，在世界經濟復蘇、國際貿易自由化、氣候變化與節能減排等領域，中國的立場和主張日益引起國際社會的關注。中國是國際能源論壇、世界能源大會等國際能源機制的正式成員，也是《能源憲章條約》的觀察員，與IEA保持著較為密切的聯系。此外，中國與美國、英國、俄羅斯等國家建立了雙邊能源對話機制，與OPEC建立了多邊能源對話機制。同時，中國參與了東亞地區的清潔排放貿易、亞太清潔發展和氣候伙伴計劃、“碳收集領導人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”和“氫能經濟伙伴計劃”等能源計劃。可以說，作為國際制度的重要一員，中國在享受制度所提供的公共產品的同時，也為公共產品的形成作出了力所能及的貢獻，承擔了一個負責任大國應盡的國際義務。

第五，中國主辦重要國際會議是設置能源安全國際議程的重要機遇。

利用主辦重要國際會議的機遇提出議題是國家行為體設置國際議程的主要方式之一。美、英、法、德等傳統大國利用主辦八國集團（G8）峰會、核安全峰會、二十國集團（G20）峰會等有關全球治理的重要國際會議，提出會議的議題，并推動議題的最終解決，從而在維護本國在該問題領域的國家利益的同時，擴大了自身國際影響力。以G8首腦峰會為例，進入新世紀以來，G8首腦峰會通過討論打擊恐怖主義、保障國際安全與促進經濟增長、非洲發展、氣候變化、能源安全、傳染病防治、教育、制定穩定金融市場規則、多哈回合全球貿易談判、商務自由化、糧食安全、發展援助、全球核安全、中東局勢、歐債危機、敘利亞局勢等議題，從而設置了國際議程，主導了全球治理的話語權。

進入新世紀以來，以俄羅斯、印度、巴西、中國、南非等為代表的新興國家群體性崛起成為國際關系中最為引人矚目的現象。對這些國家來說，如何在發達國家主導的國際秩序中表達自身的利益訴求，提升在全球治理中的話語權，設置國際議程成為主要方式之一。以俄羅斯為例，通過主辦G8峰會（2006年）、俄羅斯—歐盟峰會、第十屆APEC能源部長會議（2012年）等重要國際會議，提出能源安全議題，并將其設置為國際議程，在維護其國家利益的同時，提高了俄羅斯在該問題治理領域的話語權和影響力。

隨著經濟發展和國際影響力擴大，中國正成為重大國際會議的舉辦國。僅2014年，中國就主辦了包括亞太經合組織領導人非正式會議、亞洲相互協作與信任措施會議峰會、博鰲亞洲論壇年會、阿富汗問題伊斯坦布爾進程外長會等多場重要國際會議。通過主辦國際會議，中國向世界闡述了有關能源安全的理念、政策和實踐，提出中國對能源治理的看法和主張，表達中國的訴求和關切，從而為中國設置能源安全國際議程提供了重要的歷史機遇。

三、中國設置能源安全國際議程的制約因素

對于積極融入國際體系、參與全球治理的中國而言，設置國際議程是承擔國際責任、提升國際話語權的重要途徑，也是維護國家利益的重要方式。但是，在設置能源安全國際議程的實踐中，中國將不可避免地面臨議程設置本身及其他因素的制約，能源安全國際議程的成功設置，將不得不考慮這些制約因素的影響。

國家實力與議程設置的能力密切相關，但并不等同于議程設置能力。因此，中國實力的增長并不意味著國際議程設置能力的同步增強。就國際議程設置本身而言，議題的界定、備選方案的選擇以及能否推動建構主體間性，都在考驗著議程設置者的能力。議題的類型與國際受眾的注意力密切相關，議題與受眾相關性越大，所涉及問題的不確定越高，則受眾對議題導向的需求越大，國際議程設置的效果就越好。

隨著中國工業化、城鎮化進程的加快，能源需求在今后相當長的時間內仍將持續增長，能源安全問題將會越來越突出。一方面，從能源安全形勢看，中國能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度接近60%。石油海上運輸安全風險加大，跨境油氣管道安全運行問題不容忽視。此外，中國能源儲備規模較小，應急能力相對較弱，國內能源供應受國際能源市場價格波動影響較大。另一方面，中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，國內能源資源約束矛盾突出的現狀難以在短期內得到根本改變。與此同時，能源效率相對較低，能源體制機制改革以及環境壓力不斷增大，已經成為維護能源安全、推動能源科學發展的嚴重障礙。

