山東省新能源產業發展政策法規體系保障研究

韋冉+秦鵬??

摘要

在當前全球邁向低碳發展的轉型進程中，新能源產業被賦予了搶占未來戰略制高點的重任。山東省圍繞建設新能源產業強省的戰略思路，產業發展已經取得了階段性成效。但仍存在市場發育不夠，決策管理欠缺，技術水平薄弱，定價機制不順等困局，新能源產業的發展模式、市場結構、激勵機制等將面臨長期調整的壓力。因此，山東省新能源產業的發展宜采用一種“政府主導+市場運作+全民參與”的模式，不斷完善市場環境和決策機制，創新技術政策和激勵機制，健全制度框架和法規體系，充分發揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導、法規體系的創新健全，推動山東省新能源產業實現跨越式發展。

關鍵詞新能源產業；發展；政策；法規

中圖分類號D912.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0137-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.05.018

新能源是指與煤、石油、天然氣等常規能源相比而言，以新技術為基礎，尚未大規模系統開發利用的能源，主要包括太陽能、海洋能、風能、地熱能、生物能、氫能、核聚變能等。2010年10月，國務院正式發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，進一步明確了新能源產業的重要地位，新能源產業被確定為國民經濟的先導產業之一。2013年，國務院發布《關于印發能源發展“十二五”規劃的通知》（國發[2013]2號），提出應堅持集中與分散開發利用并舉，以風能、太陽能、生物質能利用為重點，大力發展可再生能源。但是，我國新能源產業在發展進程中仍存在諸多問題，在利益的促動下存在一哄而上、盲目投資、并網困難、無序競爭等多種混亂現象，核心技術缺失引致的技術風險以及高端產業低端制造的弊端凸顯，引發了新能源產業的“結構性過剩”[1]，作為能源消費大省的山東也不例外。為了調整能源結構，實現省域經濟發展和環境保護的“二元調和”，我們認為亟需建立新能源產業發展的政策法規保障體系，采取有力措施，正確引導和規范新能源產業的穩定、健康和可持續發展。

1山東省新能源產業發展態勢

在當前全球邁向低碳發展的轉型進程中，新能源產業被賦予了搶占未來戰略制高點的重任，也被認為是繼蒸汽機化、電氣化、信息化之后的“第四次產業革命”。但新能源在全球能源消費結構中占比仍然很低，遠不及傳統的石油、煤炭和天然氣等能源所占比重。據《BP世界能源統計年鑒2013》數據顯示，2012年，石油仍是全球主導性燃料，占全球能源消費的33.1%；天然氣占一次能源消費的23.9%；煤炭在全球一次能源消費中所占比重達到29.9%；核能發電占全球能源消費的4.5%（1984年以來的最低比重）；水力發電量占全球能源消費的6.7%（有史以來的最高份額）；可再生能源在全球能源消費中所占比例從2002年的0.8%升至2.4%（2012年，可再生能源發電量占全球發電總量的4.7%，為歷史最高水平；以可再生資源發電總量為基準，包括風能、地熱、太陽能和生物發電，跨國電力供應不被計算在內。因此，BP統計的可再生能源基本涵蓋了除核能外的新能源類型）[2]。盡管所占比重很低，但在核能、水力及可再生能源的全球消費中：太陽能發電增長了58%；水力發電量增長了4.3%，其中凈增長全部來自中國；風力發電增長了18.1%，占全球可再生能源發電量增長的一半以上，其中中國貢獻了風力發電的最大增量（34.6%）。這實際上也印證了中國在新能源產業發展中取得的長足進步。以核能和可再生能源（主要新能源類型）為例，其近十年來的發展走勢如圖1所示。

