失獨家庭養老保障問題研究

唐藝維++劉瑋琳

摘要：自從我國進入老齡化社會后，失獨家庭的養老保障問題日益凸顯，亟待解決。在新頒布的保險業“國十條”中，政府對失獨家庭的養老保障問題給予了高度重視，并鼓勵商業保險公司在社會保障中努力發揮積極作用。因此，失獨家庭養老保障問題除了需要政府構建有效的扶助體系外，也為商業保險公司的發展帶來了新的契機。

關鍵詞：失獨家庭 社會保障 住房反向抵押保險 新國十條

一、失獨家庭概述

（一）失獨家庭的概念

“失獨家庭”一詞產生于我國20世紀80年代計劃生育政策提出之后，目前仍然沒有統的標準和界定。通常是指只生育過個孩子，但其后來因疾病、意外事故、犯罪等各種原因而死亡，且其父母年齡大部分超過50周歲，客觀上不能再生育或經濟條件不允許，同時主觀上不愿意生育或收養非親生孩子的家庭。根據獨生子女死亡時是否留有下一代，失獨家庭可分為非隔代失獨家庭和隔代失獨家庭。

（二）失獨家庭產生的背景

新中國成立后，隨著國內經濟高速發展、人民生活水平大幅提高和醫療水平上升，我國人口數量迅猛增加。在改革開放的大背景下，針對此種國情提出的計劃生育政策迫使我國的家庭模式向“4-2-1”結構轉變。這種家庭結構中，第三代只有一個子女。在其他風險因素不變的條件下，單位家庭子女數量的減少使得獨生子女的存活率降低。若獨生子女在成年后因意外等情況死亡，則其父母重新生養的可能性更低，失獨家庭便由此產生。

（三）我國現階段失獨家庭發展狀況及趨勢

2014年中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中央及各地政府相繼出臺了決定實施單獨“二胎”的政策，這在定程度上減緩了失獨家庭數量的增速。但是，長達三十多年的計劃生育政策的實施使得我國已經進入嚴重的人口老齡化時期，且失獨家庭規模龐大。穆光宗先生曾在文章《獨生子女家庭本質上是風險家庭》中推算，截止2000年，全國獨生子女證的數量已達到5578萬，若加上未領證的獨生子女數量包括在內，則2000年全國獨生子女數量約9000萬。如果按照每年增加500萬估算，2010年的獨生子女人數約為1.5億。而實際上城鎮化使得更多家庭的生育愿望降低，年增幅大大超過500萬。由人口學者易富賢根據1%人口抽樣調查所作的推算，2010年我國獨生子女數量為2.18億左右。綜合二者的推算，同時考慮到單獨二胎政策的頒布實施，2015年底我國獨生子女數量大約為2.8億。按照2009年《獨生子女天亡家庭生存狀況調查》中數據顯示，我國5.4%居民在25歲前死亡。①根據以上數據保守估計，2015年25歲前死亡的獨生子女數為1500多萬，而失獨家庭的數量則只是略少于1500萬。

二、我國失獨家庭養老保障的基本情況

（一）失獨家庭養老保障的困境

1.家庭養老保障方面的欠缺

自古以來，素有“養兒防老”的觀念，父母希望在年老時能夠從兒女處得到物質保障或贍養。而失獨老人在子女死亡后，失去了受子女養老的機會，陷入了經濟、精神和生活困境。

2.社會養老方面的不完善

目前我國社會養老保障制度及體系建設不盡完善，主要表現在兩個方面。方面，我國現今機構養老制度不健全。大部分養老院以營利為目的，且通常以失獨老人沒有子女作為監護人或社區、街道不能為其提供所需的證明為由，拒絕接受失獨老人。而大多數福利院主要接收對象為“三無”老人和被遺棄的嬰兒，失獨老人不屬于主要接收對象。同時，失獨老人大多數在經濟上存在較大的困難，部分連最基本的生活需求都不能得到滿足，更沒有能力支付各類養老機構的費用。另一方面，20世紀上半葉，針對日益嚴重的老齡化現狀，我國適時地提出了社區養老這一新型養老方式，即讓老人住在自己家里，由社區有關機構為老人提供上門服務。第一，社區并未建立起系統的志愿服務體系。志愿者集中在舉辦活動或逢年過節時探望失獨老人，缺乏長期、連續、對照顧失獨老人的志愿者。第二，社區沒有建立完善的醫療救助體系。失獨老人年齡較大，并伴有心靈的創傷，身體狀況差，需要長期照顧，而社區只能提供簡單的醫療服務，不能從根本上解決問題；第三，社區資金短缺。社區僅靠政府提供財政撥款，社會資金來源少，基礎設施建設跟不上，以至于無法設立定期上門為失獨老人排解精神難題的心理咨詢機構，無法聘請照顧失獨老人的專業護理人員。