中國能源安全問題的產生是由“國際能源競爭格局、中國生產力水平以及所處發展階段所決定的，也與產業結構和能源結構不合理、能源開發利用方式粗放、相關體制機制改革滯后密切相關?！?設置能源安全的國際議程，最終著眼點在于解決中國能源發展面臨的問題，維護能源安全。但如果僅從自身利益出發來設計議題并將其納入能源安全議程設置的進程，議題的敏感性和顯著性較低，國際受眾的關注度也有限，往往難以有效建立議題聯盟。

在能源安全國際議程設置的實踐中，一些國家或組織在重要的國際會議中提出了能源安全議題，往往由于未能有效建立議題聯盟，而導致議題“議而不決”或難以達成有約束力的決議。正如歐盟貿易委員曼德爾森評述俄羅斯能源安全議題時所說的那樣：“雖然人人都在談論能源安全，但我們需要的是供應安全，而俄羅斯需要的是需求安全。”

當問題界定和議題設計獲得穩固的地位之后，議程設置者需要考慮可行的備選方案。備選方案的選擇是一個沖突與合作的過程，對于進入議程設置的議題的備選方案，各國利益不盡相同，承擔的義務也有所差異，利益沖突和義務的差異將導致各方的權力博弈，往往難以通過該議題的最終方案，從而不利于國際議程的設置。甚至出臺了該議題的最終方案，但由于成員國拒絕承擔相應的義務而違反決議。以《京都議定書》為例，作為國際社會應對氣候變化的國際條約，最終由于對發達成員國規定了有約束力的減排指標而遭到一些發達國家的反對，美國和加拿大甚至在簽署后又退出《京都議定書》。

能否推動國際社會建構能源安全議題的主體間性，實現該議題的“去安全化”，是檢驗議程設置成功與否的關鍵。此外，議程設置的形式、密度和強度對國際議程能否成功設置也將產生影響。因此，在設置能源安全議程的過程中，需要對議程設置的各個環節，包括問題的界定、議題的設計、備選方案的選擇甚至議程設置的形式、密度和強度認真加以考慮，這些因素制約著中國能源安全國際議程的設置，也是對中國的議程設置能力的考驗。

中國設置國際議程的另一制約因素是圍繞議程設置展開的競爭。競爭包括議程設置行為體的競爭和圍繞特定議題的競爭。在今天的國際政治中，權力的分散帶來了國際議程設置行為體的多元化，而議程設置行為體多元化對于促進全球性問題的治理發揮了重要作用，但客觀上強化了國際議程設置的競爭態勢，各種國際議程的設置帶來了國際受眾注意力的分散和關注度的下降，從而提高了中國成功設置國際議程的成本。

美國、日本、西歐等發達國家和地區在國際能源體系結構中居于主導地位，IEA、OPEC等國際能源組織在能源領域擁有巨大的話語權和影響力，這些國家和組織掌握著國際能源安全議程設置的主導權。隨著新興國家的群體性崛起和能源安全問題的加劇，設置或參與設置能源安全國際議程的行為體日益增多。近年來，作為國際能源主要出口國的俄羅斯不斷提出能源安全議題，設置能源安全的國際議程。聯合國通過整合成員機構，成立了聯合國能源機制，“主要關注能源領域實質性以及協作性的活動，包括從制定政策、開發項目到實際方案的實施等整個過程?！?G20也將其主要議題從金融危機拓展到能源安全。例如，在G20布里斯班峰會上，加強國際能源合作成為峰會討論的主要內容之一。能源安全國際議程設置行為體增多的事實一方面有利于國際社會對于能源問題的治理，另一方面也表明能源安全議程設置行為體之間競爭的加劇。

在能源安全國際議程設置的實踐中，各行為主體都希望將對己有利的議題納入議程設置，將對己不利的議程排除在議程設置之外。在特定議題領域上，各國的權力、利益不盡相同，設置國際議程的意愿也不相同。因此很可能出現這樣一種狀況，擁有權力優勢但利益受到影響的大國沒有意愿設置該議題國際議程，而不擁有權力優勢但利益密切相關的其他國家沒有能力設置該議題的國際議程，從而導致該問題全球治理的缺失。中國經濟的發展和能源進口的增長使得一些國家通過散布“中國能源威脅論”、“中國能源新殖民主義”丑化中國的國家形象，破壞中國的國際能源環境。由于中國長期被排斥在主要的能源機構如IEA之外，難以掌握國際能源話語權，與自身利益相關的能源安全問題往往很難進入能源安全國際議程設置，從而難以維護能源安全。

總之，國際議程設置是一種話語權，由于國際議程設置決定了哪些議題能夠進入全球治理的決策，哪些議題被排除在外，從維護中國國家利益、保障能源安全的立場出發，中國必須設置或參與設置能源安全的國際議程。

