從安全理念的演變看亞信會議框架下的安全合作

【內容提要】 新時期亞洲安全局勢的復雜特點與嚴峻局勢使建設亞洲安全新架構提上日程。而現有的、包含大多數亞洲國家的亞信會議可以為亞洲安全架構建設提供有益幫助。亞信會議在促進亞洲和平與合作、增進成員國相互了解與信任方面發揮著獨特作用。面對亞洲地區存在的共同的、綜合性安全挑戰，亞信會議的安全理念也在不斷演變與完善。中國倡導的亞洲新安全觀已經成為亞信會議安全理念的核心內容，這對促進亞洲國家互信與協作，共建安全穩定的地區環境具有深遠意義。尊重與照顧所有成員國的安全關切、以對話合作來促進安全互信是亞信會議開展安全合作的主要考慮。未來亞信會議框架下的安全合作應在新安全觀基礎上，克服認知共同體、利益共同體、責任共同體以及命運共同體缺乏的困境，積極落實各項互信措施，加強機制建設，為建立亞洲安全新架構作出貢獻。

【關鍵詞】 亞信會議 亞洲安全架構 安全理念 安全合作

【作者簡介】 強曉云，上海國際問題研究院俄羅斯中亞研究中心副主任，全球治理研究所副研究員

【中圖分類號】 D815

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）04-0038-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504003

進入21世紀以來，亞洲的經濟發展為世界所矚目；同時，各種安全矛盾與沖突也對亞洲的穩定發展構成挑戰。地區安全合作滯后于經濟合作的現實使亞洲國家開始思考建構或完善亞洲安全架構問題。一個運作良好的地區安全架構應當包括幾個要素：第一，成員國應覆蓋地區多數國家，代表最廣泛的地區安全利益；第二，適應地區的安全形勢與特點；第三，理念具有代表性，機制具有有效性，決策具有權威性，行動具有務實性。由哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫于1992年10月5日在第47屆聯合國大會上倡議成立的亞洲相互協作與信任措施會議（以下簡稱“亞信會議”）囊括了亞洲次區域主要國家，其中不乏一些地區熱點國家，在地區安全方面具有很強的代表性。成立20多年來，亞信會議在促進亞洲和平與合作、增進成員國相互了解與信任、維護地區安全與穩定、促進區域交流與合作方面發揮著獨特作用。可以認為，亞信會議是保障亞洲和平、安全與穩定的國際論壇，其安全合作理念、合作實踐可為構建亞洲安全新架構提供有益啟示。

一、安全挑戰：亞信會議安全合作的動力

亞信會議成員國和觀察員國所處的亞洲地區，當前正面臨一系列復雜和嚴峻的安全挑戰，包括傳統和非傳統安全問題。在亞洲地區，既存在著冷戰時期形成的安全和軍事上的結盟與分裂，也存在著二戰和冷戰遺留的領土與海洋權益等方面的問題，同時還面臨多種非傳統安全威脅。

第一，恐怖主義和極端主義已經成為亞信成員國面臨的共同安全挑戰。這些安全威脅沒有國界之分，各方利害相同、禍福與共。目前，亞洲已成為恐怖活動最猖獗的地區。據不完全統計，2014年全球共發生恐怖事件2 383起，亞洲地區則高達1 794起，占全球恐怖事件總數的75.28%。 此外，“圣戰薩拉菲”等思潮不僅鼓動極端勢力在中東國家掀起一系列暴恐活動，而且還擴散到與中國相鄰的阿富汗、巴基斯坦以及中亞國家。中東變局、美國和北約聯軍從阿富汗撤軍的外溢效應也加劇了中亞、南亞恐怖主義勢力的猖獗。原本在海外活動的恐怖主義勢力向中亞腹地回流，與已在吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦具有穩定基礎的“伊斯蘭解放黨”及在費爾干納盆地活躍的“烏茲別克斯坦伊斯蘭運動”遙相呼應甚至相互勾聯，使中亞國家的安全風險上升，反恐、反極端主義的壓力隨之加大。恐怖主義與極端主義勢力在亞洲的活躍，既嚴重危害各國正常的社會生活與經濟發展，也波及中國在當地的經貿投資、能源合作以及企業和公民的人身財產安全，還加劇了中國西部地區安全環境的惡化。共同的安全挑戰需要亞信會議國家攜手合作，共同應對。