從圖1可見，我國新能源（核能+可再生能源）產業在近十年來發展迅速，特別是自2010年以來更是得到蓬勃

發展。另據國家能源局統計，到2013年年底，全國發電總裝機將達到12.35億kw，其中水電裝機2.78億kw，增長約11.6%，占發電總裝機比重為22.5%；并網風電裝機7 500萬kw，增長約22.1%，占6.1%；核電裝機1 470萬kw，增長約16.9%，占1.2%；并網太陽能裝機1 000萬kw，增長200%，占0.8%。[3]因此，發展傳統能源之外的太陽能、風能、生物質能、核能、地熱能、氫能、海洋能等非常規能源，已成為中國經濟有序健康發展，國家競爭能力大幅度提升的戰略選擇[4]。正是基于此，國家一直重視通過立法促進新能源的開發利用及新能源產業的發展：《中華人民共和國節約能源法》（2007年修訂）、《中華人民共和國可再生能源法》（2005年頒布）、《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（2010）、《國務院關于印發能源發展“十二五”規劃的通知》（國發[2013]2號）以及一些部門規章中都有諸多關于新能源產業發展的專門規定。

山東省既是一個傳統能源消費大省，又是一個新能源資源大省；既面臨節能減排和環境治理的雙重壓力，又擁有豐富的新能源資源和開發利用的巨大潛力。因此，以國家關于新能源產業發展的法律規制為基礎，山東省相繼出臺了《關于促進航空航天、核電裝備、新能源、節能環保、新材料等5個新興產業加快發展的指導意見（第三批）的通知》（魯政辦發〔2009〕35號）、《關于加快山東省新能源和節能環保產業發展的意見》（魯政發〔2009〕77號）、《關于促進新能源產業加快發展的若干政策》（魯政發〔2009〕140號）、《山東省新能源產業發展專項資金管理辦法》（魯財建〔2010〕103號）、《山東省節約能源“十二五”規劃》（魯政辦發〔2011〕55號）、《山東省戰略性新興產業發展“十二五”規劃》（魯政發〔2012〕42號）等政策法規文件。在強調市場力量的前提下，重視新能源和節能政策的制訂、修訂和實施；在新能源和節能政策制訂的具體操作中，發揮后發優勢，使得政策對新能源和節能產業的制度保障具有前瞻性、綜合性和戰略性。這些法規和規章的頒布，構成了山東省新能源法律體系框架的雛形，是山東省新能源產業逐步走向法制化的標志，在很大程度上支持了山東省新能源產業的發展。以相關政策法規為支撐基礎，山東省新能源產業正穩步有效的發展。目前，風電、太陽能光伏發電和核電等領域都形成了一定的產業基礎，在區域內已經形成一批有競爭力的企業和技術。截至2012年底，全省電力裝機總容量達到7 338萬kw，居全國第四位；其中，燃煤火電裝機6 593萬kw，占全省電力裝機的89.8%；新能源發電裝機591萬kw，占8.1%；余能發電154萬kw，占2.1%。就風電、太陽能光伏發電、生物質能發電、核電和抽水蓄能電站等新能源產業而言，截至2012年底的運行現狀及其2015年規劃目標如圖2所

應當說，圍繞建設新能源產業強省，全面提高新能源產業發展水平，山東省已經在新能源產業發展方面取得了諸多成效，主要表現在：

（1）新能源供給能力明顯提高。目前，山東省已初步形成了以煤炭為主體，電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生資源全面發展的能源供給格局[5]。特別是新能源產業基礎優勢明顯，太陽能光熱產業已形成較大規模，保持國內領先優勢；[6]風能、生物質能、地熱能和海洋能開發利用逐步加快。

（2）能源消費結構有所優化，新能源比重不斷上升。以煤為主的能源結構效率低、污染大，帶來了一系列的社會和環境問題。解決這些問題的根本就在于減少煤的使用量，更多使用清潔能源，由以煤為主逐漸變成多元化能源結構，實現真正可持續發展。“十二五”以來，山東省加大了能源結構調整的力度，適當調整完全以煤炭為主的能源消費結構，把新能源作為解決能源問題的突破口，能源消費結構不斷優化。

（3）產業技術裝備水平不斷提高，技術引領高端化發展。根據《國家能源科技“十二五”規劃》，山東省全面建設“重大技術研究、重大技術裝備、重大示范工程及技術創新平臺”四位一體的能源科技創新體系，全面開展新能源技術創新工作，太陽能光伏產業和風電設備制造業的關鍵核心技術有了重大突破。

