重慶南川：整村扶貧工作的實踐與思考

王于澤

整村扶貧是指在結合以往扶貧開發經驗的基礎上，發揮“項目管理”和“到村到戶”優點，采取“集中資源，分期分批重點解決貧困問題”的工作方式。

自2009年以來，重慶市南川區共啟動實施了46個貧困村整村扶貧建設。第1～3批30個貧困村整村扶貧建設分別于2011年1月、2012年3月、2013年12月順利達標，通過市級驗收。2012年啟動實施的第4批16個貧困村整村扶貧建設累計完成總投資19222萬元，完工項目388個，占下達項目總數398個的97.5%，農民人均純收入由2011年的5237元增至9827元，年均增長率23.3%，分別占2011年、2014年全區農民人均純收入的80.0%、93.1%；貧困人口由2011年的4849人減至3198人，年均減貧率14.9%。2015年1月，經重慶市扶貧開發領導小組辦公室組織市城鄉建委扶貧集團部分成員單位組成的檢查組驗收，確定為優秀等次。

近5年，南川區累計投入整村扶貧資金65045萬元，其中財政扶貧資金9345萬元、整合部門資金40169萬元、群眾投勞折資15531萬元。區領導也親自掛帥，多個區級部門和企業、事業單位組建了46個扶貧集團，對口幫扶46個貧困村；動員團區委、婦聯、殘聯、總工會等部門利用自身優勢，開展各具特色的扶貧活動；積極與市總工會扶貧集團銜接，累計籌集到位幫扶資金1512萬元。

成果突出

通過整村扶貧工作，我們能清晰地看到：

貧困農民收入持續增加。2009～2014年全區累計減貧人口31651人。第1批6個貧困村農民人均純收入從2008年4051元增加到2011年5846元，人均增收1195元，增速達到44.3%。第3批石蓮鄉桐梓村因地制宜發展土雞養殖等特色產業，農民年人均純收入已達到5722元，全村1207人已有1038人年均純收入超過2300元的貧困線標準。第4批16個貧困村累計減貧人口1651人，2014年預計農民人均純收入9827元，比實施前的2011年增長65%，占全區農民人均純收入的93%。

基礎設施條件明顯改善。46個貧困村通車里程1082公里，其中村道公路363.6公里，實現村村通暢；社道公路718.4公里，實現社社通達。硬化人行便道548km。架橋12座。建成供水站1座、蓄水池410口，鋪設管道655km。打機井400口，新建和維修山平塘196口，整治渠堰32公里，解決了27950戶的飲水安全問題，占總戶數30381戶的92%。改造危舊房12781間，完成搬遷3079人，全部危房戶實行了搬遷或改造。建成沼氣池3139口。改造農網638.2km。新建和維修村級公共服務中心6522m2，硬化文化廣場2800m2，配套村衛生室、農資超市等便民設施。

公共服務事業快速發展。貧困村9年制義務教育普及率達到100%，廣播、電視、電話綜合覆蓋率達到100%，農村新型合作醫療參保率達到98%以上，貧困人口最低生活保障率達100%。實現了村村均建有村級公共服務中心，有合格衛生室，配備具有執業資格的衛生服務人員，醫療衛生條件得到較大改善。村級班子中均配備一名大學生，民主管理機制健全，村規民約完善。

村級經濟實力日益增強。貧困村累計新發展優質水果1.01萬畝、筍竹5.645萬畝、速豐林3200畝、茶葉800畝、竹柳200畝、蔬菜1.26萬畝、中藥材3.36萬畝、烤煙7800畝、金銀花5000畝、苗圃500畝、土雞108.6萬只、中蜂2000群、山羊2000只、土豬2.3萬頭，建成豬場5個、鹿場1個、兔場1個、土雞繁育中心1個、稻田養魚600畝；新成立46個互助協會。開展種養殖實用技術培訓和鄉村旅游創業培訓19840人次。依托產業發展，貧困村累計發展種養殖大戶1074 戶、農家樂致富帶頭人150戶。