第二，毒品種植與販賣、武器走私、非法移民、跨國犯罪以及由地區沖突引發的難民問題對亞洲地區構成安全威脅。這些非傳統安全挑戰具有較高的聯動性，需要亞信會議國家探尋綜合性和一體化的應對方案。以毒品種植與販賣為例，阿富汗是世界上第三大鴉片生產國，根據聯合國毒品犯罪署（UNODC）報告，阿富汗鴉片種植面積已連續三年增長，2014年增長了7%；自美國發動阿富汗戰爭以來，阿富汗鴉片產量增長了40倍。 此外，中亞、南亞地區成為阿富汗毒品販運和消費的主要地區，從阿富汗非法武裝和恐怖分子到中亞、南亞的“三股勢力”（恐怖主義、極端主義、分裂主義），都利用制毒、售毒、販毒獲得巨額資金，以招募恐怖分子、經營恐怖組織和營地、購買各種現代化先進武器、策劃并實施恐怖襲擊以及組織相關的煽動蠱惑活動。近十年來，阿富汗毒品通過巴基斯坦和中亞國家向中國新疆滲透，中國境內也出現毒品犯罪與恐怖主義沆瀣一氣的狀況。盡管中亞國家建立了禁毒中心，但遏制毒品走私必須與防范其他非傳統安全威脅相聯系，需要在亞信會議框架下加強地區國家間的溝通協調，尋找綜合治理之道。

因地區沖突造成的人道主義災難及難民問題也是不容忽視的綜合性安全挑戰之一。傳統安全威脅容易引發人道主義災難與難民問題，一旦難民跨越國界進入鄰國會造成一系列非傳統安全問題，如流行病防控、資源利用等問題都需要難民輸出國與輸入國之間共同治理。以阿富汗難民為例，截至2015年4月，僅巴基斯坦一國，登記在冊的阿富汗難民人數已高達161萬，另有100萬阿富汗難民待登記注冊。 大規模難民問題是巴基斯坦政府和阿富汗政府定期磋商的重要內容，但由于阿富汗局勢不穩以及其他原因，雙邊層面解決難民問題的資源并不豐富，急需地區多邊安全機制的介入。

第三，缺乏合作使亞洲安全挑戰日益嚴峻。首先，東亞和南亞的領土和海洋權益爭端不斷。東亞地區因歷史原因形成的領土、領海爭端長期存在，近年來集中爆發又引發一系列連鎖反應，特別是俄日“北方四島”之爭、日韓獨（竹）島之爭、中國與日本和菲律賓等國的海洋島嶼之爭等，對地區安全造成的負面影響值得注意。此外，泰國與柬埔寨、中國與印度、印度與巴基斯坦之間都存在不同程度的領土爭議。其次，美國“亞太再平衡”戰略對大國戰略互信與合作也造成一定程度的消極影響，導致彼此誤判的可能性增加。奧巴馬政府將“關注”亞太的重點置于安全領域，全面加大“戰略投入”，給亞洲安全帶來負面影響。一方面，導致中俄等國對美國的言行產生疑慮；另一方面又使部分存在疑華、恐華心理的亞洲國家進一步接近美國，從而導致亞洲國家相互對立，彼此失和。中國已切實感受到美國重返亞太帶來的安全壓力，俄羅斯也擔心美國重返亞太與北約無止境“東進”對其形成雙面夾擊之勢。大國之間戰略互信不足勢必對東亞、南亞地區安全穩定構成威脅。再次，中亞國家之間在資源利用方面的沖突與邊界劃分問題，則是缺乏合作引發非傳統安全挑戰的典型案例。油氣和水資源的分布不均、利用失衡常會引起中亞國家之間的沖突，烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦在費爾干納地區邊界劃分上一直爭議不斷，再加上費爾干納盆地極端勢力的影響以及三國國內民族主義情緒的上升，極易激化矛盾。

第四，能源安全、資源安全、生態安全、糧食安全和網絡安全等非傳統安全問題與亞信會議成員國和觀察員國的經濟社會可持續發展息息相關，構成了與發展相關的可持續安全挑戰。以能源運輸安全為例，世界上共有九條重要的海上運輸通道，其中四條在亞洲，馬六甲海峽則是其中最關鍵的一條。2013年平均每天共有1 700萬桶石油經該通道運輸，同時東亞也經該通道向西亞和歐洲運輸大量商品。 然而，東南亞地區的海盜活動嚴重影響這條通道的安全。為了保證海上能源運輸安全，各國應合力打擊海盜。另外，以中亞的生態安全與糧食安全為例，在2000年到2011年期間，因森林大火和持續干旱造成中亞國家尤其是世界重要糧食出口國哈薩克斯坦的糧食產量下降，該國政府不得不限制谷物出口，這迫使塔吉克斯坦政府被迫動用種子糧渡過糧食危機，對其經濟社會的可持續發展構成一定威脅。

