銀行參與PPP項目已成大勢

楊榮

公私合作模式（Public-Private-Partnership，英文簡稱PPP），即公共部門和社會資本合作，以特許經營權的方式，共同提供公共產品。這種模式的主要初衷是為了解決公共基礎設施建設和運營當中的融資難和運營效率差的問題，同時也拓寬了社會資本的投資領域，活躍了社會資本。盡管目前PPP模式仍處于試點推廣階段，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺已經是大勢所趨。

PPP模式發展背景

當前，我國地方政府存量債務高企，很難繼續滿足民眾不斷增長的對公共基礎設施的需求。政府部門與社會資本合作參與建設基礎設施將是未來城鎮化建設、城市基礎設施提供的主要方式，這也對于緩解地方政府債務壓力有較大作用。

為進一步規范PPP項目發展和運營，發改委發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見的公告，財政部公布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），同時發布PPP項目合同指南（試行）。《通知》中明確指出了政府作為監督者和利潤調節者的角色，既要合理保障社會資本的回報率，同時也要兼顧政府財政負擔和公共項目的社會公益性。未來，《辦法》的出臺也將進一步規范PPP的運作與管理。

PPP模式的出現為社會資本參與公共產品服務創造了條件。現階段，地方融資平臺發展受限，商業銀行信貸將瞄準PPP市場，為其提供融資服務。同時，擁有“金控集團”背景的中信、平安等銀行還將搭建PPP金融服務平臺，發揮自身集團優勢。

PPP模式優劣分析

PPP模式下，政府負責監督，私人部門負責全程的設計、建設和運營。其主要優點有：首先，政府部門和私人部門的合作，有利于發揮私人部門的管理優勢，提升公共基礎設施的運營效率，對于政府而言，則有利于減輕政府在基建投資中的債務壓力;其次，政府與私人部門共同參與，共擔風險，政府通過利息貼現、補償等機制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進投資主體的多樣化;最后，宏觀經濟環境表明，房地產投資增幅下滑至12.5%，基建投資增速上升，這源于“一路一帶”、環保產業、新型城鎮化建設等帶來的大量基建投資機會。未來一段時間，基建投資將成為中國經濟增長的主要動力，在政府債務高企的情況下，社會資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時也將拓寬社會資本的投資領域，活躍民間資本，實現公私雙贏。

PPP模式本身也具有一定的缺陷，主要包括：首先是如何處理利潤分配。社會資本以利潤為目標，而公共基礎設施以公益性為目標，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充當的正是利潤分配者的角色，促進社會資本的參與必須為社會資本提供良好的回報。這也是PPP模式能夠維系的重要前提，國內成功的PPP案例是“北京地鐵四號線”，失敗的案例是“鳥巢”。后者之所以失敗，原因在于“鳥巢”承擔了較多的社會公益責任，而后續的商業運營受到諸多限制;其次是政府的信用風險。PPP模式下，地方政府信用與社會資本的收益密切相關，地方政府違約或無法兌現收益承諾，將使私人部門遭受較大損失。

PPP模式分類與特點

根據融資模式、項目運營管理、收入分配等因素，可以將PPP模式分成不同的種類，表1顯示的是PPP模式的主要分類與特點。其中，BOT模式是標準的PPP模式，項目過程權責明晰，政府的責任主要是監督。為保證私人部門項目收益，政府會向其提供一定的投資補助、擔保補貼和貸款貼息等;BT模式是建筑行業經常使用的PPP模式，由于政府承諾負擔項目期間的融資利息支出，因此私人部門和銀行參與的積極性很高;BOO模式最大的特點是項目最終歸私人部門所有，政府負有長期的監督責任;與BOO模式相對的是BOOT模式，BOOT模式下，私人部門對項目擁有一定期限的所有權和經營權，但并不是長期擁有（見表1）。

不同項目需要以及不同模式特點的影響，BOT模式是經營性項目的最佳選擇，經營性項目可以保證私人部門獲取可預期的收益，非經營性項目適合采用BT模式，比如醫院、學校教學樓，以及道路、橋梁等基礎設施建設。不同的PPP模式，其風險分配有所區別：BOO模式私有化程度最高，因此私人部門承擔的風險最高，其次是DBFO模式、BOOT模式和BOT模式。風險分配的另一端是收益分配，政府在PPP運作過程中充當監管者和利潤分配者的角色，既要保證項目回報率對社會資本具有吸引力，又要考慮公眾公益性的需要，避免“與民爭利”。PPP模式比較見表2。

