試析政府解決“城市弱勢群體”的策略

韓承平

[摘 要]現階段，農民工已日益成為一個不容忽視的規模巨大的特殊社會群體。“農民工問題”已經成為一個當今社會不容忽視的正待解決的問題。如何解決農民工問題，促進農民工的就業、生活與權益保障，事實上已經成了我國進一步深化改革，加快經濟社會發展的不容回避的問題。

[關鍵詞]農民工；城市弱勢群體；政府責任；制度建構

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671- 5918（2015）08 - 0061- 03

doi：10. 3969/j.issn.1671- 5918. 2015. 08- 029

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

隨著進城農民工隊伍的不斷壯大，由此而來的農民工問題也日趨嚴重。長期城鄉二元結構戶籍管理的體制性障礙，導致農民工群體在生存、權益保障、就業、經濟收入等方面，與城市工人相比，均處于城市的最低狀態，農民工問題成為當前我國正待解決的一個特殊的社會問題。

一、農民工群體已經成為當代中國最大的城市弱勢群體

弱勢群體是由于社會結構急劇轉型和社會關系失調或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業、年老體弱、殘疾等）而造成對于現實社會的不適應，并且出現了生活障礙和生活困難的人群共同體。

由于我國長期城鄉二元結構戶籍管理的體制性障礙以及社會觀念意識上偏見，導致農民工雖已進城務工，但始終戴著寫有“農民”二字的大帽子，在生存狀況、就業環境、權益保障等方面不能完全享受和城鎮居民同等待遇，其就業范圍也受到很大限制。農民工已成為中國大陸城市最底層的階層，許多人處于非常艱難的生活和工作狀況之中。一方面，他們工作、生活環境差，身體健康得不到保障，他們有的在自己的打工棚居住，有的租住民房，往往都是幾十個人住在一間簡陋的房子里。在收入方面，農民工的工資主要是維持其自身生存所必需的生活資料價值，用于維持家屬生存和自身發展的部分比例很小。農民工的消費主要用于吃、住、行方面的基本生活必需消費，日常消費中的恩格爾系數很高。在就業方面，進城農民工遭遇到職業歧視。不少城市出臺了限制性政策，工作條件和待遇較好的工種嚴格限制農民工的進入，農民工從事的多是累、臟、差、險的工作。雖然我國政府已經逐步采取措施，但是相關政策的實施還是做得不夠到位，現今農民工的處境仍是處于十分惡劣的邊緣狀態，他們仍然是當代中國城市最底層的一只龐大的“弱勢群體”隊伍。

二、政府介入解決農民工問題的必要性

（一）保護、關注農民工群體，是政府以人為本、為人民服務的執政理念的體現。以人為本、為人民服務的執政理念是現代政府全部工作的出發點和最終依歸，是政府的最高宗旨。農民工群體是當代中國最大的城市弱勢群體，政府關注民生，就必須關注農民工弱勢群體，保護其合法權益。從農民工的需要出發，尊重、愛護、關心、依靠農民工，努力實現好、維護好農民工的根本權益，體現對農民的尊重和關懷，這是政府堅持以人為本，為人民服務最基本的執政理念的體現。

（二）保護農民工的合法權益，是政府在公共政策制定中貫徹公正原則的必然要求。為了堅持社會公正原則，政府在公共政策制定過程中貫徹公平的價值取向，對農民工城市弱勢群體的利益提供支持和保護，防止出現“馬太效應”，避免使社會資源的分配進一步集聚于那些強勢群體的手中。因為，現代意義上的公正首先就表現在生存權、就業權、受教育權和社會保障權等基本權利。忽視農民工城市弱勢群體的基本權利，政府的公共政策制定就不可能公平、公正。

（三）為農民工提供社會保護是法治社會對政府的必然要求。法律作為一種強社會控制形式，是社會關系的調節器。在法治社會中，法律是弱勢群體實現自身生存和發展的武器，法律也要求政府必須擔當起保障人權、維護弱勢群體權益的使命。農民工群體在社會生活中處于不利地位，而法治的公正性要求對所有人予以公平的對待，同時，法治的普遍性要求對所有人不能有任何歧視，因此，政府對農民工弱勢群體的權益必須要依法給予例外對待和特別保護，通過相應的措施最大限度地縮小農民工城市弱勢群體與城市居民的差距。

