以制度改革創新盤活財政存量資金

孫平平

摘要：盤活各級財政存量資金，是提高資金使用效益、緩解財政收支困難的客觀需要，也是創新宏觀調控、更好發揮積極財政政策作用的重要內容。建議深化改革、完善制度、加強管理、標本兼治、治本為上，以制度改革創新來喚醒“沉睡”資金和避免新的沉淀。盤活存量資金的基本思路，從方向上看，一是要抑制新增存量資金，二是要將歷年累積下來的存量資金安排使用。后者從路徑上說，一是改變存量資金的歸屬權，收回重新統籌安排使用。這需要打破一些既有的制度安排。二是不改變存量資金使用權的歸屬，而是督促其加快支出進度。本文就以制度改革創新盤活財政存量資金進行探討。

關鍵詞：制度改革 資金 盤活 財政存量

盤活財政存量資金，主要是指要把一些沒有按照預算進度執行、依然趴在賬上的沉淀結余資金用起來，更好地提高財政資金使用效益。財政存量資金一度是很龐大的存在。一直以來，財政資金使用的粗糙化都飽為人詬病，由此也帶來了多重問題，最突出的一是結構不合理，一方面是地方負債嚴重，另一方面卻是大量的資金閑置，躺在銀行里“睡大覺”；二是資金的浪費現象嚴重，有的項目資金極為短缺，有的則又面臨著“花光預算”的煩惱。而實現科學化的使用，應當有層次性體現，一是預之于前，比如通過預算體系的調整，監管方式的改變，拔款進度的加速等，以避免出現新的存量資金；二是要糾之于后，對存量資金的使用要有糾偏和整改機制，以便于及時發現隱患和問題，迅速進行整改和補救。同時，盤活和統籌使用財政資金要有明確的責任，要有剛性的考核，要有可執行的時間表和路線圖，才能由此確保各項措施的落實。要做到這點必須樹立科學發展的意識，并將財政存量資金的優化和使用，作為檢驗科學發展的一把標尺和一張試紙，通過扎實細致的工作，卓有成效的改革，以此促進施政水平和能力的提高，效率和效益的提升。

一、充分認識盤活財政存量資金的重要性和必要性

國務院對盤活財政存量資金工作高度重視，強調這是創新宏觀調控的重要內容，對于穩增長、惠民生具有重要意義，要求切實提高資金使用效率，充分釋放積極財政政策的有效作用。按照國務院部署和要求，有關部門在盤活存量方面做了大量工作，提出了具體要求，財政存量資金快速增長的趨勢初步得到遏制。但從近期審計署對中央本級和部分省財政存量資金審計情況來看，各級財政存量資金的數額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實體經濟提質增效和促進經濟社會持續健康發展的要求相比，仍有較大差距，有必要進一步采取措施加以解決。

二、財政存量資金的基本狀況

財政存量資金，是指政府作為財政收支主體，在其財政年度中因收入支出時間錯配而正常持有，收入超預算增長、收入延遲劃撥而消極持有，支出計劃不完善不可執行而被動持有的各類財政資金。

近年來，在各級預算執行中，預算執行進度較慢、國庫存款沉淀較多、預算資金大量結轉的問題越來越突出，財政存量資金規模如滾雪球般越積越大。一方面，很多民生項目和重點支出“嗷嗷待哺”；另一方面，大量資金卻趴在賬上“呼呼大睡”，有的甚至沉睡多年。這種現象不僅降低了財政資金配置效率和使用效益，影響國家政策的貫徹落實，也給公共資金安全帶來了很大的風險隱患。在當前我國財政增收壓力較大、支出剛性較強、收支矛盾突出的背景下，切實解決資金沉淀和閑置問題，顯得尤為迫切。

三、財政存量資金的形成原因

（一）部門預算資金結余閑置

由于預算編制不細化，項目前期準備不充分，加之有的部門采取各種手段，虛報、多報項目預算，財政批復的部門預算數明顯高于實際支出數，造成財政資金結余閑置。而當前財政部門在編制下一年度預算時，也未考慮部門上年結余，導致部門預算結余像“滾雪球”越滾越大。

（二）財政專戶資金結余閑置

隨著當前經濟社會的高速發展，地方財力不斷增強，一些財政部門為了地方、部門利益的需要，掌握財政資金的機動權，通過虛列支出等手法，將大量資金違規撥付到財政專戶，形成財政專戶資金的大量閑置，最終成為地方、部門的可支配資金。