銀行參與PPP項目的模式選擇

當前，新型城鎮化PPP項目如火如荼，作為其主要資金來源的地方融資平臺發展越來越受限制，國務院“43號文”的出臺降低了商業銀行針對融資平臺新增貸款的安全性，為此商業銀行也在積極尋找其他貸款投向，PPP融資模式將成為新的貸款投向。與傳統貸款人角色不同，商業銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務咨詢機構，一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等;另一方面，銀行業將積極為項目提供設計和開發等顧問、咨詢服務。PPP模式的一般融資結構如圖1所示。

投貸模式

投貸模式是指商業銀行通過發放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目的融資需求。發放貸款使得商業銀行成為PPP項目的債權人，投行資金的介入使得商業銀行成為PPP項目的股東，在此過程中，商業銀行既可以獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調節銀行收入結構。同時，貸款和投行資金聯動可以降低銀行大規模貸款帶來的風險，投行資金參與也為銀行更好地參與PPP項目運作提供了良好的契機。

與一般商業銀行相比，中信銀行擁有控股金融集團背景，中信集團聯合中信銀行、中信證券、信托、地產、咨詢、基金等子公司，召開“中信PPP模式合作論壇”，組建中信PPP聯合體，形成了由中信集團牽頭，各成員公司聯系人負責的模式，實現日常事務、項目信息的共享。具體運作過程中，中信銀行提供項目融資、銀團貸款、并購貸款、股權投資、對接險資、理財融資，以及票據和債券等產品。為應對PPP項目運作需求，中信銀行形成了“總分支”的三級聯動體系和前中后臺部門之間協同配合的機制，并專門針對PPP項目成立了領導工作小組。

從全球來看，在公共基礎設施投資者當中，保險公司、資管公司和公共養老金充當了主要角色，非銀行金融機構發揮更大作用，參與深度更高。大型基建投資項目能夠帶來相對穩定的現金流和較高收益率，最重要的是能夠實現風險對沖，長期低風險可以對沖其他投資項目。在銀行業“大資管”時代來臨、金融自由化前景可期的情況下，商業銀行可以通過非銀行業務更多地參與PPP項目。擁有多元化優勢的工商銀行、交通銀行、平安銀行、中信銀行等將擁有更多機會。

首先，信貸和資金服務是中信銀行第一要務，利用表內和表外資產為PPP項目提供融資;其次，中信銀行擔任PPP項目顧問，發揮集團優勢，協同集團下屬公司信托、咨詢、基金資源等為PPP項目提供設計和融資方案;最后，發揮金融機構優勢，充當PPP項目組織和撮合方，在PPP項目中，商業銀行從傳統的信貸服務機構轉變為綜合性的服務提供商。中信銀行為PPP提供的金融產品如圖2所示。

貸款模式

2008年以來，地方政府通過地方融資平臺舉債刺激經濟發展，使得地方政府債務高企，中央政府多次調研政府債務情況，并明確未來將集中清理地方債務，優先集中力量償還到期債務。而另一方面，我國新型城鎮化剛剛起步，預計未來六年將釋放42萬億元的資金需求，在地方政府融資受限和償還能力受質疑的情況下，商業銀行將失去一大貸款投向。PPP模式的發展在滿足新型城鎮化所需基礎設施的同時，也為商業銀行提供了新的貸款投向，PPP模式將成為城投債的替代和延伸。

以北京地鐵4號線項目建設為例，北京地鐵4號線分為A和B兩個部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機電項目，包括地鐵車輛、售票系統等，投資額為46億元。B項目由特許經營公司——北京市京港地鐵有限公司負責建設運營，該公司是由港鐵股份、首創股份和京投公司共同出資設立，其中，港鐵股份和首創股份的股份占比分別為49%和2%。該項目規劃時間分為建設期和特許經營期，2004～2009年為建設期，2009～2034年為特許經營期，30年特許經營期結束后，北京地鐵4號線將歸政府所有。

京港地鐵有限公司收入來源包括車費和廣告收入，同時京港地鐵需要租用A項目的資產，政府承諾如果地鐵人流量達不到預計目標，政府將降低A項目的租金，彌補京港地鐵收入;反之，如果人流量超出預期，政府將提高租金，防止“爭利于民”和超額利潤。該項目的融資模式是京港地鐵注冊資本15億元，剩余資金來自銀行無追索權貸款，期限為25年，利率為5.76%，該利率介于十年期國債收益率和一般商業貸款利率之間。

京港地鐵4號線是成功PPP項目的典型代表。社會資本和政府合作提供公共服務，既保證了項目的公益性，也照顧了社會資本的利潤。商業銀行在特殊目的載體（SPV）組建過程中提供了無追索權或者有限追索權貸款，期限長、利率低。整個項目有良好的人流量保證，因而利潤穩定，且銀行貸款的安全性較高。在具體信貸模式上采取了項目融資、銀團貸款、并購貸款等方式。

