發展民營銀行的若干思考

王力+張紅地+王子松

黨的十八屆三中全會決議提出：“在加強監管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小銀行等金融機構”。2015年3月，在十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中又再次提出：“推動具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，成熟一家，批準一家，不設限額。”那么到底什么樣的銀行屬于民營銀行？我國需要發展什么樣的民營銀行？如何加快推進民營銀行的發展？

民營銀行界定

說起民營銀行社會上普遍的認識是，由老百姓自己出資創辦的銀行。目前，學術界對民營銀行的概念也沒有形成統一的共識。通過梳理專家觀點，關于民營銀行的界定主要有三派觀點，即產權結構論、資產結構論和治理結構論。產權結構論認為由民間資本控股的銀行就是民營銀行;資產結構論認為民營銀行主要是為民營企業提供資金支持和服務的銀行;治理結構論則認為凡是采用市場化運作的銀行就是民營銀行。這三種觀點都不準確，產權結構、治理結構和資產結構三者是相互作用、相互聯系的統一體，即民營銀行有什么樣的產權結構，就會有與之相適應的治理結構，有什么樣的治理結構，就會有由此決定的資產負債結構。

在總結各類觀點基礎上，我國民營銀行的概念應定義為：由民間資本所控制和經營的，以追求股東利益最大化為目標的自主經營、自負盈虧、自我約束和自謀發展的金融實體。民營銀行是“民有、民治、民責、民益”四位一體的現代金融企業。所謂“民有”就是指銀行的產權屬于民間投資者，所謂“民治”就是指由民間投資者決定公司的治理，所謂“民責”就是指民間投資者對銀行的經營成敗負全責，所謂“民益”就是銀行經營的利益按照誰投資誰受益的原則進行分配。

縱觀國際上民營銀行的發展路徑和特征，與西方民營銀行發展路徑不同的是我國民銀行發展是以政府為主導，而西方民銀行的發展是以市場為主導，我國民營銀行發展是金融體制變革行為，而西方民營銀行發展是市場選擇行為。

民營銀行發展現狀

改革開放以來，我國民營銀行已經有了長足的發展。根據銀監會官方統計，1996年1月12日，中國民生銀行誕生標志著我國第一家民營銀行的建立，截至2014年年底，在我國股份制商業銀行和民營商業銀行總股本中，民間資本分別占到45%和56%，在農村金融機構總股本中，民間資本占比已經超過90%，特別是在部分地區，比如浙江省的中小銀行已實現100%由民營資本控股。但發展較好的民營銀行屈指可數，具有代表性的民營銀行僅有中國民生銀行、浙商銀行、臺州市商業銀行、泰隆銀行、稠州商業銀行等。

在這種背景之下，2013年12月，國務院常務會議提出“允許具備條件的民間資本依法設立民營銀行”，政策出臺之后，阿里巴巴、萬向、騰訊、百業源、均瑤、商匯、華北、正泰、華峰等一大批實力雄厚的民營資本積極參與民營銀行的試點工作。2014年3月，中國銀監會正式批復溫州民商銀行、浙江網商銀行、前海微眾銀行、上海華瑞銀行和天津金城銀行5家民營銀行進行籌建工作。目前，前海微眾銀行和上海華瑞銀行已經正式開業運營。可以預期，我國民營銀行將迎來一輪發展的新高潮。

根據前述分析，我國民間資本參與設立的“民營銀行”似乎已經不少，但為什么民間資本仍熱衷參與設立新的民營銀行呢？主要是因為：已經設立的“民營銀行”在治理結構、經營管理和高管任免等方面存在諸多先天不足，民間資本難以在銀行的“戰略規劃、重大決策、經營管理和人事安排”中有所作為，股東不能有效參與公司治理，多數“民營銀行”看似由民營資本主導，但在經營中卻與國有銀行一樣存在“所有人缺位”問題。特別是有些“民營銀行”，其信貸投放和經營管理存在嚴重政府干預，高管任免受到地方政府的直接或間接控制;在農村金融系統中，省聯社對農村商業銀行的管理，除高管任免，還直接管理相關業務和基礎設施建設等;在村鎮銀行的經營管理中，雖不受地方政府的直接管理，但主發起行占絕對主導地位，同樣限制了中小股東對銀行治理的參與權。

民營銀行發展建議

綜上分析，民間資本熱衷參與設立新的民營銀行，主要是基于對發展民營銀行良好的政策預期，即民間資本不但可以投資控股民營銀行，而且還可以在銀行治理中發揮主導作用，采用完全市場化的運作模式來經營管理銀行。

我國要發展真正意義上的民營銀行，必須要解決好以下關鍵問題：一是民營銀行必須實現民間資本控股。如果國有資本大量參與其中，仍無法解決政府控制問題，其經營不可避免要受到行政行為左右，導致金融資源集中于政府偏好的領域，而不能按照市場化規則配置金融資源。二是民營銀行必須解決好內部人控制問題。發展民營銀行，任命管理層一定要由股東來決定，建立起適應民營銀行發展的董事會治理機制，并保證其意志得到貫徹落實。三是民營銀行必須對自身經營的流動性、盈利性、安全性負全責。各級政府主管部門應優化環境做好服務，決不能把民營銀行再辦成“國有銀行”。