（三）上級專項轉移支付資金閑置

由于專項項目設置交叉重復，分配制度不夠合理，資金撥付嚴重滯后，大量資金一般于年底才撥付到地方財政，上級專項和地方配套資金不同步，導致一些項目不能按時啟動，大量財政資金被滯留于專戶，未能及時發揮資金的使用績效。

（四）財政出借資金沉淀

為了扶持企業發展，地方財政以周轉金或暫借資金的方式，借出了大量財政資金。目前很大部分已經名存實亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分資金沉淀。

四、財政存量資金產生的體制機制根源

巨額存量資金的沉淀、閑置，既有預算管理不到位、預算執行不嚴的原因，也與一些部門和地方名義上想多留點機動以備應急有關，但最主要的癥結則是多年來預算制度的不適應、財政體制機制的不完善。

（一）財政體制和轉移支付制度不完善

政府間事權和支出責任劃分不夠清晰，地方財政體制改革不到位，地方大量事權履行需要靠上級轉移支付來支持。同時由于轉移支付制度不完善，客觀上造成一些專項資金層層結存。盡管中央近年來加快了轉移支付下達速度，但與地方預算管理銜接仍不夠緊密：一方面，一般性轉移支付提前下達比例依然偏低，影響到地方預算的完整性；另一方面，專項轉移支付下達時間偏晚，加之資金分配層級多、鏈條長，資金在長途跋涉中難以及時發揮效益。

（二）預算體系不完善，缺乏統籌銜接

公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算中專項用途的收入不能統籌安排使用，導致“苦樂不均”，有的領域和項目缺錢，有的則“花不掉”。特別是政府性基金預算采取“以收定支、專款專用”的預算管理方式，導致制度性的結存結轉資金較大，不能及時發揮資金效益。

（三）預算編制與政策規劃、項目計劃缺乏充分有效銜接

我國正處于社會轉型和改革攻堅的關鍵時期，一些重大政策尚未形成穩定的運行機制，缺少安排公共資源的中期規劃和對多年度總量平衡的統籌謀劃，一些行業的政策規劃、項目計劃難以與預算有效銜接，等等。

（四）預算分配和管理制度不完善

某些重點支出采取與GDP或財政收支增幅掛鉤的預算安排方式，實際運行中造成了預算職能弱化、財政支出結構固化僵化，加大了政府統籌安排財力難度。

（五）預算編制不細化、內容不完整，預算執行不規范

首先，預算編制還比較粗放，預算編制缺乏科學依據、不細化，一些預算單位傾向于多編預算、留有余地，寬打窄用，形成預算結余。其次，預算編制方式還不科學，多數仍沿用基數預算方法，零基預算、績效預算推進未達預期。再次，在預算執行方面，約束機制還不到位，特別是項目預算執行較慢，執行效率不高，一些部門和地方重資金爭取輕預算執行和資金績效，致使資金閑置浪費。此外，部分單位存在預算調整隨意性大的問題，年中或年末追加預算，也造成了財政資金大量沉淀。

五、以制度改革創新盤活財政存量資金

（一）明確結轉結余資金的范圍及清理措施

1、關于一般公共預算結轉結余資金

一般公共預算結轉結余資金，是指一般公共預算尚未下達地方和部門、留在各級財政部門的結轉結余資金，不含上級專項轉移支付結轉結余資金。

一般公共預算結轉結余資金（含從2015年起由政府性基金預算轉列一般公共預算的結轉結余資金），除權責發生制核算事項外，結轉兩年以上的資金，應當作為結余資金管理，全部補充預算穩定調節基金。未滿兩年但調整用途的結轉資金，其結轉時間應按初次安排預算的時間計算，不得重新計算。已按權責發生制核算的事項最遲要在2016年底前使用完畢，地方規定時間更為提前的，從其規定。

2、關于政府性基金預算結轉資金

政府性基金預算結轉資金，是指政府性基金預算尚未下達到地方和部門、留在各級政府財政部門中的結轉資金，不含上級專項轉移支付結轉資金。

政府性基金預算結轉資金規模較大的，應調入一般公共預算統籌使用，調入的基金應補充預算穩定調節基金。每一項政府性基金結轉資金規模一般不超過該項基金當年收入的30%，地方可在此基礎上實行更嚴格的統籌使用措施。

