銀行業(yè)混改：邏輯、問(wèn)題與展望

鄭金宇

2015年6月16日，交通銀行混合所有制改革方案獲批，眾所期待的銀行業(yè)混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“混改”）終于拉開(kāi)大幕。銀行業(yè)混改顯然是“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段必然衍生的邏輯，也是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，對(duì)銀行業(yè)混改的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。本文的主要內(nèi)容包括銀行業(yè)混改的基本邏輯、政策特點(diǎn)、試點(diǎn)策略、遺留問(wèn)題和未來(lái)展望等。

銀行業(yè)混改基本邏輯

歷史脈絡(luò)

回顧銀行業(yè)改革歷史，跳出國(guó)有控股企業(yè)改革的框架，并進(jìn)入銀行業(yè)深化對(duì)內(nèi)開(kāi)放的改革實(shí)踐中，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放后我國(guó)銀行業(yè)的改革發(fā)展史是銀行業(yè)對(duì)各種所有制資本的開(kāi)放史，而現(xiàn)在銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放的改革過(guò)程（包括銀行業(yè)混改）與20年前銀行業(yè)對(duì)外資開(kāi)放的過(guò)程極為相似。1978年改革開(kāi)放以來(lái)，銀行業(yè)改革一直都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融體系改革的重心。我國(guó)的銀行體系經(jīng)歷了從中央銀行一家獨(dú)大到國(guó)有資本控股占主導(dǎo)地位，再到鼓勵(lì)銀行吸收地方政府資本、工商企業(yè)資本和境外投資人資本等發(fā)展過(guò)程，并在部分領(lǐng)域?qū)γ耖g資本開(kāi)放。

新中國(guó)成立后，我國(guó)最先成立的銀行是中國(guó)人民銀行，自1949年12月起，其不斷通過(guò)與國(guó)內(nèi)已有的內(nèi)資和外資銀行的整合，形成了人民銀行一枝獨(dú)秀的單一銀行體系，保險(xiǎn)業(yè)甚至只是人民銀行下設(shè)的一個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)，證券業(yè)更是幾乎零發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的金融體制，隨著計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期的金融體制改革而逐漸被打破，在國(guó)家控股的前提下，我國(guó)銀行業(yè)由單一體系逐步向多元化體系轉(zhuǎn)變。1979年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)設(shè)立，中國(guó)銀行、建設(shè)銀行從人民銀行、財(cái)政部分離出來(lái)，并新設(shè)工商銀行和交通銀行，形成了我國(guó)以中央出資、國(guó)有控股為主的銀行體系。隨后，在1990年前后，由地方政府出資設(shè)立銀行的限制逐漸被打破，深圳發(fā)展銀行、廣東發(fā)展銀行、興業(yè)銀行和浦東發(fā)展銀行先后成立。同期，設(shè)立銀行的準(zhǔn)入條件逐步放松至國(guó)有工商企業(yè)集團(tuán)，中央向招商局、中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、首鋼集團(tuán)發(fā)放了銀行牌照，并分別設(shè)立招商銀行、中信實(shí)業(yè)銀行、光大銀行和華夏銀行。

1978～1994年期間，國(guó)家的政策性業(yè)務(wù)主要由工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行和建設(shè)銀行承擔(dān)。1993年12月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》，提出將工農(nóng)中建四大行改造為國(guó)有大型商業(yè)銀行，并從四大行中分離出政策性業(yè)務(wù)，按類(lèi)別組建了專(zhuān)門(mén)承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)銀行，即國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。至此，我國(guó)銀行體系主要包含了國(guó)有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和政策性銀行，我國(guó)現(xiàn)代銀行業(yè)的基本格局初步形成。

