開創特惠金融扶貧新時代

林鄂平+周艷

“扶貧小額信貸”，這幾個字并不是一種新說法，因為上世紀80年代我國就有地方在探索。但是，“說法”不新“做法”新。

習近平總書記強調：“要采取超常舉措，拿出過硬辦法，按照精準扶貧、精準脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰。”

新形勢下，國務院扶貧辦將扶貧小額信貸納入精準扶貧十項重點工程之一，作為扶貧品牌強力打造，意味著一個特惠金融扶貧新時代的到來。

金融扶貧，從普惠到特惠

金融扶貧不僅僅是一個金融問題、經濟問題，更是一個政治問題、社會問題，對于促進金融服務實體經濟，推動社會和諧發展，具有重大戰略意義。

黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”，讓金融惠及弱勢群體，幫助弱勢群體擺脫貧困；中辦發〔2014〕25號文件對改革創新扶貧開發的“金融服務機制”作出了部署；今年的中央1號文件提出“加快農村金融制度創新，強化金融機構服務‘三農職責，發展新型農村合作金融組織”；國辦發〔2014〕17號文件要求“加大金融扶貧力度，完善扶貧貼息貸款政策，引導金融機構全面做好支持農村貧困地區扶貧攻堅的金融服務工作。”人民銀行牽頭出臺了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕65號），對合理地配置金融資源，創新面向貧困地區的金融產品和服務，完善金融的基礎設施以及優化貧困地區金融生態環境都提出了明確的要求。

在此基礎上，國務院扶貧辦又和人民銀行等部門研究出臺了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發〔2014〕78號）。該《指導意見》實際上是特惠金融政策文件。65號和78號兩個文件可以說相輔相成、相得益彰，一個是解決貧困地區外部大環境的問題，試想如果沒有普惠金融體系建設，沒有很好的金融服務和產品，也就沒有特惠金融目標的實現。同樣，如果只有普惠金融，不去關注貧困群體的特殊需要，那么精準扶貧就無法開展，精準脫貧也難以做到。

眼睛只盯在財政扶貧資金上是不行的，要有開放的思維和改革的精神，特別是按照十八屆三中全會的要求，充分調動市場資源來加大扶貧工作的力度。從這個角度來看，可以說扶貧小額信貸工作是精準扶貧“十項工程”的重點，這個工作做不好，其他的工作也無法開展，因為“十項工程”每一項都需要資金支持，像移民搬遷，一戶需要好幾萬，產業發展就更需要大量的貸款投入了。

為什么要強調“特惠”

有人形容扶貧小額信貸是給貧困農戶的“血液”，這個說法比較形象。

國務院扶貧辦有兩組調查統計數據：

今年，全國貧困人口7017萬，其中除去外出打工的2000萬人，農村還有5000多萬貧困人口。

2900多萬建檔立卡貧困戶中，有資金需求的約1500萬戶。目前只有15%的貧困戶得到小額貸款支持，包括非金融機構和互助資金。2014年的全國扶貧小額貸款總額為988億元，如果要滿足1500萬戶的需求，那么資金量需要達到5000億元。

這兩組數據表明一個現實：貧困群體仍很大，他們脫貧的需求也遠未得到滿足。

通過產業發展把貧困群眾帶動起來，是一個十分關鍵和現實的路徑。到2020年全面建成小康，讓貧困群眾不掉隊，從現在開始就要讓他們走上脫貧致富的道路，畢竟還有五年的時間，不能等到2017年、2018年條件成熟了再去做產業，因為產業的培育、發展需要一個過程，脫貧也需要一個過程。

扶貧工作能不能見到成效，扶貧短板能不能補齊，很大程度上就看建檔立卡貧困群眾能不能得到特別的、具體的、實實在在的支持。這個支持，首先就是一個“錢”字。

而一個不爭的事實是，多年來商業銀行的門檻對貧困農民來說是很高的。農戶到銀行申請貸款，其自身除了要具備銀行貸款條件外，還需要提供有效擔保。但建檔立卡貧困戶都是清一色“窮人”，銀行為了規避風險，不敢貸不愿貸。即便有極少數貧困戶能有辦法貸到款，商業銀行收取的利息也會讓他們望而生畏。銀行一般性的商業貸款利率比較高，通常在8%～12%左右。而低收入農戶到銀行想要申請貸款，除了要面對貸款本金還款壓力外，到期還需要支付較高的利息，可能在申請貸款過程中還會有其他諸如請客、送禮等不確定的成本存在。