此外，隨著信息化和網絡技術的快速發展，網絡犯罪、網絡恐怖主義、黑客攻擊和網絡戰對國家安全造成重大威脅。網絡媒體在中東變局中的特殊角色以及2013年“棱鏡門”事件的爆發，充分顯示網絡安全對一個國家可持續發展的重要性。各國開始積極探索網絡空間國家主權及利益的維護，韓國、日本、印度、新加坡等國相繼出臺網絡安全戰略或相關規劃，中國也成立了由國家最高領導人負責的中央網絡安全和信息化領導小組，加快制定網絡安全和信息化發展戰略。

如此復雜的傳統安全與非傳統安全威脅相互交織的現實，促使亞信會議成員國與觀察員國更加重視安全問題與安全合作，也推動安全理念的逐步演變，以應對日益嚴峻的安全威脅。

二、亞信會議安全理念的演變

維護地區安全是亞信會議成立的初衷，關注地區安全問題、促進成員國對安全的基本認知漸進趨同是亞信會議歷屆元首會議、外長會議與高官會議的主要內容。從1992年10月哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫提出成立倡議到2015年，亞信會議的安全理念經歷了從關注單一領域安全到關注多領域安全挑戰、從模糊到逐漸清晰的發展過程。

（一）第一階段：初步溝通協調期（1992年10月—2001年1月）

在這一階段，由于哈薩克斯坦政府和亞洲各國、國際社會的積極努力，許多亞洲國家的學者開始參加亞信專家會議，并決定成立一個籌備亞信外交部長會議的特別工作小組。其間，亞信會議先后于1996年2月和1997年12月召開了兩次副外長會議，各國代表紛紛依據本國的地區利益對確立亞信會議規則表態，多數國家對亞信會議能夠成為亞洲又一個討論地區安全問題和實現互信對話的論壇持肯定態度。1999年9月和11月相繼召開的亞信外長會議，開始討論商定各成員國相互關系原則和建立亞洲地區穩定與安全保障機制的計劃，共同簽署了《亞信成員國相互關系指導原則宣言》。

這一階段，亞信會議主要關注安全挑戰的共同性，并從共同面臨的安全威脅出發，初步提出在亞洲地區加強安全領域相互信任的必要性。亞信會議成員國認為，亞洲各國的安全不可分割，亞洲地區的安全與世界安全具有緊密聯系，亞洲安全體系的所有組成部分都相互補充、互為關聯，文明的多樣化并非產生安全威脅的因素，寬容與對話有助于各國的相互理解與信任，在承認聯合國及尊重國際法的基礎上展開安全合作是解決地區問題的主要途徑。在亞信會議的基礎性文件《亞信會議成員國關系原則宣言》中反復強調亞洲安全的共同性與不可分割性，同時也承認由歷史文化等因素導致的安全關切的多樣性，“承認亞洲安全不可分割的重要性，為防止亞洲和平、安全和穩定面臨的挑戰和威脅，我們要堅定地加強在該領域的共同行動；承認亞洲和全世界和平、安全與發展之間的緊密聯系，并認為其中的任何一項都必然對加強國際和平與安全，對促進各國人民的基本權利、經濟和社會進步、福祉都會作出貢獻”，“重申亞洲國家民族特點、傳統、文化和價值觀的多樣化不是相互關系分裂的因素，而是具有真正價值的相互豐富的因素”。

盡管圍繞應對共同安全挑戰達成初步共識，但亞信會議成員國有關合作安全的認知并不清晰，關注的重點主要集中在如何加強信任與對話方面。例如，《亞信會議成員國關系原則宣言》指出，成員國“強調國際關系中寬容的重要性和對話作為達成理解、消除和平威脅、加強不同文明間相互關系和交流的手段的重要作用。”

（二）第二階段：高層對話磋商期（2001年1月—2009年10月）

在這一階段，亞信會議成員國的高層圍繞安全理念開展對話磋商。在亞信外長、副外長會議的基礎上，哈薩克斯坦政府于2001年初開始力推亞信成員國國家元首會議。亞信會議第一次元首會議于2002年6月召開，在此次會議上，各國元首共同發表了《阿拉木圖文件》和《關于消除恐怖主義和促進文明對話的宣言》。2004年10月，亞信會議第二屆外長會議召開，會議通過了《亞信信任措施目錄》和《亞信程序規則》，為推動亞信會議成為地區互信安全機制奠定了法律基礎。之后又分別舉行了第二屆國家元首會議、第三屆外長會議。