三、政府在解決農民工問題上應采取的策略

促進農民問題盡快得到有效解決，保障農民合法權益，應以強化政府責任為核心。具體來說，應從以下幾個方面來著手：

（一）政府要通過公共政策及制度的制定或選擇，對農民工群體提供制度保護和法律保護

1.政府進行農民工制度建構策略是目前解決農民工問題的關鍵。

（1）改革社會管理體制，將農民工納入社會主流。中國農民工數量約2億人，農民工家庭人口估計約5億人，進行戶籍制度、社會保障和公共服務體系改革，僅僅是在經濟上將農民工納入了制度主流，但仍不足以改變他們在文化上受歧視、在政治上合理訴求得不到表達等狀況。要建設和諧社會，政府就必須進行更為全面的社會管理體制改革，賦予農民工與本地市民同等的民主政治權利，保證農民工的合理訴求能夠通過正規渠道得到表達，實現農民工的市民化，最終在文化上、政治上將農民工納入社會主流。

（2）改革勞動用工制度，吸引、培養和留住人才，推動產業結構升級和經濟增長方式轉變。目前，中國農村青壯年勞動力已基本轉移殆盡，”民工荒”現象已從珠三角蔓延到全國并持續了數年。因此，農民工輸入地必須轉變觀念，要正確地意識到，勞動力本身是一種非常有價值的資源，是財富的主要創造者，是優質資產，而非社會負擔。不少地方政府之所以對人口、戶籍和勞動用工制度改革心存顧慮，對外來工的本地化和農民工的市民化設立較高的門檻，主要是擔心外來工引進來容易，將來一旦產業結構升級，不需要這么多勞動力了，勞動力向外轉移會存在困難，從而增加當地的負擔。其實這種擔心完全是多余的。外來工現在之所以愿意進來，是因為當地有合適的就業機會，同樣，將來產業結構升級了，如果在此期間他的文化技能水平未能相應提高，對他來說本地再沒有合適的就業機會，他就會隨著就業機會一起轉移出去；如果他的文化技能水平提高了，在本地仍然能夠找到合適的工作機會，那就說明本地經濟發展還需要這種類型的人才，應該把他繼續留下來。對于本地經濟需要什么樣的人才，市場往往比政府掌握著更多也更準確的信息。因此，地方政府不應代替市場去選擇人才，而應放低門檻，由市場自己去選擇什么樣的人可以留下來。endprint

2.政府有責任進一步完善我國的社會保障制度，這是解決農民工問題的重要方式。迄今為止，我國已經建立起來的社會保障制度，依然保持了城鄉分割的格局，即便是那些已經在事實上實現了非農化的人口，也依然被排斥于城鎮的社會保障體系之外。因此，當今中國阻礙農村人口城市化進程的最大障礙是我國社會保障制度的不完善。目前，我國政府必須建立起城鄉社會保障制度的有效銜接，將城市農民工納入社會保障體系，化解農村人口在城市化過程中所面臨的各種市場風險，降低農村人口城市化的預期成本，為農村人口的城市化提供制度保證。

（1）政府必須盡快建立針對農民工的工傷保險制度。一方面，這一制度不僅保證其一旦出現職業傷害事故可以得到相應的賠償，而且由于建立起了針對城市農民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，其結果將有可能大大減少農民工的職業傷害事故。而政府要做的則主要在于設計特定的制度，并將之作為一種優效品強制推行。

（2）政府有必要建立針對進城農民的醫療和大病保障制度。應該建立針對農民工的大病醫療費用部分社會統籌的保障機制。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據各地的具體情況而定。所形成的基金由有關的社會保險機構專項管理。凡參加大病醫療費用統籌的農民工均可持大病治療卡到指定醫院接受治療。繳費額可以根據大病發生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高。最終實現與城鎮醫療保障制度的并軌。

（3）政府有責任進一步完善我國社會保障制度，這是解決農民工問題的重要方式。政府應該根據進城務工農民的不同情況將其納入有差別的社會養老保險制度為進城農民建立社會養老保險制度顯然比建立工傷保險和大病保險具有更大的難度。困難首先在于農民工的情況各不相同，有的農民工已在城鎮工作生活了較長的時間，并且擁有比較穩定的工作和固定的住所。有些則是剛剛進入城鎮，工作和生活的流動性都很大。因此，有必要針對不同的情況建立有差別的社會養老保險方案。對擁有比較穩定職業且已在城鎮就業較長時間的農民工，他們實際上已經成為“城鎮人口”應該將他們納入城鎮社會養老保險體系。對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇用農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養老保險費。對于進入城市從事經營性的自雇性農民則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養老保險的進城農民建立個人賬戶

3、政府要配合國家立法進行相關的行政立法，以法律法規形式確保弱勢群體的生存與發展。對農民工城市弱勢群體面臨的困境和權益侵害，政府就有責任以立法和制度的形式予以保障。由于現階段中國農民工群體狀況的異常復雜性，而且農民工隊伍規模的不斷擴大，政府及其行政機關要加大力度，積極配合國家立法進行相關的行政立法，以法律法規形式確保弱勢群體的生存與發展。