（4）新能源產業已形成集群化效應，針對不同領域，走實用化發展道路。山東省太陽能開發利用較早，太陽能熱水器已形成較大產業規模，年產能突破1 000萬平方米，居全國第一位。目前，山東省正重點打造濟南、德州兩大太陽能產業基地，壯大淄博、東營、濰坊、威海等太陽能產業發展集群，鞏固產業優勢地位，打造世界級太陽能產業聚集園區；在風能方面，著力打造沿海風能產業帶和魯中、魯西、魯北內陸風能產業帶；在生物質能、地熱能和海洋能等尚未大規模開發的新能源領域，山東省資源儲量相對較大，也正通過科學規劃，合理布局，有序開發，促進這三大新能源產業健康發展。

2山東省新能源產業發展存在的問題

毋庸置疑，現行政策法規和文件的頒布與實施，為山東省新能源產業的發展奠定了堅實的基礎。但從現行政策法規的現實性與發展預期是否契合、原則性規范與實施適用的關系、相關制度的協調與配套等方面來看，山東省新能源產業發展的主要制擎還在于頂層政策法規設計的缺位。國家能源局2013年全國能源工作會議明確提出“深入研究深化能源體制改革的頂層設計和總體規劃，明確改革總體方案、路線圖和時間表，積極開展試點示范”。但在此之前，雖然新能源產業發展如火如荼，卻一直缺少類似的新能源產業發展一般性政策頂層設計的要求。當然，法律規范的頂層設計也近乎空白，不管是新能源產業發展的導向規范式立法還是法律法規具體執行的責任分配與救濟式立法，都缺乏關于產業發展的正當程序及實質要件的頂層設計規范。諸如市場準入、交易規則、扶持機制、產業爭議調處等政策法規頂層設計的虛置，極易造成地方保護主義的泛濫，導致新能源產業的非理性發展。應當說，山東省新能源產業發展在國內是處于相對領先地位的，有其發展的優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和威脅（T）等各個因素的存在，如表1所示。

通過表1關涉山東省新能源產業發展的SWOT因素分析，有助于辨清制約山東省新能源產業進一步發展的核心問題所在。在國內外發展新能源的戰略大環境和打造半島藍色經濟區的機遇基礎上，結合新能源產業的省內固

有優勢，山東省新能源產業發展正處于躍升階段，但這需要建立在對當前制約省內新能源產業推進核心問題破解的基礎之上。質言之，山東省新能源產業發展的核心問題主要在于：

2.1市場發育不夠，產業發展無法扭轉盈利之困

新能源產業作為一種綠色能源產業，與傳統能源相比仍然存在成本過高、效率較低等弱勢因素。從全球范圍看，新能源如何盈利都是一個沒有解決的問題，歐美國家現在也均對新能源采取補貼政策。但是，新能源產業的發展并不僅僅在于盈利，而是在于應對能源危機、改變能源消費結構以及促進低碳發展等。因此，新能源產業的發展本身就兼具國家的責任和全民的義務，應當是政府推動和市場自身發展的結果。十八屆三中全會提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”但對于山東省乃至全國的新能源產業發展而言，目前都過度依賴政府補貼生存。很多企業實際上是在技術、資金等能力并不具備的基礎上為了獲取政府補貼而強行上馬新能源產業項目的，形成了一哄而上、盲目投資、無序競爭的新能源發展混亂局面。在很長一段時間內，新能源產業都將依靠政府補貼才能持續經營，目前的難題在于如何針對新能源產業發展面臨的盈利模式困局，發揮市場的決定性作用，合理協調政府決策與市場作用的關系，建立符合山東省實際的商業運轉模式，規范競爭、擴大規模、降低成本，將新能源產業發展納入市場化軌道，實現山東省新能源產業發展的持續穩定，并盡早扭轉產業發展的盈利困局。