新型扶貧小額信貸，突出“特惠”，“免抵押、免擔保、基準利率、扶貧資金貼息、風險補償金。”國務院扶貧辦主任劉永富每每談及扶貧小額信貸，都會反復強調這些關鍵詞。

78號文件有哪些“特招”

2014年12月10日，由國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、銀監會、保監會聯合制定的《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發〔2014〕78號）文件印發。

文件明確了扶貧小額信貸扶持的范圍、重點和方式。扶持對象是有貸款意愿、有就業創業潛質、有技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶。扶持重點是支持建檔立卡貧困戶發展扶貧特色優勢產業，增加收入。扶持方式是對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內的信用貸款。鼓勵金融機構參照貸款基準利率，合理確定貸款利率水平。

文件從授信評級、信貸投放、財政貼息、風險補償、服務平臺等方面，設計了扶貧小額信貸的一系列特惠內容——

在開展“信用戶、信用村、信用鄉（鎮）”創建活動的基礎上，針對貧困戶的實際情況，完善增信措施，通過改進評級方法或制定專門的授信政策，對申請貸款的建檔立卡貧困戶進行授信。將全國扶貧信息網絡系統與銀行貸款管理系統有效對接，建立建檔立卡貧困戶個人信用檔案。

加大對貧困地區支農再貸款、再貼現支持力度，引導金融機構擴大對建檔立卡貧困戶的信貸投放。降低建檔立卡貧困農戶融資成本。

各地可統籌安排財政扶貧資金，對符合條件的貸款戶給予貼息支持，貼息利率不超過貸款基準利率。

有條件的地方可根據實際情況安排資金，用于補償扶貧小額信貸發生的壞賬損失。支持推廣扶貧小額信貸保險，鼓勵貸款戶積極購買，分散貸款風險。

采取“以社帶戶、以企帶村”的方式，組織貧困農戶參與扶貧特色優勢產業建設，拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的途徑。

探索建立縣、鄉（鎮）、村三級聯動的扶貧小額信貸服務平臺，為建檔立卡貧困戶提供信用評級、建立信用檔案、貸款申報等信貸服務。

顯然，這是一個為貧困對象量身定制的特惠金融扶貧政策，為什么這么說？扶貧小額貸款特惠政策較好地解決了低收入農戶貸款擔保難和利率負擔重問題。

以江蘇的蘇北地區為例，農戶申請商業貸款1萬元，期限1年，一般情況需要支付800～1200元不等的貸款利息，而低收入農戶使用扶貧小額信貸，則只需要承擔300元利息。據了解，目前，各地金融機構儲蓄存款利率均實行自主定價，1年期存款利率一般定價范圍在2.8%～3.2%。因此，低收入農戶實際承擔的貸款利息差不多與一年期的儲蓄存款利息相當。扶貧小額信貸的利率政策對他們來說確實“特惠”，為建檔立卡低收入農戶發展增收項目提供了啟動資金，他們不必再為了啟動資金而找親朋到處去借，只要是符合扶貧小額貸款發放條件的，就可以隨時到農商銀行申請使用貸款。

國務院扶貧辦副主任歐青平介紹：“78號文件有許多重大的突破。”首先，在針對建檔立卡貧困戶特惠措施方面，與過去有很多不一樣的地方，這次的小額信貸就是量身打造的。比如說專項評級授信、基準利率（文件里叫基礎利率）、財政資金貼息，這些都是為貧困戶量身訂做的。其次，體現在調動銀行的積極性方面。銀行作為一個金融機構，要考慮商業可持續性，要考慮運營成本，要考慮到對農村、對農業給予金融服務的風險。這里特別強調要由地方財政拿出一部分資金來，建立風險補償金，引導銀行進一步擴大貸款規模，提供更好的金融服務和金融產品。

扶貧小額信貸的地方實踐

在扶貧小額信貸工作上，一些地方做出了有益探索，一大批貧困群眾從中得到實惠。

江蘇做了十幾年，可謂是這方面的“老大哥”了，已經有一套成熟的運作模式，很多省市區都去江蘇考察過扶貧小額信貸。江蘇農戶利用小額信貸搞發展的情況非常普遍，不過他們也反映多年未變的1萬元貸款額度太低。目前江蘇省扶貧辦正著手提高貧困農戶和帶動貧困戶脫貧的扶貧經濟組織的貸款額度。

