中國采礦占損土地驅動因子及治理資金效益定量研究

摘要

本文采用panel data模型和空間分析方法對我國采礦占損土地的時空分布、影響因素和資金使用效益進行了定量研究。2003-2012年，我國礦山累計占用和破壞土地面積呈增加趨勢，治理任務繁重。以31個省（市）10年數據開展的計量研究表明，當年和上一年采掘業固定資產投資的增加會對當年采礦占損土地面積的增加起顯著正向作用，當年及上一年治理總資金的增加會顯著提高本年恢復治理面積。由于歷史遺留問題嚴重，現有治理資金無法對累計采礦占損土地面積的下降起顯著作用。同時，研究結果還表明，中央財政專項資金起到了拉動地方財政和企業投入礦區環境整治的積極性，并對當年恢復治理面積的增加起到了顯著作用。建議進一步完善礦山地質環境恢復治理保證金制度，從源頭上減少采礦占損土地，加大資金投入并提高資金使用效率，積極吸納社會資本參與礦區土地綜合整治，大力發展礦山環境保護和土地復墾新技術，加強公眾監督。

關鍵詞采礦用地；礦山地質環境恢復治理；土地整治；資金使用效益

中圖分類號 F062.2， F301.0文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0067-08doi：103969/jissn1002-2104201505009

我國是個礦產資源大國。采礦業對國民經濟具有十分重要的作用。據國土資源部《2013年全國非油氣礦業權出讓轉讓統計報告》提供的數據，2013年，全國采礦業固定資產投資為14 750億元，占全社會固定資產投資總額的4%。采礦會占用和破壞土地，包括采礦活動所占用的土地（如廠房、工業廣場、堆礦場），為采礦服務的交通（公路、鐵路等）設施，采礦生產過程中堆放的大量固體廢棄物所占用的土地，以及因礦山開采而產生地面裂縫、變形及地表大面積塌陷破壞的土地等[1]。本研究所指的采礦占損土地主要是指礦業開采產生的尾礦、排放的固體廢棄物、露天采礦、采礦塌陷及其他礦山地質災害所造成的占用或損壞的全部土地面積。占用土地建設廠房、工業廣場等不在本研究范圍之內。

目前，國內對采礦占用破壞土地的研究主要側重于礦區土地整治復墾的技術和機制，研究對象多為某個特定區域，研究方法以定性分析為主，對全國層面采礦占損土地的時空特征、影響機制及治理資金的效益則缺乏深入研究。事實上，為改善礦區生態環境，我國近年來投入了大量資金。根據歷年《中國國土資源統計公報》提供的數據，僅2009-2013年，中央財政就投入礦山地質環境治理資金220億元，平均每年達44億元。對如此大規模資金的分配機制和實施效果進行深入分析是十分必要的。本文試圖在對全國采礦占損土地和恢復土地數量、空間分布特征的分析基礎上，利用面板數據（panel data）對采礦占損土地、恢復土地的影響因素進行定量研究，并在其中將治理資金的使用效率一并納入進行定量研究。目前，國內在這方面的研究幾乎空白。

1模型、方法和數據來源

本文主要采用數理統計和空間分析方法來進行研究。在采礦占損土地、恢復治理面積、投入資金等要素的數量和時空分布方面的分析主要采用簡單的數據統計和圖件展示方法。在采礦占損土地面積、恢復治理面積影響因素及資金使用效率的研究，主要利用多元回歸分析。由于我國從2003年開始才對采礦占損土地面積、恢復土地面積等數據進行統計，若以全國總量數據來進行分析，會面臨時間序列太短的問題。為此，本文主要采用面板數據（Panel data），即全國31個省市2003-2012年的數據來開展定量研究。