這一階段亞信會議成員國對地區安全挑戰的認識進一步深化，指出恐怖主義、分裂主義是威脅地區國家的共同安全挑戰，強調安全領域合作的重要性，并從落實信任措施入手實踐合作安全。在亞信會議章程《阿拉木圖文件》中就明確指出：亞信會議的主要目標和行動方向是通過多邊方式鞏固合作以保障亞洲的和平、安全與穩定。為實現上述目標，成員國將采取必要步驟，將亞信會議發展成一個基于亞洲安全共識基礎的對話、咨詢、決策并實施措施的論壇。亞信會議的宗旨是：擴大合作，保障亞洲的和平、安全和穩定，打擊毒品非法生產和流通，為亞洲繁榮和穩定擴大貿易與經濟合作，打擊任何形式的恐怖主義，在保護環境方面的所有問題上加強合作，防止大規模殺傷性武器的擴散并最終消除這種武器，采取人文領域的信任措施，加強不同文明之間的相互尊重、理解和寬容，在成員國之間落實信任措施，等等。

由于九一一事件的發生，亞信會議成員國在這一階段將反對恐怖主義作為應對共同安全挑戰的重點。在2002年舉行的第一屆亞信會議國家和政府首腦峰會上，發表了《關于消除恐怖主義和促進文明間對話的宣言》，向國際社會表達了亞信會議成員國對打擊恐怖主義的立場。成員國“譴責任何形式的恐怖主義，譴責針對無辜百姓生命和威脅他人和平相處環境的暴力行徑和犯罪行為。沒有任何理由可以為恐怖主義辯護”。同時，宣言還強調“恐怖主義不能與任何宗教、民族或文明混為一談。絕不允許恐怖主義試圖誘使我們陷入宗教、文化或文明沖突之中。我們必須特別警惕，全球反恐斗爭正演變成一場針對文化、宗教或民族的戰爭”。宣言還指出，反恐斗爭“應該是全球性的、全面的和持續的，而非有選擇的或歧視性的。在反恐斗爭中必須避免采用雙重標準，反對以打擊恐怖主義為借口干涉主權國家內部事務，反對繞過《聯合國憲章》對主權國家使用武力。……必須尊重人權依法打擊恐怖主義”。另外，宣言還表達了亞信成員國在反恐方面的合作意愿：“我們以開放的態度與所有國家、地區、國際組織或機構合作打擊恐怖主義。……亞信會議成員國要加強相互之間的合作和對話，促進共同價值觀，增進相互理解和信任，共同打擊恐怖主義”。

意識到地區內出現的一系列因缺乏合作而導致的問題和挑戰，亞信會議成員國對安全合作的共識不斷提高，這一階段召開的外長會議以及元首會議都對落實安全合作做出指導性安排。信任措施領域的選擇就是一個典型案例。2007年討論《落實亞信信任措施的合作方法》時，落實軍事政治領域的信任措施成為信任措施目錄九大領域中爭議最大的一個領域。一部分成員國認為，當時亞信會議的發展尚未達到能夠進行軍事政治領域信任措施的程度；另一部分成員國則認為，應先從社會經濟領域來履行信任措施，軍事政治領域的信任措施可以推后進行；而另外一些成員國（如哈薩克斯坦）則堅持，軍事政治領域的合作應是“亞信會議哲學的核心” ，并已在《阿拉木圖文件》與《亞信信任措施目錄》中有所強調。由于在軍事政治領域合作方面難以達成一致，《落實亞信信任措施的合作方法》并未涉及如何落實軍事政治領域的信任措施，成員國認為應將合作重點首先放在應對新挑戰與新威脅和社會經濟發展上。在后來的工作實踐中，成員國顯示出對應對非傳統安全威脅的積極性以及對軍事安全合作的謹慎態度，擱置分歧，尋求共識并予以落實的合作模式被各領域的協調員國廣泛采用。

例如，土耳其與阿富汗分別是應對新挑戰與新威脅領域信任措施的協調員國和共同協調員國，工作伊始，土耳其就十分重視推進協商的重要性。與其他協調員國不同，土耳其在召開專家會議之前，并未提交自己的行動計劃草案，而是將專家會議的議程鎖定在四個主題：邊境控制與管理、與警察活動相關的問題、反對恐怖主義、走私問題。然后把與會專家對上述議題的看法以“共同結論”的形式分發給各成員國討論，獲得反饋意見后再向特別工作組提交行動計劃草案，兩個月后高官委員會通過了土耳其的計劃。最終行動計劃包含專家會議提及的四個主題，還建立了落實應對新挑戰與新威脅領域信任措施的國家協調員網絡，定期交換該領域的信息、會議和會晤內容等。