四、中國設置能源安全國際議程的現實路徑

如何設置、設置什么樣的國際議程是能源安全國際議程設置的核心問題，也是中國能源外交的重要內容之一。從國際議程設置理論邏輯與國際社會其他國家和非國家行為體設置和參與設置能源安全國際議程的實踐出發，中國設置能源安全國際議程應當遵循以下路徑：

第一，積極參與多邊能源制度，掌握能源安全議程設置的進入渠道。

深化與多邊國際制度的合作，在多邊國際制度的框架內表達自己的利益訴求和關切，發出合作倡議，參與全球治理，日漸成為中國對外行為的重要組成部分。中國的國際組織外交，成為改革開放以來中國外交中極富活力和特色的重要領域。在能源領域，中國并非“聲勢顯赫”的行為體，難以通過自身的權力直接設置能源安全國際議程。因此，只有積極參與多邊國際制度安排，中國才能掌握設置能源安全國際議程的進入渠道。

中國與世界在能源領域的聯系與互動推動著中國對于能源安全認知和實踐的變化。在認知上，中國政府認識到“隨著全球化的不斷深入，中國在能源發展方面與世界聯系日益緊密。中國的能源發展，不僅保障了本國經濟社會發展，也為維護世界能源安全和保持全球市場穩定作出了貢獻。” 在實踐中，中國的國際能源合作在雙邊和多邊層面展開。但需要指出的是，在國際能源合作中，中國往往更為重視雙邊或地區層面上的能源合作，全球層面的實質性合作不多，且多為一般性和對話性的合作。有學者建議加強對國際能源機構的了解和研究，深化與國際能源機構的合作甚至加入其中。 從設置能源安全國際議程、保障能源安全來看，參與全球性的能源合作多邊機制，有助于掌握能源安全國際議程設置的進入渠道。

第二，進行議題選擇時應堅持“兼顧國家利益與全球利益”的原則，在能源安全議題上進行廣泛的沖突拓展和利益動員。

國際議程設置的根本目的在于將與本國國家利益密切相關的個體議題上升為公共議題，使國際社會對該議題從忽視到重視，進而展開行動，最終實現該議題的“去安全化”。在此過程中，議程的設置者不僅通過推動國際社會形成集體行動的共識而占據了倫理道義的制高點，同時通過不是引導人們“如何思考”而是告知人們應該“思考什么”的方式維護了自身的國家利益，并且使自身的行為具有正當性和合理性。以美國為例，九一一事件發生后，反恐成為美國的重大國家利益，也是美國安全和外交政策的重點。美國通過倡議組建反對恐怖主義聯盟，不僅成功將反對恐怖主義這一個體議程設置為國際議程，掌握了對恐怖主義的界定權，而且為美國發動反恐戰爭提供了正當性和合理性。

需要指出的是，并非所有的個體議程都可以設置為國際議程。成功設置國際議程的前提條件是該議程的影響具有普遍性，與國際社會的利益密切相關。所以，設置國際議程應遵循“兼顧國家利益與全球利益”的原則，只有在設置國際議程時兼顧了國家利益與全球利益，才可能引起國際社會對該議題的關注、認知和重視，最終推動該議程的成功設置。

進入新世紀后，能源安全問題對國際政治經濟關系的影響日益凸顯，能源安全已不再是某一國或地區的問題，而是世界各國共同關注的全球性問題，“以能源獨立為目標的傳統能源安全觀念和保障體系變得越來越不現實?！?/p>

對中國而言，影響能源安全的問題表現在能源對外依存度上升較快，特別是能源儲備較小，應急能力有待提高；能源運輸安全保障不足；能源市場價格波動；等。 其中一些問題是我國能源發展中特有的問題，也有一些則是國際社會面臨的共同問題，具有普遍性。解決這些問題符合國際社會的共同利益，而共同利益的擴大為保障中國能源安全的國家利益提供了可能，也為中國設置能源安全國際議程提供了更為自由的選擇空間。因此，在能源安全問題界定和議程設置過程中，應當堅持“兼顧國家利益與全球利益”的原則，不僅使其他國家認知該議題的“存在”，而且“認同”該議題的重要性，從而在能源安全議題上進行廣泛的沖突拓展和利益動員，從而成功設置該議題的國際議程。這也是中國政府提出互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀的動因所在。