1.1采礦占損土地影響因素模型構建

理論上，采礦占損土地受資源開采利用強度、面積、整治資金、資源開采方式等因素的影響。開采方式屬于微觀因素，因礦山的不同而不同，我國目前并未對各省市礦產資源開采方式進行細化統計。因此，本文只考慮前面幾種因素的影響。礦產資源開發利用強度和面積方面，本文用批準的采礦權登記面積和采掘業固定資產投資兩個變量來進行衡量。

一般認為，治理資金增加，采礦占損土地面積應該減少。但由于從資金投入到土地完成修復一般需要一年左右的時間（實踐調查和后文的定量研究都證明了這一點），因此，本文對治理資金采取1年的滯后期，即取上一年的治理資金來進行運算。采礦權批準登記面積增加，意味著礦產資源可采面積的增加，采礦占損土地面積也可能增加。從實踐看，采礦權從獲得批準到進入實質性開采，中間的時間長短依礦產資源規模大小的不同而不同。規模大的礦，可能需2-3年，規模小的礦可能只須0.5-1年，也有一些礦在取得采礦權許可證前就已經在開展前期工作。因此，本文將對滯后一年和滯后兩年兩種情況分別進行驗證。固定資產投資增加，意味著采礦投入和強度的增加，采礦占損土地面積也可能增加。同樣，我們按滯后一年和滯后兩年兩種情況分別進行驗證。綜上，本文主要采用以下模型：

鄭娟爾等：中國采礦占損土地驅動因子及治理資金效益定量研究

中國人口·資源與環境2015年第5期

dmland=f（inv， fund， mrarea， dmland（-1）） （1）

式（1）中，dmland表示采礦占損土地面積，inv表示采掘業投資。fund表示投入的治理資金。mrarea表示批準的采礦權登記面積。考慮到采礦占損土地的歷史積累性并提高模型擬合效果，模型還納入了上一期采礦占損土地面積。

為減少異方差，提高模型擬合效果，對各變量進行對數處理，得到式2：

lndmlandt=a1+αlninvt-i+βlnfund t-1

+γlnmrarea t-i+δlndmlandt-1 （2）

式（2）中，i取1和2，即對投資資金和采礦權批準登記面積分滯后期1和2兩種情況分別進行回歸分析。

1.2恢復土地面積影響因素模型

采礦占損土地的恢復治理主要受治理資金、氣候、降水量等因素的影響。投入資金多，恢復治理土地面積大。氣溫溫暖，水分較多地區，礦區土地治理更為容易。但由于目前國內的統計年鑒在平均氣候、降水量方面的統計主要是基于各城市的統計數據，缺乏各省的統計數據，因此，本文暫不考慮氣候變化這一因素，而僅僅將治理資金作為自變量。這可能導致模型擬合效果（即R2）的降低，但仍能反映出治理資金對恢復土地面積是否有顯著影響。換言之，本文對治理恢復土地面積影響因素的分析，其實質也是對治理資金使用效益的評價。模型的形式見式3。治理資金的滯后期分別選0，1，2。

lnreclandt= a2+θlnfundst-i+λlnreclandt-1 （3）

式（3）中，lnfund為治理資金總投入。i取0，1和2，即對投入資金分滯后期0，1和2三種情況分別進行回歸分析。

為分析中央財政投入資金的效益，本文采用式4來分析中央財政投入資金與恢復治理土地面積的關系。

lnreclandt= a3+δlncenfundst-i+ζlnreclandt-1（4）

式（4）中，lncenfund為中央財政投入的礦山地質環境治理資金的對數。i取0，1和2。

1.3數據來源

本文的數據主要來源于歷年《中國國土資源統計年鑒》和《中國統計年鑒》。其中“采礦占損土地面積”、“恢復治理面積”、“投入資金”、“采礦許可證登記發證面積”等數據來自《中國國土資源統計年鑒》。遺憾的是，《中國國土資源統計年鑒》提供的“采礦許可證登記發證面積”分兩個層次，國土資源部發證和省級以下地方國土資源管理部門發證。由國土資源部發證的采礦許可證登記發證面積僅有總量數據，沒有細分到各省（市）的數據。因此，本文只能采用各省登記發證的采礦許可證面積來代替。今后若有細化數據，將對本研究進行更正。采掘業固定資產投資數據來源于歷年《中國統計年鑒》。