1993年之后，盡管?chē)?guó)有大型銀行不再承擔(dān)政策性銀行的任務(wù)，但過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)和不完善的銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)仍然導(dǎo)致了銀行體系嚴(yán)重的信貸擴(kuò)張，存在的問(wèn)題也隨之暴露，之后的亞洲金融危機(jī)更使得國(guó)內(nèi)銀行業(yè)改革的呼聲高漲。在2000年四季度以前，國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)比例一直處于上升趨勢(shì)，截至2001年9月末，中國(guó)四大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行本外幣貸款折合人民幣總額為6.8萬(wàn)億元，其中不良貸款為1.8萬(wàn)億元，占全部貸款總額的26.62%，實(shí)際已經(jīng)形成的損失約占全部貸款的7%左右。但是，如果加上四大國(guó)有商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)給四家資產(chǎn)管理公司的1.3萬(wàn)億不良貸款，四大國(guó)有銀行的不良貸款率約為45%，醞釀了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。為解決國(guó)有銀行長(zhǎng)期積累的諸多問(wèn)題，2002年2月，中央在京召開(kāi)第二次全國(guó)金融工作會(huì)議，提出“必須把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)，推進(jìn)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的綜合改革是整個(gè)金融改革的重點(diǎn)”;“具備條件的國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行可改組為國(guó)家控股的股份制商業(yè)銀行，條件成熟的可以上市”。此后，大型銀行按照降低不良資產(chǎn)并實(shí)行審慎原則的會(huì)計(jì)制度，實(shí)行股份制和公開(kāi)上市的“三步走”戰(zhàn)略，逐步推進(jìn)改革步伐。

2003年之后，中央先后對(duì)五大國(guó)有獨(dú)資銀行注資并改組成立股份有限公司，2004年開(kāi)始，國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)展了引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的工作，標(biāo)志著我國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放的改革工作全面開(kāi)展。交通銀行與匯豐銀行正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議;建設(shè)銀行分別引進(jìn)美國(guó)銀行、淡馬錫旗下的全資子公司——亞洲金融控股私人有限公司入股;中國(guó)銀行則與蘇格蘭皇家銀行、淡馬錫集團(tuán)、瑞銀集團(tuán)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和全國(guó)社?；鸬葯C(jī)構(gòu)分別簽署戰(zhàn)略投資協(xié)議，其中蘇格蘭皇家銀行將其購(gòu)買(mǎi)的一半股權(quán)賣(mài)給了高盛集團(tuán)和李嘉誠(chéng)私人基金;工商銀行與高盛投資團(tuán)簽署了戰(zhàn)略投資與合作協(xié)議;作為四大國(guó)有銀行的最后一名“登陸者”，農(nóng)業(yè)銀行股份公司成立之后，根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)的情況，沒(méi)有延續(xù)前期經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者，只引進(jìn)了幾家財(cái)務(wù)投資者。同期，外資銀行在中國(guó)開(kāi)始積極布局，從設(shè)立代表處升級(jí)為設(shè)立分行和法人行，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍也不斷擴(kuò)大，我國(guó)銀行業(yè)對(duì)外資全面開(kāi)放的局面基本形成。

在銀行業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的改革期，我國(guó)也積極推進(jìn)銀行業(yè)向民間資本開(kāi)放。不過(guò)，開(kāi)放的領(lǐng)域主要是區(qū)域性的中小型銀行和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。城市商業(yè)銀行的產(chǎn)生可以追溯到20世紀(jì)70年代末，前身是“城市信用社”。1979年改革開(kāi)放之后，地方政府積極注資城市信用社，截至1988年，國(guó)內(nèi)城市信用社的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)3300家。1990～1993年期間，人民銀行牽頭對(duì)信用社進(jìn)行過(guò)兩次清理整頓，以解決城市信用社面臨的諸多問(wèn)題，降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。1995年，北京、天津、深圳、上海、石家莊開(kāi)展了改革試點(diǎn)，把城市信用社改制為城市合作銀行和城市商業(yè)銀行，部分引入了社會(huì)資本參與重組改造，城市商業(yè)銀行迎來(lái)發(fā)展的新高峰。

農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的混合所有制改革對(duì)民間資本的開(kāi)放程度非常高，股權(quán)結(jié)構(gòu)達(dá)到了高水平的混合化。2006年之后，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等相關(guān)政策，允許民資在由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的前提下參股經(jīng)營(yíng)。2012年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶提出“鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行”，縣域金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)對(duì)民營(yíng)資本全面開(kāi)放。2014年以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行公司治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加快推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行本地化、民營(yíng)化和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。截至2015年3月末，國(guó)內(nèi)共設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1251家，較2014年年初新增了180家。目前，已有100余家中小商業(yè)銀行的民間資本占比超過(guò)50%，其中部分由100%民間資本發(fā)起設(shè)立。全國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的民間資本占比超過(guò)90%，村鎮(zhèn)銀行民間資本占比超過(guò)72%。