2.2決策管理欠缺，產業發展無法突破并網難題

傳統能源體制條塊分割的管理體制混亂，多頭管理、不合法的壟斷經營等屢見不鮮。由于新能源產業是一種戰略新興產業，其市場還不成熟，需要政府以政策導向的形式給予支持。山東省許多能源資源也處于多頭管理的尷尬境地，政策各行其是，缺乏統一協調的政策體系，其產業扶持效果難以見效。在如此管理體制和決策體系之下，政府干預不足或干預過度都將會使其管理體制滯后的弊端顯現，難以統籌新能源產業的持續健康發展。其中一大難題就是新能源發電與電網配套建設不夠協調，電網接納水平和消納能力有待提高，“并網難”問題突出[7]。事實上，并網難題既與新能源特性有關，也與決策管理體制直接相關。客觀來說，風電、太陽能發電、生物質能發電等新能源發電項目建設周期短，電網建設則相對復雜，難以同步完成，對于風電和光電等間歇性極強的電力，能否實現相互支撐、同步連接確實存在技術性難題。但僵化的電網體制才是大規模發展新能源電力的最大瓶頸[8]。由于管理上缺乏新能源發電并網的政策技術標準和相關規劃，導致地方政府只重新能源裝機容量卻忽視電場控制核心技術和并網標準等指標的設定。加之，電力區域調度及各電網公司利益關系的潛在沖突，并網難題已然成為制約新能源產業發展的一大難題，需要盡快理順決策管理機制，突破并網難題，推進新能源產業的發展。

2.3技術水平薄弱，產業發展無法實現獨立自主

新能源產業發展的核心問題在于技術水平的支撐，這也是制約新能源產業發展轉變盈利模式、擴大發展規模、擴張發展優勢的根本原因所在。《中國新能源產業發展與安全報告（2011-2012）》顯示，我國新能源增量在多個領域位居世界前列，部分新能源關鍵技術獲得突破，產業政策不斷深化，但新能源關鍵設備及核心技術受制于人的局面應引起重視[9]。對于山東省新能源產業發展而言，除太陽能熱利用、沼氣技術外，該區域乃至省內大多數新能源技術水平較低，缺乏自主研發能力，設備制造能力弱，技術和設備生產依賴進口，技術水平和生產能力與先進水平差距較大，沒有形成支撐新能源產業發展的技術服務體系。[7]山東省太陽能利用技術趨于成熟，風機國產比例較大，但整機控制系統等關鍵技術仍依賴國外；另外，生物質能產業相關技術基本依賴于國外進口，焚燒發電鍋爐等核心技術和設備大部分依賴于進口。這凸顯了我國新能源產業發展缺乏核心技術，科技力量支撐薄弱，技術支持不足導致難以實現產業規模化。由于缺少完備的新能源技術研發體系和裝備制造體系，導致新能源開發成本高，研發滯后，使一些具有市場前景的新能源技術難以實現產業化，也使新技術、新產品開發不足，產品質量和功能都不能滿足市場和消費者的需要，極大制約了新能源產業的發展。

2.4定價機制不順，產業發展無法形成合理競爭

新能源產業發展的一大特點是成本相對較高，除太陽能熱水器利用技術外絕大部分新能源產品仍無法與傳統能源產品競爭。而且，囿于傳統能源開發定價對于資源本身價值的忽略，新能源定價關系與傳統能源定價關系并不合理，扭曲的傳統能源價格實際上為新能源產業塑造了并不公平、不合理的市場環境，缺乏靈活、合理的新能源定價機制。目前，新能源發電上網電價采用標桿電價和特許權招標電價兩種定價機制，致使一些資源相近的項目價格上存在很大的差別，造成上網電價的混亂[10]。標桿電價形成的反應機制不靈敏，不能隨新能源成本降低而作出相應調整，對投資而言，具有很大的不確定性[11]。而特許權招標定價隨可引入競爭，但會出現為搶占市場而壓縮利潤空間的現象，使新能源產業發展處于競爭失序的樣態，也不利于新能源產業的發展。