廣西這幾年扶貧小額信貸做得可謂風生水起，尤其以田東縣為代表，以“信用”為內核，裂變出不少創新亮點。

還有，內蒙古的小額信貸聯保機制，貴州的流動金融服務，四川的小額扶貧保險等，各有特色，值得相互借鑒，取長補短。

這里多用點筆墨，說說湖南。

湖南省的扶貧小額信貸工作起步并不早，但做得“純”，來勢“猛”。所謂“純”，是完全符合劉永富主任提出的扶貧小額信貸特征；所謂“猛”，是以“標準動作”走在了各兄弟省份前面。

2013年底以來，湖南圍繞“有需求、貸得出、收得回”三個環節，瞄準建檔立卡貧困對象，打造金融產業扶貧特惠平臺，其特色體現為“一授、二免、三優惠、一防控”。一授：專門對貧困農戶評級授信；二免：貧困農戶小額貸款免抵押、免擔保；三優惠：貸款利率優惠、貸款期限優惠、貸款貼息優惠；一防控：設立小額信貸風險補償基金。湖南省扶貧辦將此概括為“六特精信扶貧模式”。哪“六特”？一是特殊對象。小額信貸對象就是建檔立卡的貧困戶，以及帶動貧困戶脫貧的企業、合作社和家庭農場。二是特定條件。在評級授信及放貸時，農商行不考慮家庭資產因素，僅對誠信度、家庭勞動力和人均純收入三項指標按比例進行量化計分，確定優秀、較好、一般和差四個等級，前三個等級對象只要有產業發展需求，無需抵押擔保便可獲得1～5萬元貸款授信。同時，貸款期限不作硬性限制，而是根據產業發展周期，靈活確定期限。三是特惠利率。凡是貧困農戶及帶動企業，貸款利率一律實行同檔貸款基準利率，比現行農商行貸款利率降低50%左右，有效解決了“貸款貴”的問題。四是特別貼息。湖南省扶貧辦專門印發了《關于做好全省產業扶貧貸款貼息工作的通知》，明確了扶貧對象個人貼息額度，確定一般縣市在1500元以內，湘西州各縣在2000元以內，并可上浮10%左右。五是特設風險補償基金。為化解金融風險，解除金融部門的后顧之憂，每個試點縣建立300萬元以上的風險補償金，其中省扶貧資金安排100萬元，縣扶貧資金安排100萬元，縣級財政配套100萬元。同時，每年按貸款總額的1%追加風險補償金。六是特色產業。政策明確要求，授信的目的是發展產業，貸款不能挪作它用。凡是不用于產業扶貧的貸款，不能享受相關優惠政策。

在政策設計和實踐中，湖南把握三個環節：其一，規范貸款操作管理，降低金融風險。在評級授信過程中，實行貧困農戶申請、村組評議、信用社審核發證，保證授信對象精準。在放貸操作過程中，實行夫妻（父子或父女）共同貸款，規范貸款支付。同時，實行嚴格的貸后管理和評價，一旦發現違規使用貸款的苗頭，及時終止貸款。對與貧困農戶結成利益聯接機制的扶貧經濟組織實行聯貸聯保，共同承擔貸款責任。其二，設立風險補償基金，明確風險責任。所有試點縣扶貧辦都與同級法人行社協商制定了產業扶貧風險補償基金管理使用辦法，明確界定了啟動風險補償金的條件及分擔比例，重點用于化解無法抗拒的自然災害及重大疾病等形成的貸款損失。其三，優化金融生態環境，預防金融風險。試點縣廣泛開展誠信觀念教育，成立了縣鄉村三級金融產業扶貧服務中心，積極協助金融機構做好評級授信、貸款回收和貼息識別工作；同時，聯合相關部門對惡意躲賬、賴賬的典型案例嚴肅懲處，維護農村正常金融秩序。

湖南的探索，應該說在精準金融扶貧方面走出了一條路子，在實現金融機構和扶貧系統合作共進方面做出了樣板，金融機構帶著感情做，扶貧部門積極主動做，體現出一種大家合作共贏、共同推進的態勢。

在湖南的試點縣里，麻陽縣步子更大。5月，麻陽縣委縣政府決定，由原來計劃2015年發放貧困農戶小額信用貸款4000萬元，增加到5億元；改變原有的評級授信指標分值體系，其中誠信度占70分、家庭勞動力占20分、人均純收入占10分，力爭達到90%的授信率；由原來貧困農戶小額信貸人均貼息不超過1200元改為三年全額貼息；加大對扶貧經濟組織的扶持力度，按其帶動貧困農戶增收總額的10%，最高不超過經濟組織貸款基準利率的60%，給予扶貧經濟組織獎勵貼息；提高風險補償金，把原來300萬元的風險補償金提高到3000萬元。