經(jīng)濟(jì)機(jī)理

總體而言，大型銀行混合所有制改革體現(xiàn)了我國(guó)銀行業(yè)全面對(duì)民間資本開(kāi)放的趨勢(shì)，是我國(guó)銀行業(yè)踐行中央全面深化改革工作、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用戰(zhàn)略部署的具體表現(xiàn)，對(duì)提高我國(guó)金融資源配置效率、發(fā)揮金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在“新常態(tài)”下穩(wěn)健增長(zhǎng)和積極轉(zhuǎn)型具有重要作用。一方面，批準(zhǔn)民間資本新設(shè)民營(yíng)銀行可以增加新的金融供給，加大了銀行業(yè)的業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng);另一方面，國(guó)有大型銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極試點(diǎn)推進(jìn)混合所有制改革，不僅是主動(dòng)提高自身競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)，為與民營(yíng)銀行競(jìng)爭(zhēng)做好制度基礎(chǔ)，而且也是積極適應(yīng)利率市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所做出的戰(zhàn)略選擇。我國(guó)銀行體系的資產(chǎn)規(guī)模在經(jīng)歷了10多年的高速增長(zhǎng)后，近年來(lái)，銀行的利潤(rùn)增幅不斷下降，不良率高企的壓力也日益凸顯，銀行業(yè)在滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)金融服務(wù)需求的同時(shí)，提供有效金融供給的效率在不斷下降，融資難融資貴問(wèn)題也不斷出現(xiàn)。

銀行傳統(tǒng)的粗放型增長(zhǎng)方式將失去發(fā)展基礎(chǔ)。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)延續(xù)了投資拉動(dòng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)應(yīng)的微觀基礎(chǔ)就是有很多國(guó)有企業(yè)、地方政府和房地產(chǎn)等行業(yè)有強(qiáng)勁的投資動(dòng)力和規(guī)模巨大的貸款需求。隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”，國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致原本受益于投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式的市場(chǎng)主體出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難。2014年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)水平不斷下降，部分國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)還貸困難;受中央規(guī)范地方政府債務(wù)的影響，地方政府融資平臺(tái)的融資需求下滑明顯;房地產(chǎn)行業(yè)也因各種因素的多重作用出現(xiàn)了周期性的拐點(diǎn)，銀行失去了傳統(tǒng)高質(zhì)量的客戶(hù)基礎(chǔ)，宏觀經(jīng)濟(jì)層面反應(yīng)為有效信貸需求不足。

有效信貸需求不足與中小企業(yè)缺少融資渠道并存。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中明確提出支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，對(duì)應(yīng)扶持的微觀經(jīng)濟(jì)主體就是小微企業(yè)。但傳統(tǒng)銀行的服務(wù)主體并不是中小微企業(yè)，造成現(xiàn)實(shí)中小微企業(yè)強(qiáng)烈的融資需求與銀行的資金供給無(wú)法形成有效對(duì)接。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，現(xiàn)有銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式在服務(wù)大型企業(yè)等客戶(hù)方面已經(jīng)形成了效率較高的經(jīng)營(yíng)模式，也正是這種路徑依賴(lài)，我國(guó)銀行體系特別是大中型銀行適應(yīng)新的業(yè)務(wù)模式需要較長(zhǎng)時(shí)間。同時(shí)，原有經(jīng)營(yíng)模式也造成了銀行對(duì)單一客戶(hù)存在較高且固定邊際成本的問(wèn)題，銀行自然有動(dòng)力去選擇貸款體量大、附加價(jià)值高的客戶(hù)，成本因素也抑制了銀行開(kāi)發(fā)小微客戶(hù)的積極性。

民營(yíng)銀行的設(shè)立將加劇銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。從國(guó)家推動(dòng)本次銀行業(yè)深化改革的力度看，對(duì)內(nèi)資的開(kāi)放程度遠(yuǎn)高于對(duì)外資的開(kāi)放程度，而且境內(nèi)資本發(fā)起設(shè)立的銀行天然避開(kāi)了外資經(jīng)營(yíng)部分業(yè)務(wù)的限制條件。所以不能因?yàn)榻陙?lái)外資銀行沒(méi)有對(duì)我國(guó)銀行體系產(chǎn)生較大沖擊就忽視民營(yíng)銀行對(duì)銀行業(yè)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。本次改革發(fā)起設(shè)立民營(yíng)銀行的大都是有實(shí)體經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)資本，更加貼近實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求，其中騰訊和阿里更是有著豐富的互聯(lián)網(wǎng)金融經(jīng)驗(yàn)。雖然民營(yíng)銀行剛剛成立，資本規(guī)模較小，但這更加符合銀行業(yè)內(nèi)涵集約式的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，現(xiàn)存銀行金融機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)型的同時(shí)也將承受較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