3山東省新能源產業發展的政策法規應對

在新能源產業發展總體態勢艱難，省域發展面臨困局與挑戰的背景要素下，山東省新能源產業的發展需要一個科學、合理的政策法規體系支撐，而這一體系的核心因素是利益。一般而言，政策法規體系涉及的利益分為具有社會分享的共同利益、具有組織分享的公共利益和具有私人獨享性的個人利益三類[12]。基于能源與環境約束條件下的利益區分，山東省新能源產業的發展離不開公共利益、組織利益、私人利益的現實承擔者——政府、新能源企業、公民個人的推動，他們是新能源產業發展政策法規制定、執行和實施的主體。通常來說，利益的區分與差異格局會鮮明的指向優勢群體與弱勢群體之間的利益沖突[13]。為了協調和處理好三種利益關系，實現三種利益的良性互動和完美結合，山東省新能源產業的發展宜采用一種“政府主導+市場運作+全民參與”的模式，整體推進、協調發展。政府作為公共利益的現實承擔者，應當基于能源和環境的雙重利益約束，從新能源產業的基本政策、中長期發展規劃和新能源產業的培育和推動方面對新能源產業發展進行政策引導，推動新能源產業政策的穩定性、法制化和規范化。

3.1完善市場環境，理順決策機制

作為一種新興戰略產業，新能源產業的發展需要充分發揮市場的決定性作用，協調市場環境和政府決策的關系，逐漸從政府主導向企業主導轉型，建立統一開放、競爭有序的新能源產品市場。山東省新能源產業的發展，需要給予企業足夠的市場參與度，依托市場培育具有核心競爭優勢的龍頭企業，逐步將新能源產業發展納入市場化軌道，“引導和調動更多創新型企業涉足新能源產業”[14]。《中國的能源政策（2012）白皮書》指出要完善市場體制機制，積極推進能源市場化改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，“支持民間資本全面進入新能源和可再生能源產業。”山東省應以現有政策法規為基礎，制定相應的風能產業市場準入標準、光伏產業市場準入標準等，對于已經掌握了本領域核心技術且產品門檻和利潤都較高的新能源產業發展主體，應給予政策扶持和幫助，促進新能源產業的發展。同時，應理順山東省新能源產業發展的決策管理體制機制，解決產業發展的問題，特別是破解“并網”難題。在省域范圍內加強并網技術標準的規劃研究及制定，建立利益表達、疏通和引導機制，引導企業發展“分散式”新能源開發模式，促進新能源產業的規模化發展。

3.2健全技術政策，建立支撐體系

新能源產業要擺脫政府主導和依靠政府補貼的發展模式，就必須不斷推進產業技術的進步。山東省新能源產業的發展需要鞏固當前在太陽能等領域的產業技術優勢，掌握具有自主知識產權的核心技術，形成較為完善的技術創新和支撐體系。一方面，應當以新能源市場為導向、以新能源企業為主體，建立新能源產業技術創新體系，推動能源技術進步，為能源技術進步創造良好的政策環境[19]。加強產學研聯動，利用省內高校、科研院所的研究力量和優勢，組織實施重大技術攻關專項，形成企業、高校、院所等多方主體參與、利益共享的技術合作開發機制，建立新能源產業技術創新聯盟，切實提高新能源產業的技術創新能力。另外，還應注重以引進的先進技術為基礎，進行再創新和再開發，改變新能源產品在低水平重復建設開發，產品經濟性、穩定性和可靠性差的不利境況，彌補省內亟需發展新能源行業的技術空白，形成擁有獨立知識產權的核心技術和產品，提升山東省新能源產業裝備的制造能力和技術。另一方面，應當不斷健全新能源技術標準、產業評價、產品認證體系，加強新能源開發人才隊伍建設，建立省內企業、高校和科研機構聯動的新能源技術人才培養基地，積極引進新能源領域的優秀專家和技術人才，營造適宜山東省新能源產業發展的技術創新環境和人才發展環境。

3.3健全激勵機制，擴大優惠措施

與傳統產業發展模式相比，新能源產業的發展一般需要更多的資金，因此在其產業發展進程中，經濟激勵機制和優惠措施是重要的一環。美國、日本、歐盟等新能源產業發達的國家大都采用稅收抵免優惠、融資優惠和政府補貼的方式對新能源產業的發展進行扶持。歐盟四大新能源生產國德國、瑞典、意大利和西班牙的激勵政策如表2所示。

由此可見，在新能源產業發展的初始階段，離不開政府激勵機制和優惠措施的扶持。當然我們也應了解，自2013年以來歐盟開始不斷減少包括補貼在內的能源支出，將結束對新能源的大規模補貼[16]。針對山東省新能源產業發展所處的初始發展階段，山東省應當從信貸、財