1.4面板模型檢驗過程

關于panel data的介紹和具體模型的選擇，請參考Cheng Hsiao等教材及鄭娟爾等人的研究[2-3]。本文在此給出簡單介紹。面板數據建立的模型通常有3種，即混合估計模型、固定效應模型和隨機效應模型。如果從時間上看，不同個體之間不存在顯著性差異；從截面上看，不同截面之間也不存在顯著性差異，就可以直接把面板數據混合在一起用普通最小二乘法（OLS）估計參數。如果對于不同的截面或不同的時間序列，模型的截距是不同的，則可以采用在模型中添加虛擬變量的方法估計回歸參數，稱此種模型為固定效應模型。由于固定效應模型存在參數過多和自由度損失大的問題，因此，隨機效應模型假定常數項是隨機的。檢驗混合模型、固定效應還是隨機效應，主要經過以下檢驗：

（1）作固定效應和隨機效應模型的選擇，一般是用Hausman檢驗。Hausman的零假設（H0）是隨機效應模型，備擇假設（H1）為固定效應模型。先使用隨機效應回歸，然后做Hausman檢驗，如果是小概率事件，拒絕原假設則應建立固定效應模型，反之，則采用隨機效應模型進行估計。

（2）做固定效應與混合估計模型的選擇，一般通過F檢驗來實現。零假設（H0）：對于不同橫截面模型截距項相同（即應建立混合估計模型）。備擇假設H1：對于不同橫截面模型的截距項不同（即應建立時刻固定效應模型）。相應的F統計量為：

F=（SSEr-SSEu）/[（NT-2）-（NT-N-1）]SSEu/（NT-N-1）

=（SSEr-SSEu）/（N-1）SSEu/（NT-N-1） （5）

其中：SSEr，SSEu分別表示約束模型（混合估計模型）和非約束模型（個體固定效應模型）的殘差平方和（下同）。非約束模型比約束模型多了N-1個被估參數。

（3）檢驗隨機效應和混合估計模型。采用LM檢驗。原假設H0為混合估計模型，備擇假設H1為個體隨機效用模型。LM統計量為

LM=NT2（T-1）∑[DD（]N[]i=1[DD）] ∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2 ∑[DD（]N[]i=1[DD）]∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2-12

=NT2（T-1）T2-′-u^′u^-1 2 （6）

其中：-′-表示由個體隨機效應模型計算的殘差平方和。u^′u^表示由混合估計模型計算的殘差平方和。統計量LM服從1個自由度的χ2分布。

在工具軟件方面，面板模型的運算主要在Eviews 7.2平臺下運行。

2數據分析和各要素的時空特征

表1是我國采礦占用破壞土地面積的變量情況。從中可見，2003-2012年，我國采礦占用破壞的土地面積總體呈增加趨勢。每年新增的破壞土地面積基本上都大于恢復的土地面積。土地修復率（本年恢復面積/累計占用破壞面積）有下降趨勢。2009年，國土資源部設立了礦山地質環境恢復治理專項資金，礦山地質環境恢復治理資金顯著增加。但本年恢復的土地面積沒有顯著提升，見表1。從空間上看，黑龍江、內蒙古、青海、遼寧、山西、云南、安徽、寧夏、河北、江西等省的采礦占用破壞土地面積較大（見表2）。由于缺乏港澳臺數據，本文不在討論。

投入的資金結構看，中央財政的比重總體呈增加趨勢。2004年中央財政投入礦山環境治理的資金為13.16%，之后一直上升到2010年的47.8%，從2011年開始又有所下降，2011年為46.6%，2012年為38.18%。這符合最初設立中央財政礦山地質環境恢復治理專項資金的初衷，起到了帶動地方財政投入，吸引民間資本進入的目的。從區域分布特征看， 2003-2012年，總治理資金投入最高的10個省分別是山東、湖南、江蘇、廣東、河北、內蒙古、遼寧、山西、河南、云南（見表2）。但中央財政投入資金最多的地區主要集中在中東部，排名最前面的是遼