在充分發揮熟人社會信用資本方面，麻陽做了一些很好的探索。比如說在評級的過程中，社區的“五老”在信用評級中占較重分量。因為在農村真正對村民了解的不是扶貧干部，也不是銀行信貸員，而是長期在村里生活的那些老黨員、老模范、老軍人、老干部、老農民，他們在村里有威望，對村里的情況了解，解決村里的矛盾能發揮特殊的作用，應該是一種典型的中國特色。

真正做好還要打好“組合拳”

78號文件印發剛一周，2014年12月18號，國務院扶貧辦就在內蒙古自治區包頭市舉辦了首期培訓班，一個月后又在北京舉辦第二次培訓班，緊接著又在湖南麻陽召開了全國扶貧小額信貸工作座談會。三次活動，從宣講扶貧小額信貸的重要性，到推出一批示范縣，再到現場觀摩、交流，緊鑼密鼓。

多數省迅速行動起來，但也有少數省動作輕微，甚至沒有動靜。

人是一切事情成敗的關鍵因素，而扶貧小額信貸的成功與否關鍵在兩種人。

首先是各級黨委政府，要把扶貧小額信貸作為一件大事來做。像福建省屏南縣那樣，建立信貸服務平臺，定位政府干什么、扶貧辦干什么，其探索的成果已體現在78號文件中。像麻陽縣那樣，對貧困農戶進行專項評級，授信確定做到百分之多少的縣域覆蓋，確定扶貧小額信貸達到多大規模。

其次是各級扶貧部門，要主動作為。比如，扶貧部門不能等著金融部門去做，自己要去介紹情況，把扶貧部門的想法轉變成金融部門的想法。再比如，有的地方評級評完了，但有一大半已評級的貧困戶沒有授信。為什么呢？完成信用評級并不代表金融扶貧工作已做到位，還要考慮貧困農戶發展什么樣的產業合適；考慮什么樣的帶動模式能讓他們可能的貸款需求變成現實的貸款需求；考慮對那些沒有勞動能力的，沒有評上級的農戶采取什么措施，畢竟他們是貧困戶，不能拋棄。

4000多萬貧困群眾的期待，2020年全面小康的時限，以及78號文件政策的落實，這些需要扶貧小額信貸又好又快地推進，需要打好“組合拳”。

建設信貸服務體系。貧困縣政府和扶貧辦要花精力，發揮金融機構、基層組織和駐村工作隊作用，建立服務到村到戶的扶貧小額信貸服務平臺，讓貧困群眾不出村即可得到貸款申報、信用評級和授信等金融服務。服務平臺要運用扶貧建檔立卡成果，結合各項增信措施，建立符合貧困戶特點的信用評價指標體系和信用評定制度，對申請貸款的建檔立卡貧困戶進行專項評級授信，降低貸款門檻。服務平臺要將全國扶貧信息網絡系統與人民銀行征信系統有效對接，開展針對建檔立卡貧困戶建立個人信用檔案的專項工作，讓貧困戶終身受益。

設立風險補償金。目前群眾聯保、互保等信用保障工具還不完善，需要政府拿出增信手段，建立資金池，分散和化解信貸風險。另外，地方政府出資，也可以強化地方政府責任，重心下沉，進一步抓好扶貧小額信貸工作。扶貧工作是一項中央和地方共同事權，地方要盡力承擔，像內蒙古自治區，用5億風險補償資金引來50億農行貸款。

加強政府銀行合作。扶貧小額信貸是以財政扶貧資金和信貸資金有效結合為貧困群眾提供特惠扶持。地方政府有必要密切與金融機構合作，有必要與涉農銀行簽訂貸款協議，形成特惠的、可持續的、風險可控的扶貧小額信貸業務運行體系。

著力提高貧困群眾發展產業的組織化程度。也就是 “三帶”，即以企帶村，以社帶戶，以大戶帶貧困戶。扶貧小額信貸目的就是激發貧困群眾的內生動力，發展扶貧特色優勢產業。沒有貧困戶、大戶、合作社、龍頭企業這4個主體的同向運作，互動滲透，扶貧特色優勢產業就發展不好，扶貧小額信貸也很難健康持續發展。

如何盡快盡力補齊全面小康的“貧困短板”？這個問題我們必須直面。扶貧小額信貸展現出新的活力與新的趨勢，同時也要銳意改革創新，加快完善特惠金融的各項機制。唯此，才能打好精準扶貧攻堅戰，確保貧困群眾與全國人民共同邁入全面小康社會。