銀行機(jī)構(gòu)的公司治理有待完善。雖然國(guó)有大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行基本具備了其他所有制形式的股東，但一些持股的民間資本在董事任命、銀行經(jīng)營(yíng)決策等方面依然沒(méi)有發(fā)言權(quán)，存在著委托代理鏈條“過(guò)長(zhǎng)”和“斷鏈”的問(wèn)題，影響經(jīng)營(yíng)決策效率。同時(shí)，由于沒(méi)有員工和管理層持股的配套政策，難以形成有效的約束激勵(lì)機(jī)制，董事會(huì)、管理層和員工的利益存在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。加之近期銀行業(yè)高管層在不斷降薪，如何形成有效的激勵(lì)機(jī)制也值得進(jìn)一步研究。

銀行業(yè)混改政策形成過(guò)程及特點(diǎn)

政策形成過(guò)程

本次銀行業(yè)混合所有制改革起始于2013年的十八屆三中全會(huì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，“混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國(guó)有企業(yè)改革、完善基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求”。這意味著，積極推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是全面深化改革的重要內(nèi)容，混合所有制作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的地位再次被確認(rèn)。從宏觀層面看，混合所有制可理解為一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中將存在國(guó)有資本、社會(huì)資本、境外資本等多種形式的非公有制資本。在我國(guó)推進(jìn)混合所有制改革，就是要堅(jiān)持公有制主體地位不動(dòng)搖，同時(shí)鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從微觀層面看，發(fā)展混合所有制就是要調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、改善公司治理，有些企業(yè)可以保持國(guó)有控股地位，有些企業(yè)則完全放手給非公有制資本。

十八屆三中全會(huì)《決定》中盡管沒(méi)有專(zhuān)門(mén)提及國(guó)有商業(yè)銀行改革的具體要求，但提出了關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的原則：“國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，以規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革?！眹?guó)有商業(yè)銀行的混合所有制改革也應(yīng)遵循這些原則。同時(shí)，《決定》指出，“擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”。綜合上述政策，《決定》中關(guān)于混合所有制改革和設(shè)立民營(yíng)銀行的有關(guān)要求共同形成了銀行業(yè)全面對(duì)內(nèi)開(kāi)放的政策框架。

十八屆三中全會(huì)《決定》公布以來(lái)，銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)深入貫徹黨中央國(guó)務(wù)院的相關(guān)要求，全面推進(jìn)銀行業(yè)深化改革。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在2014年一次經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)議上，明確把近期改革的方向指向銀行業(yè)混改，并指出“下一步將推進(jìn)銀行業(yè)混合所有制改革”。同年9月，在中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)第六屆會(huì)員大會(huì)三次會(huì)議上進(jìn)一步闡釋了銀行業(yè)混改的目標(biāo)和功能，“要有序推進(jìn)混合所有制改革，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有資本、民營(yíng)資本和海外銀行資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自主決策、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。已有的資料表明，此次混改沿用慣常使用的策略，即先試點(diǎn)后逐步推開(kāi)。

政策特點(diǎn)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和防止國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失是首要原則。深化銀行業(yè)混合所有制改革重點(diǎn)不是“私有化”，而是提升國(guó)有大型銀行的經(jīng)營(yíng)決策效率，全面提高競(jìng)爭(zhēng)能力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本次的銀行業(yè)混改也不應(yīng)存在“國(guó)進(jìn)民退”或“國(guó)退民進(jìn)”的疑惑，允許民間資本參股國(guó)有大型銀行，應(yīng)作為對(duì)內(nèi)開(kāi)放改革工作的一部分，目的是推動(dòng)民間資本和國(guó)有資本以更加平等的地位共同繁榮、共同發(fā)展。具體而言，銀行業(yè)混改的著力點(diǎn)在放開(kāi)民間資本準(zhǔn)入，重點(diǎn)在探索堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“三會(huì)一層”的作用。這也正是完善中國(guó)特色的大型商業(yè)銀行治理機(jī)制的基本含義。

引入民間資本是完善我國(guó)大型銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理的基礎(chǔ)。之前的銀行業(yè)股改的主要對(duì)象是境外資本，雖然改革之后國(guó)有控股銀行中的國(guó)有股份一股獨(dú)大的問(wèn)題，一直制約著公司治理能力的提升，但貿(mào)然進(jìn)行公司治理結(jié)構(gòu)變革，可能導(dǎo)致在我國(guó)銀行業(yè)中占主導(dǎo)地位的大型銀行的控制權(quán)落入境外資本手中。引入民間資本將促進(jìn)形成非公有制股份之間的平衡關(guān)系，創(chuàng)造了國(guó)家放松對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)管理權(quán)后，保持國(guó)家金融安全的基本條件。