寧、湖北、湖南、山東、河北、江西、吉林、安徽、河南、云南，兩者存在一定差異。

再來看恢復治理面積，2003-2012年恢復治理面積占

比最高的省主要集中在北方，排名前十的分別是遼寧、內

蒙、山東、河北、甘肅、四川、江西、廣東、山西、黑龍江（見表2）。將恢復治理面積與總投入資金進行比對，發現恢復治理面積最高的10個省中有7個是總治理資金投入最高的省，但只有三個中央財政投入資金較多的省份位居恢復土地面積排名前十名。可見資金投入與恢復治理土地面積之間存在正向關系，中央在分配恢復治理專項資金時充分考慮了地方財政實力，起到了以中央財政資金來撬動地方財政和企業積極性的作用。

由于缺乏由國土資源部發證的各省采礦權批準登記面積數據，因此，表2只能給出各省批準的采礦許可證登記發證面積。大致上，采礦權批準登記面積最高的省份集中在西部地區。山西、貴州、青海、陜西、河南、內蒙古、四川、云南、山東、新疆排名前十。這基本符合我國礦產資源資源分布概況。

3基于面板數據的實證分析

3.1采礦占損土地影響因素分析

運用panel data進行實證研究之前，首先需對模型進行選擇。表3是F檢驗，LM檢驗和Hausman檢驗的結果。Hausman的檢驗結果由Eviews 7.2軟件直接給出。F值和LM值由筆者利用Eviews軟件給出的混合估計模型，隨機效用模型，固定效用模型的殘差平方和簡單編程得到。

從表3可以看到，“固定資產投資”和“采礦許可證登記發證面積”滯后一期時Hausman檢驗值、F值、LM值與滯后2期的Hausman檢驗值、F值、LM值沒有太大差異。根據Hausman值，相伴概率均小于0.01，即建立固定效應模型優于隨機效應模型。從F值來看，在1%的顯著性水平下，F值均大于臨界值，即應選用固定效應模型而不是混合估計模型。從LM值來看，兩者均大于臨界值，即隨機效應模型優于混合估計模型。綜上，確定采用固定效應模型進行分析。

下面利用固定效應面板模型對式2和式3進行回歸，檢驗結果見表4。從各模型的F值來看，模型是有效的。表4顯示，在1%的顯著性水平下，只有上一年和上上一年的采掘業固定資產投資才影響采礦占損土地面積，其余變量均不影響采礦占損土地面積。且如預期所預料的，系數為正，意味著采掘業固定資產投資增加，采礦占損土地面積也相應增加。從數值上看，滯后一年的彈性系數為0.35，滯后兩年的彈性系數為0.37。在滯后一期的模型中，上一年度采礦占損土地面積對本年度采礦占損土地面積具有正的影響，且這種影響在統計上是顯著的，顯示了采礦占用破壞土地具有歷史積累性。

通過表4可以發現采礦權批準登記面積對采礦占損土地面積沒有顯著影響，這很可能是由于沒有將國土資源部發證的34種重要礦種的采礦許可證登記發證面積分解到各省的緣故。另外，治理資金投入對采礦占損土地面積下降未產生顯著影響，這可能是由于我國歷史遺留的礦山地質環境問題較嚴重，現有治理資金可謂蚍蜉撼大樹，難以對歷史累計的采礦占損破壞土地面積的減少產生顯著效應。