借道銀行理財模式

《商業銀行理財業務監督管理辦法（征求意見稿）》顯示，監管層有意鼓勵銀行理財資金服務實體經濟，雖然明確限制商業銀行層層嵌套通道，但是商業銀行通過信托等通道參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構合作，由銀行募集資金，信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權，并作為機構投資人股東，獲得固定回報，期間并不承擔項目風險，只是名義上的股東。退出時有股權轉讓和直接減資兩種方式，股權轉讓是指項目公司支付股權受讓金，而直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復雜。

風險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨諸如政府信用、項目失敗等特殊風險，因此銀行和信托在執行前，需要既做好盡職調查，規避項目法律風險和經營風險，又要確保項目擔保的可靠性，在最壞的事情發生的情況下，減少損失。

資管計劃也可以參與到PPP項目中，途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業銀行設立，直接以單一企業的債權類融資項目為投資方向，由中央國債登記結算有限責任公司統一托管，在銀行間市場公開交易，在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體，目前購買人主要是商業銀行資管計劃。理財直接融資工具具有標準化、可流通、充分信息披露、程序簡單等優勢。此舉有利于打破商業銀行理財業務的剛性兌付問題，從而更好地服務實體經濟。理財資金參與PPP項目如圖3所示。

資產證券化

PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權為保證的一種融資方式，因此資產證券化主要適合經營性項目和準經營性項目。由于PPP項目具有以下特點，因此資產證券化是一種安全的融資方式。

首先，由于PPP項目多是公共基礎設施項目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價格穩定，因此PPP項目可以帶來穩定的現金流。其次，現金流可以預測。PPP項目通過收費方式收回前期投資，在項目開始前可以對項目進行充分盡職調查，而且公共項目由于使用價格穩定，所以其現金流可以很好地被預測。最后，項目安全性高。公共基礎設施項目是品質較高的資產，而且風險在政府和私人部門之間被合理分配。

銀行參與PPP項目的資產證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產證券化產品，且產品有較好的安全性、長期性等特點，可以調節銀行理財產品或資管計劃的風險和久期;二是銀行非銀業務部門可以參與PPP資產證券化的產品設計和承銷。

其他融資方式

股權融資。該模式由銀行撮合組成產業投資基金，產業投資基金投資者由機構和個人組成，然后參與PPP項目公司的股權。股權融資模式如圖4所示。

保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿易和服務形成的應收賬款業務，服務內容包括催收、管理、擔保和融資等。保理融資用于PPP項目時，一種方式是PPP項目公司將其在貿易和服務中形成的應收賬款出售給商業銀行，由商業銀行擁有債權，并負責催收，此時PPP項目公司通過保理業務融資;另外一種方式是PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司的貿易和服務中，形成應收賬款，貿易商將債券轉讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。

融資租賃。PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責采購設備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司的一項債權，租賃商將其轉讓給商業銀行，并由商業銀行負責向PPP項目公司收取租金。

總結

PPP模式方興未艾，它將成為我國新型城鎮化建設的重要模式之一，未來幾年將釋放數萬億的資金需求，PPP項目也已經成為繼地方融資平臺之后商業銀行的又一大貸款投向，有利于銀行同時發揮“商行+投行”的優勢。利好銀行信貸業務、理財資管業務和投資銀行業務。

相比較一般商業銀行而言，大型國有商業銀行和擁有金融控股集團背景的商業銀行更具競爭力，大型國有商業銀行擁有充足的信貸資源，具有豐富的項目運作經驗，擁有成熟的風險評估和調查體系;中信銀行、平安銀行等具有金控集團背景的商業銀行，不僅擁有專業的服務團隊，而且具有豐富的項目運作經驗和資源，在集團聯動下，成立PPP項目聯合體，充分發揮協作效應，可以為PPP項目搭建一體化金融平臺，成為PPP項目的牽頭人。

在銀行參與PPP過程中，有兩個方面需要注意：第一是項目收益與期限。在以前地方融資平臺下，債務多擁有隱性政府擔保，但是在PPP模式下，項目公司債權具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經營期和穩定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這也是部分信托資金參與PPP項目的主要顧慮;第二是項目風險，PPP模式有望取代地方融資平臺，但是未來政府很難繼續為PPP項目承諾隱性擔保，因此商業銀行參與PPP需要做好事前盡職調查，選擇優質項目并與優質企業合作。

（作者單位：中信建投證券研究發展部）