不同銀行間呈現(xiàn)各有側(cè)重點(diǎn)的改革安排。對(duì)于如招商銀行、平安銀行等股權(quán)結(jié)構(gòu)混合程度已經(jīng)較高的股份制銀行而言，混改工作的重點(diǎn)在于探索改革薪酬激勵(lì)制度，開(kāi)展員工持股計(jì)劃。鑒于國(guó)有大型銀行和股份制商業(yè)銀行一直在我國(guó)銀行業(yè)中扮演領(lǐng)軍者的角色，其他中小金融機(jī)構(gòu)可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索地方政府控股與民資進(jìn)入之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

為什么是交通銀行？

國(guó)內(nèi)銀行業(yè)混改第一個(gè)“吃螃蟹”的是交通銀行，透過(guò)該行發(fā)布的一些信息可以透視混改的主要內(nèi)容。2015年6月16日，交通銀行發(fā)布公告稱(chēng)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)交通銀行的《交通銀行深化改革工作小組關(guān)于做好交通銀行深化改革工作的通知》。通知要求，完善中國(guó)特色的大型商業(yè)銀行治理機(jī)制，堅(jiān)持國(guó)有控股地位，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，探索引入民營(yíng)資本，積極發(fā)揮戰(zhàn)略投資者作用，探索高管層和員工持股制度;完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，激發(fā)體制機(jī)制活力，更好發(fā)揮董事會(huì)、高管層和監(jiān)事會(huì)作用;深化用人、薪酬和考核機(jī)制改革，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，推進(jìn)事業(yè)部制等內(nèi)部配套機(jī)制改革。

相關(guān)事件回顧

十八屆三中全會(huì)《決定》公布后，交通銀行開(kāi)始積極爭(zhēng)取“深化混合所有制改革、完善公司治理機(jī)制”的改革試點(diǎn)。2014年4月，交通銀行按照黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)國(guó)有企業(yè)和金融改革的精神，成立改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由牛錫明董事長(zhǎng)任組長(zhǎng)，彭純行長(zhǎng)任副組長(zhǎng)。

2014年5月，交通銀行董事長(zhǎng)牛錫明表示，“目前銀行業(yè)雖已有混合所有制之名，但尚未達(dá)到混合所有制之實(shí)，離充分市場(chǎng)化、商業(yè)化的現(xiàn)代商業(yè)銀行運(yùn)行機(jī)制尚有差距”，指出交通銀行將通過(guò)深化混合所有制改革，用5～10年的時(shí)間，成為國(guó)際化、綜合化、財(cái)富管理特色突出，具有國(guó)際化管理水平的現(xiàn)代銀行公司。

2014年7月，交通銀行發(fā)布公告稱(chēng)，目前正高度關(guān)注國(guó)家在混合所有制經(jīng)濟(jì)以及金融體制改革等方面的要求，正在積極研究深化混合所有制改革、完善公司內(nèi)部治理機(jī)制的可行方案，以此推動(dòng)公司改革的深化，并最終形成了深化混合所有制改革“試點(diǎn)方案”，上報(bào)相關(guān)部門(mén)。

2014年8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由人民銀行牽頭混改試點(diǎn)工作，人民銀行聯(lián)合有關(guān)部門(mén)成立了包含中組部、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等單位的工作小組，探討深化混合所有制改革的相關(guān)方案。

2015年5月28日，匯金公司公布已于日前減持工商銀行和建設(shè)銀行的股份，這是匯金公司2015年以來(lái)的首次減持，有觀點(diǎn)將匯金公司的減持解讀為銀行混改啟動(dòng)的信號(hào)，市場(chǎng)開(kāi)始猜測(cè)交通銀行將作為國(guó)有銀行混改的首家試點(diǎn)銀行。

2015年6月，交通銀行的A股股價(jià)開(kāi)始有所反映。1日，交通銀行股票漲停。3日，市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)“交通銀行混改方案已于1個(gè)月前上報(bào)國(guó)務(wù)院”，“交通銀行混改方案最快兩周內(nèi)獲批”等傳言，交通銀行股價(jià)再次上漲，并于6月4日和8日分別經(jīng)歷了兩次漲停。也有傳言交通銀行正在與復(fù)興集團(tuán)、騰訊等進(jìn)行接洽。