3、關于轉移支付結轉結余資金

轉移支付結轉結余資金，既包括一般公共預算安排的轉移支付，也包括政府性基金預算安排的轉移支付。

上級財政專項轉移支付結轉結余資金中，預算尚未分配到部門和地方并結轉兩年以上的資金，由下級財政交回上級財政統籌使用；未滿兩年的結轉資金，同級財政可在不改變資金類級科目用途的基礎上，調整用于同一類級科目下的其他項目。預算已分配到部門并結轉兩年以上的結余資金，由同級財政收回統籌使用。收回的結轉結余資金，作為權責發生制核算事項，應在兩年內使用完畢。專項轉移支付結轉結余資金交回、收回或用途調整有關情況應及時匯總報送上級財政部門和業務主管部門備案。

4、關于部門預算結轉結余資金

部門預算結轉結余資金，既包括一般公共預算安排的部門預算結轉結余資金，也包括政府性基金預算安排的部門預算結轉結余資金。

部門預算結余資金以及結轉兩年以上的資金（包括基建資金和非基建資金），由同級財政收回統籌使用。收回統籌使用的資金作為權責發生制事項單獨核算，并應在兩年內使用完畢。

財政收回轉移支付結轉結余資金、部門預算結轉結余資金時，借記“國庫存款”科目，貸記“暫存款”科目。安排使用時，按原預算科目支出的，借記“暫存款”科目；調整支出科目的，應按原結轉預算科目做沖銷處理，借記“暫存款”，貸記“一般預算支出”等科目，同時按實際支出預算科目作列支賬務處理，借記“一般預算支出”等科目，貸記“國庫存款”等科目。

（二）加強部門預算結轉結余資金管理

各部門、各單位要加大結轉資金執行力度，對不需按原用途使用的，按規定調劑用于本部門、本單位其他項目。2012年及以前年度項目結轉資金，應當作為結余資金管理，由同級政府收回統籌使用。收回資金的項目需要在2015年及以后年度繼續實施的，應作為新的預算項目，按照預算管理程序重新申請和安排。

（三）切實加快財政預算執行，加強反饋與評價

對編制好的財政預算要切實加快執行與實施，對實施過程中面臨的各種問題要及時反饋，使財政部門有效掌握和了解情況，避免財政資金的沉淀。財政部門也應加強與部門、單位的溝通協調，下達預算指標后，及時跟蹤項目實施進展情況，督促加快項目實施和資金支付，減少資金滯留。嚴格按照規定程序及時撥付資金，堅決杜絕違規“以撥列支”、虛列支出、擠占挪用等行為。

（四）嚴格規范財政專戶管理

全面清理存量財政專戶，除經財政部審核并報國務院批準保留的財政專戶外，其余財政專戶在2年內逐步撤銷；2014年財政部已經發文要求各地清理撤銷的財政專戶，必須嚴格按照規定時間清理歸并或撤戶。嚴格執行財政專戶開立核準程序，各地一律不得新設專項支出財政專戶；開立其他財政專戶的，必須按照國務院規定報經財政部核準。嚴格財政專戶資金管理，除法律法規和國務院另有規定外，禁止將財政專戶資金借出周轉使用或轉出專戶進行保值增值，已經出借或轉出專戶的資金要限期收回；專戶資金必須按照規定用途使用，清理撤銷的財政專戶中的資金，要按規定并入其他財政專戶分賬核算或及時繳入國庫。嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列支出，或將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。

（五）積極大膽探索，創新盤活機制

一方面，要按照“確保及時支付、確保運行安全”的原則，積極探索研究財政間歇性資金的規律和規模，將大量暫時存放于央行的國庫存量資金通過相應渠道有效利用起來，這些渠道包括在商業銀行定期存款、債券回購與逆回購、購買高信用等級的商業票據等；另一方面，由于一些政策性財政資金運用上的法規制約，導致大類資金有的嚴重閑置，有的缺口巨大，地方財政只能靠商業銀行巨額貸款、支付巨額利息勉強支撐。如很多地方社保資金中的基本養老保險嚴重收不抵支，基本醫療保險結余較大，財政為此背負巨大利息負擔，出現了財政有錢還得向別人貸款的怪象。應積極探索創新專項資金管理辦法，改變過去過于刻板的管理方式，允許將性質相同的專項資金打捆使用，切實改變財政資金一邊大量閑置，一邊大量舉債的不正常現象，促進提高資金使用績效。

六、結束語

財政存量資金是貨幣資金市場的重要組成部分，在目前穩健貨幣政策下，財政存量資金是發揮經濟建設、推動經濟發展的重要助手。因為盤活存量財政資金是踐行科學化的現實選擇，也是深化改革的必然要求。因而這是一個經濟命題，但更是一個政治命題，治理命題、民生命題和市場命題，更是實現社會法治化的一次自我促進。

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