（二）政府要通過其公共服務職能，向農民工群體提供社會服務和社會保護

“新公共管理”理論強調政府的公共服務，主張建立企業化政府，其主要目標就是要克服公共服務供給方面存在的問題，“把權力中心主義轉化為服務中心主義”。在解決農民工問題過程中，應著重于提高政府的公共服務意識及公共服務的效率和質量。政府有責任把公共服務工作的觸角伸向農民工群體，為農民工群體辦急事、難事和好事，體現政府對老百姓的親和力，維護社會公正和社會秩序。政府為農民工群體提供社會服務和保護，可以通過以下幾個方面：

1.政府要督促加強社會服務機制——社區的作用。目前，我國農民工群體，除了從事建筑行業的居住在工地外，多數農民工散落在各個社區中，然而由于語言、生活方式、習慣、價值觀的不同，他們成為社區的非主流人群，加之城市居民的慣性的心理定勢，更加劇了城鄉之間的對立，使農民工很難真正意義上的融入城市。因此，社區工作人員應利用其在社區的威望、資源和工作職能來加速城鄉融合。

2.政府要督促加強工會組織對農民工群體的保護。政府要督促強化工會維護農民工權益的作用。用人單位要依法保障農民工參加工會的權利。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業安全衛生為重點，督促用人單位履行法律法規規定的義務，維護農民工合法權益。充分發揮工會勞動保護監督檢查的作用，完善群眾性勞動保護監督檢查制度，加強對安全生產的群眾監督。同時，充分發揮共青團、婦聯組織在農民工維權工作中的作用。

（三）政府要發揮為人民服務的理念，為弱勢群體提供社會資源

農民工問題的根本癥結之一是其所擁有的社會資源（包括財力、人力、物力、權力、能力、信息等）整體匱乏，由此導致其生活質量的低下與承受力的脆弱。要改變農民工群體的弱勢地位，就必須通過外界的幫助使其擁有足夠多的社會資源。因此，政府要幫助農民工群體獲得其所需資源，顯然具有特別重要的意義。

1.政府有責任引導農民工全面提高自身素質，把全面提高農民工素質放在重要地位。政府對農民工群體不僅僅是單純的經濟和物質上的給予，而且還應該激勵和培養他們自我生存和發展的能力。政府要充分挖掘農民工的潛能，有利于充分挖掘社會資源，調動社會的各種力量構建社會安全網絡。要引導和組織農民工自覺接受就業和創業培訓，接受職業技術教育，提高科學技術文化水平，提高就業、創業能力。要在農民工中開展普法宣傳教育，引導他們增強法制觀念，知法守法，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權益。開展職業道德和社會公德教育，引導他們愛崗敬業、誠實守信，遵守職業行為準則和社會公共道德。開展精神文明創建活動，引導農民工遵守交通規則、愛護公共環境、講究文明禮貌，培養科學文明健康的生活方式。進城就業的農民工要努力適應城市工作、生活的新要求，遵守城市公共秩序和管理規定，履行應盡義務。

2.政府有責任向農民工教育補助、就業技能培訓，激勵和培養他們自我生存和發展的能力。一方面政府要加強對農民工的教育補助，建立完善的補助制度，減輕農民工城市弱勢群體的教育支出的壓力。另一方面政府要幫助其提高綜合競爭能力。注重對農民工群體進行就業培訓與提供就業崗位。政府要營造良好的培訓氛圍，制定詳細的培訓政策，監督落實工作，全面協調培訓政策的持續進行。

3.政府有責任提高農民工的維權法律意識。由于農民處于弱勢群體地位，對法律知識了解不夠，大部分農民在權益受到不法侵害時因法律意識的淡薄而無法伸張，勇于維權的農民又在缺少有效維權組織的情況下求助無門，在與政府相關部門及用人單位對話時缺乏應有的份量。同時，由于農民活動具有分散性，又缺乏有效組織，在無力通過法律途徑維護自己的權益時，往往各自為政，各謀其策，各行其是，很難形成一股強有力的維權合力。

能否有效地解決農民工城市弱勢群體的權益保護和社會支持問題，使得他們都能夠過上體面的生活，不僅事關中國的社會穩定和國家的長治久安，而且也關系到中國社會主義市場經濟能否實現長期高效有序的發展和現代化建設的順利完成。因此，政府必須明確并且切實履行自己在農民工城市弱勢群體保護中的地位、作用和責任，從政策和制度以及公共服務上解決農民工問題，才能維護社會穩定，化解政治風險，促進社會發展。

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