2015年6月16日，交通銀行發(fā)布公告稱(chēng)其“深化改革方案”已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，標(biāo)志著我國(guó)大型銀行混改的序幕正式拉開(kāi)。從6月1日至16日的12個(gè)交易日內(nèi)，交通銀行股價(jià)漲幅達(dá)31%。

優(yōu)勢(shì)與示范效應(yīng)

對(duì)國(guó)有大型銀行實(shí)施混改顯示國(guó)家深化銀行改革的決心。交通銀行是我國(guó)五家國(guó)有大型銀行之一，不僅是全國(guó)性商業(yè)銀行，而且具備了較高的國(guó)際化程度，由銀監(jiān)會(huì)國(guó)有大型銀行監(jiān)管部監(jiān)管，是我國(guó)國(guó)有控股的優(yōu)質(zhì)企業(yè)資源。對(duì)比之前對(duì)民間資本開(kāi)放的城市、縣域和農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)的改革，本次改革向民間開(kāi)放的力度進(jìn)一步加大，資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)一步提高。同時(shí)，大型銀行作為我國(guó)銀行體系的中堅(jiān)力量，其資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)管理能力、風(fēng)險(xiǎn)防控水平等都顯著高于同業(yè)平均水平，作為混改的突破口，將形成良好的示范效應(yīng)。

股權(quán)混合所有制特征明顯，便于深化混改工作。交通銀行2015年第一季度季報(bào)顯示，截至一季度末，財(cái)政部持有交通銀行26.53%的股份，為第一大股東;香港中央結(jié)算（代理人）有限公司持有20.07%的股份;匯豐銀行持有交通銀行18.70%的股份，為新晉股東;全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)（社?；穑┏钟薪煌ㄣy行4.42%的股份。剩下六個(gè)大股東分別為首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司、上海海煙投資管理有限公司、中國(guó)平安人壽、中國(guó)第一汽車(chē)集團(tuán)、云南紅塔集團(tuán)有限公司和魯能集團(tuán)有限公司。從以上數(shù)據(jù)可以看出，交通銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)分散，基本實(shí)現(xiàn)了均衡化和多元化發(fā)展，具備了混合所有制的經(jīng)濟(jì)特征，在不大幅減持國(guó)有股份的前提下，在股權(quán)結(jié)構(gòu)能更容易地引入民間資本。

資產(chǎn)規(guī)模較小，改革風(fēng)險(xiǎn)可控。交通銀行的資產(chǎn)規(guī)模、人員數(shù)量和網(wǎng)點(diǎn)渠道都是國(guó)有五大行中最小的。雖然本次改革要堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但股權(quán)改變后，國(guó)家對(duì)大型銀行的控制力勢(shì)必會(huì)受到一定的負(fù)面影響。交通銀行的公告中不僅要在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上引入民間資本，而且已經(jīng)提出了員工持股計(jì)劃的可能，拿交通銀行做試點(diǎn)，存在簡(jiǎn)政放權(quán)方面“步子邁大點(diǎn)”的政策導(dǎo)向，非公有制成分將相應(yīng)獲得較大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。對(duì)比四大銀行，交通銀行較小的資產(chǎn)規(guī)模將形成對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)可控的底線(xiàn)保障。

問(wèn)題與政策建議

主要問(wèn)題

交通銀行混合所有制改革獲批和民營(yíng)銀行的籌建開(kāi)業(yè)，證明我國(guó)銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放取得了重大進(jìn)展。其中，民間資本是首次參與國(guó)有大型銀行產(chǎn)權(quán)改革，也是第三次獲得許可新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)。鑒于民間資本在之前參與城商行改造和農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改造過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)和教訓(xùn)，民間資本更應(yīng)好好把握這次全面開(kāi)放的機(jī)會(huì)，推動(dòng)建設(shè)一個(gè)多元化、多層次、高競(jìng)爭(zhēng)的銀行體系，通過(guò)發(fā)揮自身作為合格市場(chǎng)主體的作用，全面提升金融資源的配置效率?，F(xiàn)階段，交通銀行混改的具體方案還沒(méi)有出臺(tái)，真正的改革才剛剛起步，同部分股份制商業(yè)銀行發(fā)起員工持股計(jì)劃一樣，短期內(nèi)可能會(huì)更多地吸引資本市場(chǎng)關(guān)注，而形成一個(gè)真正市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)決策主體尚需時(shí)日。目前看來(lái)，進(jìn)一步推進(jìn)銀行業(yè)混改需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題。