問題仍存

5年的整村脫貧工作雖亮點頗多，但也存在一些問題：

全區貧困村量大面廣，整體脫貧壓力大。按照2300元標準，南川現有農村貧困人口4.244萬人，貧困發生率6.2%，貧困人口較多。由于國內經濟下行壓力增大，占貧困村主要收入來源的外出務工收入減少，加上因病、因學、因災等傳統致貧因素，返貧壓力增大。南川海拔800米以上貧困山區達全區面積一半以上，46個貧困村中有32個分布在該區域。金佛山區還有38個次后村，由于多年無資金投入，條件更差，資金需求量大，整體脫貧壓力大。

農民增收后勁乏力，相對貧困現象凸顯。2012年啟動實施的16個整村脫貧村，由于產業投入不足，帶動力十分有限，絕大多數貧困村缺少穩定增收的主導產業，農民現金收入主要依靠外出打工，增收后勁不足。目前，南川區仍有1.84萬貧困人口的主要生活來源是農村低保、節日慰問金和黨員干部的幫扶資金。

財政資金配備比例小，整合資金難度大。貧困村基礎設施欠債多，建設成本大幅增加。市級下達的專項資金每個村只有150萬元，財政專項資金投入嚴重不足。資金整合中，一些項目部門無法給予支持。如水利部門的人飲資金要求建立集中式供水，但在貧困山區地廣人稀的地方因不能尋找到適合的水源或建設成本過高而不能實行集中供水，有的部門資金在上級規劃中甚至沒有向貧困村傾斜。

自然災害威脅嚴重，防災抗災能力不足。貧困村往往是自然災害多發的邊遠地區。據統計，貧困村遭受嚴重自然災害的幾率是其它地區的五倍。近年來，隨著全球氣候環境的變化，導致冰雪、冰雹、水災、高溫、干旱等極端天氣事件頻發，對地處生態脆弱區的貧困村影響將更加明顯。2006年的持續干旱，2007年的百年不遇的雷暴雨襲擊，2008年的罕見低溫雨雪冰凍災害，2009年的干旱、洪澇、風雹、山體滑坡交織襲擊，南川區貧困村損失嚴重，防災抗災能力不足，農業生產受災害威脅嚴重。

扶貧體系建設與工作任務需要不適應。目前，區、鄉兩級扶貧工作人員43人，平均1個工作人員負擔987個貧困人口的扶貧開發工作；在全市18個重點扶貧區縣中，14個國貧區縣扶貧辦領導職數3～7人，設置2科1中心～6科2中心。3個市貧區縣扶貧辦領導職數2～6人，設置3～6科。南川屬市貧區縣，是全市18個重點扶貧區縣中唯一沒有單設區扶貧辦的區縣，領導職數1名，設置的1科1中心只是農委的內設科站，具體負責整村扶貧項目的只有1人，工作有些力不從心；貧困村項目多、任務重，鄉鎮專（兼）職扶貧干部經常變動，沒有專項工作經費，貧困村沒有扶貧員，導致社會幫扶資金不到位，項目建設推進不平衡，嚴重影響扶貧開發工作的正常開展。

對策建議

在實際工作中，我們認為要做好此項工作應在幾個方面改革創新，加大力度：

（一）財政強力主導，拓寬資金投入渠道。

一是調整財政資金的使用結構。鑒于貧困村脫貧資金需求大，效果差，全市加大了高山生態扶貧搬遷的力度和美麗鄉村建設。為此，扶貧資金也應改變使用結構，將資金從重點用于改善全村基礎設施和特色產業，調整到重點扶持移民搬遷，建設集中安置點，發展鄉村旅游，圍繞安置點配套特色優勢產業，實現鄉村旅游與特色產業互動發展，穩定增加農民收入，實現徹底脫貧。