盡管深化了對安全挑戰的共同性與合作性的認識，但亞信會議成員國對綜合性安全挑戰及阻礙地區國家經濟社會的可持續發展挑戰仍缺乏較為清晰的認識。亞信會議將安全內容從軍事政治安全拓展到經濟安全、生態安全、人文安全、能源安全等領域，其中許多屬于“新挑戰與新威脅”。例如，“能源安全是日程表中的優先問題之一，能源供應國和需求國之間的對話和合作具有特殊意義。因此需要強調能源安全是經濟和社會安全不可分割的一部分，是穩定發展不可分割的一部分”。 成員國還認為，面對恐怖主義、分裂主義、跨國有組織犯罪、自然災害、流行病防疫等跨國性安全挑戰，各國應當共同面對、綜合治理。例如，《阿拉木圖文件》就指出，“和平、安全和發展將會相互補充、相互鞏固、相互促進；亞洲安全體系的所有組成部分，包括政治軍事、信任措施、經濟與生態問題、人文合作與文化合作均相互依存、相互關聯，應當積極運作”。

（三）第三階段：深化拓展期（2009年10月—2014年5月）

2009年10月，亞信高官委員會會議在北京國際俱樂部舉行，各成員國代表針對亞洲地區經受全球金融危機沖擊后潛在的安全風險充分交換了意見，并深入討論了繼續健全亞信會議互信措施與安全對話機制問題。2010年6月，第三次亞信成員國國家元首會議在土耳其伊斯坦布爾召開，這標志著亞信理念正為更多的亞洲國家所接受。

在這一階段，亞信會議成員國在持續關注共同安全挑戰與合作安全的基礎上，應對綜合性安全挑戰的意識日趨強烈，對于影響地區國家可持續發展的安全挑戰的認知也愈來愈清晰。在此期間，亞信會議成員國首次提出，“鼓勵各國公民、實業界參與反恐行動，發展文明間與文化間對話，促進旨在有效解決該問題的相互理解”。 對于由毒品種植與販賣、武器走私、跨國有組織犯罪等構成的綜合性安全挑戰，則再次重申國際合作與綜合治理的重要性：“我們承認，沒有一個政府能夠獨立地成功應對該威脅，因此呼吁所有國家為抑制該威脅展開合作、協調與堅決行動。……我們有落實打擊國內、地區、國際跨國有組織犯罪戰略、制定更有效打擊該類犯罪手段的決心”。

在這一階段，能源安全、應對金融危機的負面影響等持續性安全挑戰也受到關注。例如，亞信會議成員國承認“能源安全對可持續發展和提高社會經濟福祉的重要性”，認為應把技術合作當作保障能源安全的一個主要方向。“強調能源合作的必要性，以加強合作、推廣和配置可行的干凈環保能源技術，拓展能源利用，在有利條件下促進相關能源技術由發達國家向發展中國家的轉移”。

（四）第四階段：趨于完善期（2014年5月——至今）

2014年5月于上海召開的亞信會議第四次國家和政府首腦峰會通過了《上海宣言》，進一步明確和完善了亞信會議的安全理念。《上海宣言》首次明確提出了“共同、綜合、合作、可持續安全”理念。指出“在全球化大背景下，安全的涵義已演變為一個綜合概念，安全的跨國性、綜合性和聯動性日益突出。本地區各國不僅利益與共，而且安危與共。任何一國在安全問題面前都難以獨善其身。各國應在迄今已達成共識基礎上，謀求共同、綜合、合作、可持續安全”。 通過上海峰會將亞信會議安全理念以宣言的形式固定下來：共同安全是安全主體，所有國家都安全了才會有真正的安全，“任何國家不能以犧牲別國安全為代價加強自身安全……我們強調任何國家、國家集團或組織在維護和平與穩定方面都不具有特殊優先責任”； 綜合安全是安全的內容，既包括傳統安全也包括非傳統安全；合作安全是實現安全的方式，要通過平等、彼此尊重、相互信任的合作才能達成；可持續安全是安全的基礎，強調發展與安全的關系。其中可持續安全是一個新提法。亞信會議成員國希望安全是可持續的，而非短期的；而可持續安全的基礎是發展，發展要通過經濟合作才能實現。正如中國國家主席習近平在上海峰會上指出的：“可持續就是要發展和安全并重以實現持久安全。發展是安全的基礎，安全是發展的條件。對亞洲大多數國家來說，發展就是最大安全，也是解決地區安全問題的‘總鑰匙”。 亞信會議的大多數成員國都是發展中國家，經濟和社會的發展始終是這些國家的第一要務，同時，有些安全問題也是由于發展不到位引發的。因此，亞信成員國之間也需要通過加強經濟合作來增進互信，進而促進安全。