3.2恢復治理面積與資金使用效益分析

下面來檢驗恢復治理面積與資金投入的關系。采用與上述同樣的步驟，發現該模型同樣需要采用個體固定效應模型。檢驗結果見表5。從中可以發現，在1%的顯著性水平下，本年和上一年度治理資金的增加會顯著增加本年度的恢復治理面積，彈性系數分別為0.326和0.145。兩年前治理資金的增加未能對本年恢復治理面積的增加產生顯著影響。這充分說明，礦區土地恢復治理從資金投入到產生效果，其年限大概是0-1年。另外，根據表5，上年度的恢復治理面積與本年度恢復治理面積的增加沒有顯著關系，這一點不同于上文對采礦占損土地面積的檢驗結果。表6是中央財政投入的治理資金與恢復治理面積的檢驗結果，當年的中央財政投入資金會對當年的礦山恢復治理面積產生顯著正影響，彈性系數為0.189，其余年份均不顯著。

4結論和政策建議

4.1主要結論

統計分析結果表明，2003-2012年，我國礦山累計占用和破壞土地面積總體呈增加趨勢，每年新增的占用破壞土地面積基本上大于當年恢復的土地面積，礦區土地復墾整治任務繁重。以2003-2012年全國31個省（市）數據為基礎開展的panel data模型表明，本年和上一年采掘業固定資產投資的增加對本年采礦占損土地面積的增加起

正向作用，且在統計上是顯著的，滯后一年的彈性系數為0.35，滯后兩年的彈性系數為0.37。在滯后一期的模型中，上一年度采礦占損土地面積對本年度采礦占損土地面積具有正的影響，且在統計上顯著，說明采礦占用破壞土地具有歷史積累性。

研究發現，2009年以后，各級政府都顯著加大了礦山地質環境恢復治理的資金投入力度。投入資金排名最前面的10個省中，有7個省的恢復土地面積居全國前列，面板分析結果也證實當年及上一年總治理資金的增加會顯著提高本年的恢復治理面積。這就表明，礦區土地恢復治理資金的投資效益總體是顯著的。但由于歷史遺留問題嚴重，現有的治理資金未能對我國歷史累計的采礦占用破壞土地面積的減少產生顯著影響。

本文將中央財政資金投入前十名的省份與恢復土地面積排名前十名的省份進行比對，可以發現只有三個中央

財政投入資金較多的省份位居恢復土地面積排名前十名。這是由于自2009年以來，面對有限的資金和嚴重的歷史遺留問題，國土資源部采取集中投入方式，連續幾年實施

以資源枯竭型城市為主要對象的“百礦換新顏”工程。由于資金主要投向地質環境問題較為嚴重的礦山，因此，短期內恢復治理面積的增加不會那么顯著，但從面板分析結果來看，中央財政投入資金對當年的恢復治理面積的增加還是產生了正向效應，且在統計上是顯著的。

4.2政策建議

4.2.1進一步完善保證金制度截止2011年底，我國31個省市已全部建立礦山地質環境恢復治理保證金制度。理論上，新建礦山不應產生新的礦山地質環境問題。但由于保證金證繳納標準偏低，應繳不交現象大量存在，因此，新增的占用破壞土地面積還在進一步增加。建議從以下幾方面來完善礦山地質環境恢復治理保證金制度：一是盡快出臺中央層面的保證金管理制度，盡量按礦山環境恢復治理成本來設定保證金繳存標準，兩者不能偏差太遠。二是進一步優化保證金繳納和返還機制。保證金的核心不在于把錢收上來，而在于督促企業履行治理責任[1]。若企業采取分期治理或邊采邊治方式，可采取按應繳納的保證金總額的一定比例分階段或分年度繳納保證金。對已建礦山投入的治理資金和完成的分期生態環境恢復治理項目的投入，在繳納后期保證金時給予抵扣。同時，考慮到礦山生態環境的恢復需要一定時間才能看出效果，因此，保證金可晚于驗收結束后一段時期返還。