二是加大財政資金統籌力度。實踐中普遍存在的一個問題就是扶貧資金孤軍奮戰，整村扶貧政策并未完全發揮作用，其他部門支農資金對貧困村的投入方式與投入結構還需進一步改善，由區級層面統籌整合有一定難度。建議由市級層面統籌協調，對市級部門各項資金實行捆綁投入，摸索出一套規范的資金捆綁具體原則和方法，建立整村扶貧、移民搬遷、美麗鄉村建設的投入穩定增長機制。

三是增加上級財政資金投入比例。按目前“七有四通三解決”標準，一個貧困村需投入資金1300萬元以上，實際市、區兩級資金投入在300～500萬元左右，資金缺口達1000萬元。建議市級財政進一步加大整村扶貧專項資金投入比例，以帶動和整合更多的資金投入到扶貧事業中來。

四是增加南川區易地扶貧計劃數。南川區位于大婁山脈末端，金佛山山高坡陡，地質災害嚴重，群眾生產生活條件差。按照《重慶市南川區高山生態扶貧搬遷總體實施規劃（2013～2015）》規定，全區規劃搬遷4.9萬人，而市里核定南川區搬遷指標只有6150人，搬遷數量差距大，農民搬遷的愿望迫切，現有的搬遷資金遠遠不能滿足需求。因此，請求上級增加安排南川區搬遷計劃數4.3萬人。

五是增加貧困村扶貧互助金補助金額。南川區目前已建立扶貧互助金村55個，資金總量達到930萬元，最多的村有30萬元，最少的村只有15萬元。目前互助金規模太小，解決不了農民的需求，建議上級對每村補助金額在50萬元以上，適度壯大互助資金規模。

（二）開發扶貧和生活救助“兩輪驅動”。

通過發展特色支柱產業，改善生產生活條件，增加集體經濟收入，提高自我發展能力，到2015年力爭實現1戶1項增收項目。同時加大對貧困戶的扶持力度。

一是將建檔立卡貧困人口全部納入低保范圍，對貧困人口參加養老、醫療保險進行全額補助，切實解決貧困人口的基本生活、養老、就醫問題。

二是提高貧困戶家庭子女學前教育、義務教育、中職教育、普高教育、高校教育資助標準。

三是提高貧困戶搬遷補助標準，從人均8000元提高到1.5萬元。

（三）創新整村扶貧與社會扶貧結合的長效機制。

隨著國力的強盛，各項機制的健全發展，扶貧事業的發展方向會從國家財政主導逐步向社會財團主導方向轉變。為此，充實扶貧集團，將近年來新發展的大型企業納入扶貧集團。鼓勵企業捐助幫扶貧困地區，捐助資金等額抵扣企業稅費；鼓勵城市資本、幫扶企業參與貧困地區基礎設施建設、產業（鄉村旅游）發展，并出臺稅收、用地等方面優惠政策，實現扶貧開發的互動雙贏，在實踐中探索社會扶貧為主的扶貧新機制。

（四）建設與發展需求匹配的扶貧工作體系。

建議按照《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》及中辦發〔2013〕25號、渝委發〔2014〕9號文件中關于“貧困區縣要充實扶貧工作力量，扶貧任務重的鄉鎮要有專門干部負責扶貧開發工作”規定，成立有編制并歸口區農委管理的區扶貧辦，根據目前所擔負的高山移民（美麗鄉村）、建檔立卡、社會扶貧、統計監測、兩項制度銜接、產業扶貧（鄉村旅游）、信貸扶貧、整村（片）扶貧、資金監管、信息宣傳十大項扶貧重點工作，每項重點工作配備2人，加上辦領導職數3人，共需配備23人，現有在編在崗干部職工12人，尚需增加編制11人，充實辦領導與扶貧科、扶貧中心。鄉鎮配備1～2名專職扶貧干部，貧困村設置1名扶貧員，完善區、鄉、村三級扶貧開發工作體系，保證基層扶貧事業持續快速健康發展。