研究規劃民營銀行的頂層設計。研究和規劃民營銀行的頂層設計，要在積累經驗的基礎上，成熟一家發展一家。根據中國銀監會統計，截至2014年年底，中國銀行業法人機構數量已達到4000家，營業網點達到20萬個，從業人員超過300萬人，從上述三項指標衡量已是全球之最。在這種背景下，若再盲目設立過多新的民營銀行，不僅難以在激烈的競爭中求得生存，還可能挑戰我國銀行業的安全監管。從國際經驗看，俄羅斯、巴西及我國的臺灣地區都曾經歷過民營銀行過度發展而導致的銀行業危機。為此，近五年內，可不再批設過多的民營銀行，而主要通過“存量調整”方式改造現有的民營銀行。其次，在國家已批準5家民營銀行試點的基礎上，積極探索發展模式，積累運作經驗，成熟一家發展一家。

加大對現有“民營銀行”的改造力度。重點推動民間資本控股、防止內部人控制和完善法人治理結構。首先，對現有的民營銀行，在股權結構上盡可能提高民營資本的持股比例，可以允許突破單一股東不得超過10%、管理企業不得超過20%的上限，使民營資本成為真正意義的實際控制人，提升民營資本在民營銀行的控制權。其次，民營銀行要按照市場規律自主經營和管理，要求現有的“民營銀行”制定風險承擔制度，以股東承諾和國外通行的“風險遺囑”方式，對“民營銀行”進行改造，防止因經營失敗可能造成的風險外溢。再次，監管部門根據實際情況，研究出臺民營銀行監管指引，規范民營銀行的法人治理結構和內部人控制等。

改革現行省級農村信用聯社管理體制。將縣聯社改制成為具有現代金融企業制度的民營銀行。我國農村信用社管理體制幾經改革，目前，基本上形成了省聯社管理下的縣聯社制度。從股權關系來看，我國農村信用社也屬于民營性質金融機構，但因與省聯社體制沒有理順，可能成為省聯社的下屬機構，省聯社不是法人，卻決定縣聯社的人、財、物、貸款規模和貸款項目，決定縣聯社的發展方向等等，這種管理體制已經不能適應新情況的需要了。為此，應對我國數量眾多的縣級聯社進行改造重組，重新定義其業務范圍和經營模式，將其改造成為真正意義的現代民營銀行，而省級聯社可以轉變成為省信用聯社協會。

將符合條件的互聯網金融貸款公司改造成為民營銀行。2012年以來，我國互聯網金融呈爆發式增長態勢，這不但對傳統銀行業產生較大沖擊，而且已深入到經濟生活的方方面面，互聯網金融正以“開放、包容、公平、平民化和去中心化”等特征對我國金融體系產生著前所未有的影響。互聯網金融快速發展除了部分金融服務壓抑，即小微企業融資需求的因素外，主要是吃了“監管空缺”的紅利。值得強調的是，我國互聯網金融企業發展良莠不齊，有關部門還沒有拿出一套有效的監管辦法。為進一步規范我國互聯網金融的健康發展，監管部門可以采取發放牌照的辦法，將那些有一定規模和經營規范的互聯網金融企業改造成為民營銀行，將網絡信貸納入監管范圍，可以有效監管非法吸存及杠桿率過高問題，也為我國民營銀行發展提供一條新思路。

將部分地方性商業銀行改造成為社區性民營銀行。這部分商業銀行主要是指規模較小、輻射能力不強的地方性商業銀行。從股權結構上看，我國大部分地方性商業銀行也屬于民營銀行性質，但由于各地方發展情況不同，這些商業銀行還不是真正意義的民營銀行，大多數地方商業銀行發展規模較小、輻射能力不強。為此，將部分地方性商業銀行按照民營銀行的股權結構和經營模式進行改造，使其發展成為面向社區的民營銀行。這樣可以形成社區民營銀行與股份制商業銀行的錯位發展，有效填補市場空白，走差異化發展之路。

研究制定準入標準，奠定規范經營基礎。只有設置科學的準入門檻，才能有效規避民營銀行發展的制度缺陷，為我國民營銀行的健康發展創造有利條件。由于金融行業的特殊屬性，設立民營銀行的標準不宜過低，應在市場準入門檻中規定設立民營銀行的資金來源、股東人數、資本金構成、財務狀況、誠信狀況、經營管理者資格等相關條件，對不同類型的民營銀行在經營地域和業務范圍上實行差異化準入管理，建立民營銀行的評估考核制度，在公司治理結構和投融資等方面制定清晰的法律邊界，做到有法可依。

研究制定退出機制，遵循優勝劣汰發展規律。退出機制是市場經濟的重要特征，是指那些經營發生困難的民營銀行，在法律允許的范圍內啟動退出程序，監管部門依法對其進行兼并、重組、破產等活動實施監管。根據債權債務關系，按照市場化原則實施拍賣、接管、重組或者兼并，再保險公司對其實施再保險補償，對破產民營銀行負有主要責任的高管人員啟動追責等制度。只有這樣才能實現優勝劣汰，防止民營銀行向國家轉嫁風險，并迫使其不斷提高經營管理水平。

完善監管手段，加強對民營銀行的風險控制。首先，要完善民營銀行的資本金約束機制，對民營銀行從事關聯交易進行嚴格監控，單個股東授信額度應限制在其持有股份的50%以內，單個股東及其所在集團客戶的授信余額應限制在資本凈額的20%左右，全部股東及所在集團的客戶授信余額不得超過民營資本凈額的50%等。其次，對民營銀行的股權結構、募股、擴股、轉讓等活動要納入監管范圍加以有效監管，防止股東之間相互串通，進行惡意收購。對超出自身實力追求規模擴張的民營銀行，應對發起股東設定股本鎖定期，在鎖定期內不得增資擴股。最后，在民營銀行風險管理方面，應建立一套完善的事情申報制度，比如事中救助、事后退出清算、對民營銀行施行資本充足率比例接管程序等。

（作者單位：特華博士后科研工作站）