政、稅收等方面詳細制定經濟激勵的條件、程序和范圍，以信貸等優惠投資政策拓寬新能源產業發展的融資渠道，以稅收優惠促進新能源產業的技術化，以財政政策優化能源產業結構，以綠色采購擴大新能源產品的終端消費[17]，建立符合國際市場規范的激勵機制和優惠措施，推進新能源產業的發展。

3.4改革定價機制，施行強制配額

新能源產業的發展需要依賴于定價制度的改革。囿于環境與能源資源的公共性，我國在資源價格體系方面一直處于尚未理順的狀態，對于新興的新能源產業也是如此。為了改變這一現狀，山東省2013年出臺了《山東省物價局關于運用價格政策促進可再生能源和節能環保發電項目健康發展的通知》（魯價格一發〔2013〕119號），規定2013-2015年并網發電的光伏電站上網電價確定為每千瓦時1.2元，對風力發電上網電量以及部分可再生能源發電項目給予臨時電價補貼等。實際上，除了并網發電的光伏電價為定價，其他主要是以補貼形式來實現對價格的補充。為了體現新能源產業的獨特優勢，推動新能源產業的進一步發展，應當將環境成本內部化，將環境的外部成本納入到能源資源的價格體系之中，加緊出臺山東省新能源發電電價管理辦法，合理確定新能源上網電價，并結合技術進步等因素適時調整，這有利于促進新能源產業以價格優勢獲取競爭優勢，實現可持續發展。另外，我國也可以借鑒國外的先進經驗，施行“綠色配額”的新能源強制配額制度，從根本上推進能源消費結構的調整，為新能源產業的發展提供更廣闊的發展空間。

3.5健全法規體系，確立制度框架

現實生活中，調整人們行為的規范體系是多元的，但法律作為一種依靠國家強制力保證實施的社會控制系統，其權威性和穩定性等特點是其他規范系統所不及的[18]。山東省應當以國家現有法律、行政法規為基礎，將省內關涉新能源產業發展的有益政策上升為法規，制定具體的新能源產業發展實施細則，通過法律保障新能源政策的穩定性和持續性，給新能源企業以明確定性，以此推進產業的繼續發展。在法規內容的具體設計上，應當確立適合山東省新能源產業發展的具體路向和發展模式，確立新能源產業戰略規劃、經濟激勵和技術推廣，配套完善的相關財稅政策，如建立新能源發展專項基金、調整財政支出結構，增加對新能源的投入，實行進一步的稅收優惠以及通過政府采購支持新能源產業發展等。同時，還應加強相關責任的規定，強調政府能源責任，以剛性責任制度追究制度作為主要手段，對政府的不作為和不恰當作為都應有具備可操作性的處罰措施，加大處罰力度[20]。另外，新能源產業的發展離不開法律制度的健全和規范。山東省應當在新能源產業發展的法治市場環境下，建立健全新能源法律制度框架：建立健全新能源產業發展標準、專利、檢測、認證等服務體系制度，加強新能源行業的管理與服務；建設產品認證、檢測等公共服務平臺，建立符合山東省情的新能源省級、行業標準體系，包括多種新材料、組件的產品標準，生產設備標準和系統的驗收標準等標準制度體系；此外，還應健全新能源產業市場準入制度、環境影響評價制度以及產業爭議調處制度等[21]。

新能源產業在我國仍屬“朝陽產業”，但在國家補貼、搶占市場等利益促動下的一哄而上、技術缺失、無序競爭以及低水平重復建設發展進程中逐漸黯淡了光芒，甚而引發了新能源產業的“結構性過剩”。應當說，山東省新能源產業特別是太陽能產業在國內是處于領先地位的，雖處于發展初始階段但擁有廣闊的市場前景。但需關注的是，在產業發展過程中，山東省新能源產業的發展模式、市場結構、激勵機制等與國家新能源產業一樣，將面臨長期調整的壓力。因此，必須在發展中不斷調整新能源產業發展的模式，提升新能源核心技術能力，改革定價機制，充分發揮市場的決定性作用，以政府政策體系的引導、法規體系的創新健全，推動山東省新能源產業實現跨越式發展。

（編輯：徐天祥）

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