（二）各地方政府的實踐經驗

近年來，我國政府對失獨家庭給予了更多的關注，各地政府積極響應黨和政府的號召，在失獨家庭養老保障方面進行了積極地探索與實踐。

1.陜西省推行失獨家庭養老扶助

陜西省淳化縣從2012年10月1日起率先實施失獨家庭養老扶助制度。2012年10a1日起，我國將失獨補助金由原來的每人每月140元提高N800元，淳化縣在此基礎上每人每月再增加100元。因此，失獨父母在領到國家法定補助金的同時，每人還能領到淳化縣從2012年1月1日起發放的全年1200元的補助金。

該縣還規定，凡持有《獨生子女父母光榮證》或《獨生子女證》且獨生子女因病、意外死亡的城鎮家庭，均有領取一次性經濟補助的機會。該縣對農村和城鎮家庭的次性補助分別為2萬元、3萬元。若失獨父母未再生育或領養子女，年滿60周歲以上的農村和城鎮家庭每人每月補助分別為900元、1000元；60周歲以上的每人每月再增加100元生活補助。

截止到2012年底，該縣共33人是國家特別扶助對象，獨生子女死亡補助對象和傷殘補助對象分別為30人、3人，共下發特備扶助金219440元。

2.江蘇省南京市對失獨家庭幫扶的探索

自2012年8月公布新版《城鄉居民最低生活保障條例實施細則》開始到2014年6月止，南京市民政局相繼出臺了七條與失獨家庭保障相關的政策，以改善失獨老人的養老問題。

2010年到2013年三年間，從首次將失獨家庭父母這類特殊人群納入低保范圍，并給予單位失獨家庭每人150元特別扶助金，到將扶助標準提高到每人500元，且發放頻率從每年兩次增加到每年四次，南京市政府一直穩步提升失獨老人的福利。2013年末，國家五部委發出《進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，號召各級政府提高計劃生育困難家庭扶助金標準；對符合條件的特扶對象參保給補貼、醫療享救助；若有再生育意愿，其醫療費用可納入醫療救助支付范圍。同時開展符合條件的失獨老人可到社區申請居家養老服務的工作，為失獨家庭搭建了社區養老的平臺，健全了社區養老的機制。

以上兩省的實踐提高了失獨家庭的福利和扶助程度，緩解了失獨老人的生活壓力，但在物價持續上漲的今天，這些措施仍不能使他們的養老后顧無憂。因此，一方面，在提供經濟補助的基礎上各級政府還需加大各市區養老院的建設與管理力度，保證橫向增加數量的同時縱向增加質量，加強社區養老在失獨家庭養老保障中的作用。另一方面，政府應在精神上鼓勵較年輕且相對有能力的失獨父母重新領養子女，這一舉措既能完善社會資源配置、給予失獨父母精神上的撫慰，也能為失獨父母將來的養老提供一定的保障。除此之外，政府還應將相關商業保險作為幫扶的重心，依靠商業保險的力量不斷提高失獨家庭的保障程度，改善失獨家庭幫扶主體僅為政府的單一局面。

三、我國失獨家庭養老問題的對策

（一）在社會保障方面

1.增強社會保險對失獨家庭的保障程度

失獨家庭中的部分家庭屬于隔代失獨，這使得失獨父母不僅要負擔自己的養老費用還要額外承擔第三代的撫養費。雖然政府對失獨家庭會給予定的補助，但對于整個家庭的開銷來說仍是杯水車薪。因此，對于這部分隔代失獨家庭，可通過降低養老保險和醫療保險的滿足條件來提高其福利程度。

2.充分發揮地方政府在失獨家庭養老服務體系中的作用

（1）地方政府要加大財政撥款的力度用來扶助社區養老的發展。政府應加大財政支持，擴大失獨家庭的保障范圍，提高失獨家庭的物質保障水平和扶助標準，并與物價發展水平相適應。同時，在社區完善老人需要的休閑娛樂等基礎設施建設，構建志愿服務醫療服務體系，聘請專業的護理人員定期上門服務，使失獨老人享受到正常老人的生活。