4.2.2從源頭上減少采礦占損土地面積，加強閉坑監管

為確保采礦占損土地面積不再進一步增加，除完善保證金制度以外，還要從以下三方面加以改進：一是從礦產資源勘查、開采方案編制之初就考慮對礦區環境的保護。在資源開采前對礦區土壤、植被等要素進行取樣，作為未來復墾驗收是否通過、保證金是否返還、返還比例多少的依據和標準。二是加強資源開采中礦山地質環境恢復治理情況的監督，有條件的地區可結合土地礦產衛片執法檢查、采礦許可證年檢來對礦山地質環境恢復治理和土地復墾情況進行實地檢查。三是要建立完善的礦山停產及閉坑管理制度，達不到復墾驗收標準的一律不予閉坑，并對其獲取新的礦業權進行限制，逐步建立礦山企業環境保護信用制度。 4.2.3鼓勵地方政府開展礦區土地綜合整治并積極吸引社會資金

礦山環境恢復治理和土地復墾可結合資源型城市轉型、新農村建設、特色農業發展（莊園經濟）、文化旅游產業發展和生態城市建設等，探索建立礦區土地綜合整治新機制。地方政府可在符合法律法規的前提下，對相關財政資金進行捆綁使用，以體現資金的規模效應。鑒于目前各地普遍缺少新增建設用地計劃指標這一事實，可探索建立礦區土地復墾整治與建設用地指標增加相掛鉤制度。事實上，國土資源部已經在這方面做了一些探索，工礦廢棄地復墾利用試點就是其中之一。目前存在的問題主要是審批程序復雜、缺乏建設資金等[4]。建議在試點的基礎上，盡快出臺規范性文件，建立多元化籌資渠道，更好地推進工礦廢棄地復墾整治。除依靠財政資金外，礦山環境恢復治理與土地復墾還要按照十八屆三中全會的精神，借助市場的力量，積極吸引社會資金。對于整治復墾后，土地權屬和用途發生變更的，要依法辦理土地登記相關手續。復墾后的土地如果是國有農用地，可交由集體使用并實行承包制[5]。

4.2.4加大整治資金投入并提高資金使用效果隨著我國工業化、城鎮化的縱深推進，對礦產資源的需求還將進一步增加，占用破壞土地面臨進一步增加的壓力。為此，各級政府要進一步增加礦山環境恢復治理和土地復墾方面的資金投入，在生態文明建設的大背景下，這方面的資金投入能顯著提升區域競爭力和人口承載力，尤其對資源枯竭型城市而言更是意義重大。同時，建議各級政府，尤其是中央政府進一步加強對礦山環境恢復治理專項資金的監管，定期對資金使用效果進行考核并在后續資金分配中予以重點考慮。

4.2.5發展礦山環境治理和土地復墾新技術礦山環境治理恢復與土地復墾整治技術的發展屬于基礎研究領域。它的發展對保護礦山環境，減少采礦占損土地具有重要作用，須大力加強[6]。可考慮設立“礦山環境科研基金”，從財政資金或礦產資源相關稅費中提取一定比例，專項資助礦業開采、礦區環境整治和土地復墾方面相關技術的研發。

4.2.6加強公眾監督開展部門聯合，探索市場經濟條件下的礦區土地綜合整治新制度，如效仿加拿大實施礦業公司環境績效報告制度，規定上市的礦業公司必須在年報和半年報中詳細匯報企業的環境管理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，迫使企業去改善礦區環境[7]。此外，還可借鑒國內外先進經驗，探索建立礦業權審批聽證制度（貴州省曾試點），其核心內容是在群眾較為集中居住的礦區新設采礦權，在批準劃定礦區范圍之前，要采取聽證方式，充分聽取當地政府和部門、群眾的意見。這有助于企業從一開始就考慮礦山環境的保護。但由于此項政策未被納入《礦產資源法》等法律法規，不符合簡政放權要求，因此，目前全面推行還存在障礙。建議正在修改的《礦產資源法》將社區聽證作為礦業權審批的必要環節，確保企業更好地履行社會責任和環境恢復治理責任。

（編輯：徐天祥）

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