兩個(gè)重要關(guān)系尚待理清。一是黨委和“三會(huì)一層”的關(guān)系。本次混合所有制改革首先要堅(jiān)持公有制的主體地位，對(duì)于國(guó)有大型銀行而言就是要保持國(guó)有控股地位不變，即保持財(cái)政部第一大股東地位不能變。民間資本如何在這種約束條件下加大自身的話(huà)語(yǔ)權(quán)，全面參與經(jīng)營(yíng)決策，這不僅需要民間資本的嘗試，更需要國(guó)家決策部門(mén)的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)于地方性的中小銀行而言，雖然在過(guò)去的幾次改革中形成了社會(huì)化多層次的股權(quán)結(jié)構(gòu)，但行政化任命的現(xiàn)象還是層出不窮，即使作為大股東的民間資本也更多扮演了財(cái)務(wù)投資人的角色。農(nóng)村信用社的公司治理距離形成真正的“三會(huì)一層”治理架構(gòu)更是相距甚遠(yuǎn)。交通銀行的試水將會(huì)形成積極的探索。二是防范金融風(fēng)險(xiǎn)和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系有待協(xié)調(diào)。大型銀行目前還肩負(fù)著穩(wěn)定我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，正是因?yàn)楝F(xiàn)階段大型銀行國(guó)有控股的地位，大型銀行在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行期成為保持信貸投放穩(wěn)定增長(zhǎng)的主力軍，人民銀行三次降息后，大型銀行的存款利率上浮幅度遠(yuǎn)小于股份制銀行和城商行，掛牌貸款利率一直采用央行基準(zhǔn)利率，形成了一定的逆周期穩(wěn)定作用。民間資本天然具有逐利的本性，隨著民間資本進(jìn)入到國(guó)有大型銀行并取得話(huà)語(yǔ)權(quán)，會(huì)不會(huì)提升大型銀行的風(fēng)險(xiǎn)偏好和定價(jià)水平？特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，會(huì)不會(huì)由于銀行的經(jīng)營(yíng)行為形成新的金融風(fēng)險(xiǎn)？以及由此導(dǎo)致的大型銀行順周期經(jīng)營(yíng)行為等問(wèn)題都值得關(guān)注。

兩個(gè)重要問(wèn)題尚需共識(shí)。一是關(guān)于國(guó)有股份減持比例的問(wèn)題。市場(chǎng)上有不少聲音認(rèn)為國(guó)有企業(yè)混合所有制改革就是一個(gè)字“減”，認(rèn)為只有降低國(guó)有控股比例，混改才會(huì)成功，并且認(rèn)為應(yīng)該有一個(gè)具體的比例要求。筆者認(rèn)為本次銀行業(yè)混合所有制改革的核心是對(duì)民間資本開(kāi)放，而不應(yīng)專(zhuān)注于國(guó)有股份退出。交通銀行的混改成功將意味民間資本進(jìn)入國(guó)有控股銀行的壁壘被破除，這時(shí)更需要的是創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)公平公正的交易環(huán)境，讓市場(chǎng)決定民間資本購(gòu)買(mǎi)國(guó)有股份的數(shù)量和價(jià)格，至于具體比例不宜設(shè)定目標(biāo)。二是關(guān)于員工持股計(jì)劃的問(wèn)題。有人擔(dān)心員工持股通過(guò)低于二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格增發(fā)或者贈(zèng)與，會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)作為全民的資產(chǎn)讓內(nèi)部少數(shù)人占有，如果高于二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格，又會(huì)形成負(fù)面激勵(lì)，帶來(lái)新的不穩(wěn)定因素。如果把員工持股計(jì)劃放入銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放的大背景下，應(yīng)該發(fā)現(xiàn)員工持股計(jì)劃是銀行業(yè)提高市場(chǎng)化水平的手段，應(yīng)該在引入非公有制成分、明晰產(chǎn)區(qū)結(jié)構(gòu)和完善治理層級(jí)之后，由董事會(huì)決定。比如股權(quán)混合程度較高的招商銀行和平安銀行推出員工持股計(jì)劃后，資本市場(chǎng)就做出了比較積極和正面的回應(yīng)。

公眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失尚存疑慮。此前大型銀行混改后，公眾對(duì)股份是否被賤賣(mài)一直存在爭(zhēng)論。本次混合所有制改革重點(diǎn)防范的問(wèn)題就是國(guó)有資產(chǎn)流失，對(duì)應(yīng)到國(guó)有控股銀行的股價(jià)，1.1倍的市凈率可能就是一個(gè)可觀測(cè)的底線(xiàn)指標(biāo)?，F(xiàn)在在A股市場(chǎng)上市的大型銀行的市凈率基本達(dá)到了1.1，但問(wèn)題是民間資本在可以選擇自主發(fā)起設(shè)立銀行的條件下，為什么還要支付資本溢價(jià)？國(guó)有大型銀行的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主導(dǎo)地位和國(guó)際化的市場(chǎng)布局可能是溢價(jià)的主要組成部分，但是，其仍需進(jìn)一步顯性化自身優(yōu)勢(shì)才能吸引到更優(yōu)質(zhì)的民間資本。

銀行業(yè)混改剛剛離開(kāi)起跑線(xiàn)，下一步，預(yù)計(jì)中小城商行將以大型銀行探索的經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和發(fā)揮董事會(huì)作用。股份制商業(yè)銀行的員工持股計(jì)劃，可能有待國(guó)有大型銀行和城商行完成深化產(chǎn)權(quán)所有制改革后繼續(xù)推廣。農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)比較特殊，改革方案需要等待國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)的方案。

政策建議

積極引導(dǎo)社會(huì)正確認(rèn)識(shí)銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放政策。一方面，政府要改革監(jiān)管理念，尊重私有產(chǎn)權(quán)，堅(jiān)持“同股同權(quán)”的原則，進(jìn)一步提高民間資本的地位，平等公正對(duì)待各種所有制的投資人。設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的準(zhǔn)入政策，保證對(duì)符合資質(zhì)的民間投資人一視同仁。另一方面，民營(yíng)資本要端正投資理念，不要把金融行業(yè)當(dāng)作暴利行業(yè)，不要抱有政府為風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單的僥幸心理，充分吸取此前參與農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改革和城市商業(yè)銀行改革的教訓(xùn)，杜絕關(guān)聯(lián)交易，規(guī)范自身經(jīng)營(yíng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管指標(biāo)體系，加強(qiáng)差異化管理。一方面加快出臺(tái)對(duì)民營(yíng)銀行經(jīng)營(yíng)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范民營(yíng)銀行的經(jīng)營(yíng)行為，把民營(yíng)銀行納入正規(guī)的監(jiān)管體系，不僅要?jiǎng)?chuàng)造新設(shè)機(jī)構(gòu)和存量機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，而且要推動(dòng)民營(yíng)銀行積極適應(yīng)監(jiān)管規(guī)則。另一方面，針對(duì)不同類(lèi)型的銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立不同的監(jiān)管目標(biāo)，特別是對(duì)于服務(wù)小微企業(yè)的銀行實(shí)施差異化監(jiān)管政策，提高銀行對(duì)小微客戶(hù)服務(wù)的積極性。

進(jìn)一步放寬業(yè)務(wù)準(zhǔn)入權(quán)，完善創(chuàng)新監(jiān)管方式。充分發(fā)揮銀行作為合格市場(chǎng)主體的作用，發(fā)揮民間資本對(duì)創(chuàng)業(yè)的推動(dòng)作用。探索實(shí)行負(fù)面清單管理，對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)按照金融實(shí)質(zhì)而非具體形式，劃定信息披露、風(fēng)險(xiǎn)管理的基本規(guī)則、監(jiān)管紅線(xiàn)，實(shí)行適度監(jiān)管，可先行先試，實(shí)行“事后報(bào)備”而非“事前審批”。同時(shí)，由于近期簡(jiǎn)政放權(quán)力度加大，部分監(jiān)管審批權(quán)利已經(jīng)下放至地方相關(guān)部門(mén)，建議金融監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一各地派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善業(yè)務(wù)報(bào)備程序。

進(jìn)一步釋放銀行業(yè)活力，促進(jìn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率。推進(jìn)民營(yíng)銀行、消費(fèi)金融公司和村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，成熟一家，批準(zhǔn)一家，不設(shè)數(shù)量目標(biāo)，支持和鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，不斷完善多層次、廣覆蓋、差異化的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)體系。同時(shí)，制定好配套的監(jiān)管政策，協(xié)調(diào)穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)金融改革，穩(wěn)步推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的落地實(shí)施，防范區(qū)域性和系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所）