（2）地方政府要出臺相應政策并建立專項基金支持社區用于進行福利院與失獨家庭的對接。政府要制定并完善相關法律法規，將失獨家庭養老這一問題法律化、制度化。失獨父母在失去唯一的孩子后，社區養老這一“在家養老”的新型養老方式更易被其所接受。政府應專門建立工作小組，旨在促進福利院的孩子們與失獨父母的對接幫扶工作，既可以使福利院的孩子們得到父母般的呵護，又可以減輕失獨父母的喪子之痛。這是政府積極響應黨的群眾路線、提高社會影響力和增加社會效益的重要舉措。

（3）地方政府要完善失獨家庭救助體系。社會救助是對遭受自然災害、失去勞動能力或者社會低收入人群提供最低生活保障，滿足基本生活需求，是社會保障的個重要組成部分。政府要完善社會救助體系，針對目前很多失獨父母并未享受到國家政策的福利問題，利用時下流行的微信、微博等公眾平臺建立有效的救助信息覆蓋網絡，做好失獨家庭父母的登記工作，拓展救助資金的來源渠道等，有利于優化資源配置、穩定社會秩序、提高社會效率和公平。

（二）在商業保險方面

2014年8月13日，國務院正式發布《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（簡稱“新國十條”）。其提出的發展目標為，到2020年基本建成保障全面、功能完善、安全穩健、誠信規范，具有較強服務能力、創新能力和國際競爭力，與我國經濟社會發展需求相適應的現代保險服務業，努力由保險大國向保險強國轉變?！靶聡畻l”還突出強調了注重發揮商業保險在建成社會保障體系和社會保險市場化運作中的重要作用，以及培養其在健康養老保障計劃中的潛在能力。除此之外，“新國十條”還積極鼓勵保險公司創新養老保險產品，為不同群體提供個性化、差異化的養老保障產品，探索對失獨老人保障的新模式。

1.非隔代失獨家庭

新國十條中提出“為不同群體提供個性化、差異化的養老保障”，“開展住房反向抵押養老保險試點”等一系列新觀點，而在各地區失獨家庭養老的實踐中可發現，商業保險在其中的潛在作用尚未被挖掘。并且據調查，失獨家庭中65.78%的家庭屬于非隔代失獨，占較大比重，因此針對非隔代失獨父母，正可運用如住房反向抵押養老保險等類似的商業保險來解決其養老保障問題。

產權所有者繼續擁有房屋占有、使用、收益和經抵押權人同意的處置權并負責維護，同時按照約定條件領取養老金直至身故；老人身故后，保險公司獲得抵押房屋處置權，處置所得將優先用于償付養老保險相關費用。因其分期領取保險金最后次性償還的運作方式與房屋按揭貸款相反，因而也被稱為“倒按揭”養老保險。由于普通家庭大多數存在根深蒂固的“養兒防老”觀念，并將房屋視為和后代之間的一種情感維系，因此普通父母更愿將自己的房產留給后代。而非隔代失獨家庭則不存在這種觀念上的顧慮，獨生子女的喪失使得失獨父母去世之后沒有遺產繼承人，且房屋通常為遺產的主要部分，這種情況使得非隔代失獨家庭可以采取“以房養老”，用所得的“倒按揭貸款”來滿足自己的生活需求，通過自身資源的合理利用來減輕社會經濟負擔及財政壓力。因此，政府和保險公司應加強失獨家庭的養老保障與住房反向抵押保險的結合，加大向這些社會特殊人群宣傳住房反向抵押保險的力度，使其樂于接受這種“以房養老”的模式，將商業保險作為社會基本養老保險和醫療保險的補充，在拓寬了保險產業領域的同時又完善了保險的社會職能。

2.隔代失獨家庭

失獨家庭中仍有1/3的家庭屬于隔代失獨。隔代失獨家庭雖有第三代子女作為精神寄托，但經濟負擔較重。對于此種家庭，政府可嘗試向保險公司撥款設立專項基金，并鼓勵保險公司面向隔代失獨家庭這一特殊群體創新政策性即保費相對低廉的保險產品。政府用基金作保險費、以失獨老人為被保險人、以第三代子女為受益人，按照不同失獨家庭的需求為失獨老人投保不同保額、不同期限、不同種類的年金保險和死亡保險。除此之外還需與其約定，若失獨老人在保險期限內死亡，則政府將從死亡保險金中扣除一定比例作為基金回流，剩下的部分將作為第三代子女的撫養費用和教育費用，而每月或年領取的年金將作為老人的生活費用。這種方法既促進了保險公司的發展，也在一定程度上減輕了失獨老人撫養第三代子女的經濟壓力。

注釋：《中國經濟周刊》2009.06.01。

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