第三，在設置能源安全議程時，問題界定應清晰明確，設計敏感性、顯著性強的議題。

如前所述，由于在能源安全問題上，世界各國關注的重點不盡相同，這是全球能源安全問題難以得到有效治理的根源所在。能源出口國關注的是能源的供給安全，即如何保持國際能源需求市場的旺盛并穩定“合理的”價格，最大限度地追求自身效益；能源消費國關注的則是能源的需求安全，即以穩定的“低價”便利地從國際能源市場獲得發展經濟所需的能源；而無論是能源進口國、能源出口國還是能源的過境運輸國，能源運輸安全則是其關注的共同重點。由此可見，不同的國家對于能源安全關注的重點并不一致。但與此同時，在能源安全問題上，世界各國之間的相互依賴程度較高，這是在能源安全問題上開展國際合作的重要前提。因此，作為世界第二大經濟體和主要石油進口國，中國有意愿也有能力在能源安全議題上進行廣泛的沖突拓展和利益動員，設置能源安全的國際議程。

除了清晰界定問題有助于國際社會對該問題的認知外，設計敏感性、顯著性強的議題也有助于吸引更多的潛在支持者和盟友。另外，議程設置應當保持一定的靈活性，因議程設置場所、議程設置參與者不同而調整具體的議題，而議題一旦進入國際議程設置進程后，應當堅持議程設置的持續性和靈活性。國際經驗表明，任何一項國際議程的成功設置，都是一個長期的過程，只有對某一議題持續不斷的關注和強調，才能使國際社會認知其存在，認同其重要性，從而使國際社會在對議題的重要性排序時更加關注該議題。

第四，出臺操作性強的政策備選方案，最終推動該議題的“去安全化”。

能源安全國際議程的設置，最終目標不應聚焦在認知能源安全問題帶來的存在性威脅，而是通過議程設置者的話語行為，將該類威脅提升到安全議程。并最終實現問題的“去安全化”。因此，設置能源安全國際議程，不僅有助于實現能源安全問題的治理，也有利于維護我國的國家利益。為了實現這一目標，在進行能源安全議程設置時應協調各方立場，出臺操作性強的政策備選方案，促進相關協議的達成。

從政策備選方案看，能否成功設置能源安全國際議程，在于議程的設置方能否使國際社會形成對能源安全問題“存在性威脅”的認同，并且提出現實可行的解決方案，從而吸引更多的潛在支持者或盟友?！叭绻h題提出方能夠結成廣泛的議題聯盟，實現最大程度的利益動員，出臺可行的解決方案，那么該議題進入國際議程的可能性就越大，反之則進入國際議程的可能性越低?！?這正是沖突拓展與利益動員的過程。

因此，在能源安全國際議程設置中，中國不僅應在議題的界定、備選方案的選擇以及推動主體間性建構方面精心準備。還應考慮到國際議程設置過程中的競爭，界定和強化議題的屬性，提高議題的顯著性和關聯性以建立議題聯盟，出臺操作性強且被普遍接受的備選方案，從而推動能源安全問題主體間性的建構。

結 論

中國能源結構的調整和能源需求的增長使能源安全問題凸顯。維護中國的能源安全對于促進國內經濟社會的發展和世界能源安全的穩定具有重要意義，如何統籌國內、國際大局，推動建立國際能源新秩序，實現能源安全問題上的國際合作和共贏，成為維護中國能源安全面臨的重要問題。

國際社會對全球性問題的治理經驗表明，設置國際議程不僅有助于國際社會對該問題的認知和治理，而且有利于議程設置者擴大國際話語權，捍衛議程設置者的利益。設置能源安全國際議程是中國擺脫當前不利的能源安全形勢，維護國家利益、保障能源安全的一種有效途徑，同時也是中國外交新的創新和發展。

中國是國際能源合作中負責任的積極參與者， 維護能源安全的現實需要、能力的提高、國際責任意識的增強和參與全球治理的經驗日益豐富使中國設置能源安全國際議程具有現實可行性。在分析國際議程設置理論和中國設置國際議程的制約因素的基礎上，本文認為中國在設置能源安全國際議程的過程中，應充分利用能源安全國際議程設置的“進入渠道”，清晰界定能源安全問題，重視議題的敏感性和顯著性，精心選擇并設計能源安全議題，在議題選擇上進行廣泛的沖突拓展和利益動員，強化國際社會對存在性威脅的認知，吸引更多的潛在支持者和盟友，使議題成功設置為國際議程。

由于建構主體間性是能源安全問題實現治理的關鍵，也是國際議程設置的重要目標。中國應當通過積極而靈活的議程設置，消除其他國家的顧慮和疑忌，出臺操作性強的備選方案，推動主體間性的建構。最后，需要指出的是，能源安全國際議程的設置是一個漫長的過程，絕非通過一兩場國際會議就能完成，應當充分認識到中國設置能源安全國際議程面臨的問題和挑戰。

[收稿日期：2015-01-19]

[修回日期：2015-03-23]

[責任編輯：陳鴻斌]