淺談總量控制制度增補入新環保法的意義

姚曉光

遼寧省葫蘆島市環境保護局

淺談總量控制制度增補入新環保法的意義

姚曉光

遼寧省葫蘆島市環境保護局

本文探討了總量控制制度增補入新修改環境保護法的背景、意義，提出了目前在我國實施這項制度尚存在的問題和解決問題的建議。

新環保法總量控制配套制度

新修訂的《中華人民共和國環境保護法》于2015年1月1日起施行。在新實施的環境保護法中對環境管理基本制度進行了完善和增補。其中重點污染物總量控制制度入法是新法的亮點之一。“企業事業單位在執行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施。”筆者結合工作實踐談談粗淺認識。

1 、總量控制制度增補入新環保法，完善了我國的環境管理基本制度，更加適應新形勢下的國情和環境管理的現實需要

對環境污染的防治首先是用污染物濃度控制的方法，即通過限制污染源排污口所排放的物質濃度的方式進行污染活動控制。該方法實施簡單，管理方便，但是在污染控制實踐中沒有考慮環境的凈化和容納能力。這樣在污染源集中地區，盡管每個污染源排放的污染物均符合排放標準，但由于污染物排放總量大，仍可超過環境的承受能力，環境污染仍然沒有得到根治,反而越來越嚴重。另外它無法排除污染源以稀釋手段降低污染物排放濃度的管理制度漏洞。總量控制制度首次作為一項環境管理基本制度補充進入新環保法，標志著“十一五”以來總量減排工作從時效特征明顯的國家政策上升到具有規范性和普遍性的法律層次，總量控制制度在貫徹實施過程中有了法律依據；標志著總量控制制度成為所有企業事業單位的行為規則，對社會全體成員具有普遍的約束力，成為人人必須遵守的法律規定；標志著總量控制制度成為新時期污染防治、改善環境質量的重要手段，并將在今后一個相當長的時期內貫徹實施。

在我國的污染防治歷史上一直以來主要采取污染物排放濃度控制，濃度打的排放標準即視為合法。近年來，國家不斷推出或修訂了許多污染物排放濃度標準，但由于技術經濟條件的限制、經濟總量的持續高速增長以及“兩高一資”產業升級轉型緩慢，單靠控制濃度達標，無法有效遏制環境污染加劇的趨勢，更談不上達到改善環境的目標。因此，“十一五”期間，國務院根據污染防治工作的實際需要，將化學需氧量和二氧化硫確定為總量控制污染物。“十二五”期間，又增加了氨氮和氮氧化物兩項重點控制污染物。隨著總量控制的深入實施和實際操作，很多問題也漸漸凸顯出來，其中法律依據問題已經成為關注焦點。在新環保法修改之前，只是部分單行法律、法規對總量控制制度做出了概括性規定，在現行的環保基礎法律《環境保護法》中，沒有相關規定。由于缺少專門立法，基層執法底氣不足，執法不硬。盡管一些地區進行了積極的探索與實踐，通過地方立法的方式推進總量管理。但在沒有國家專門立法的情況下，各地區根據需要自行其是，即便出臺一些管理辦法或章程，也多會因與國家的法律、法規發生沖突而受阻。而且地方立法權限有限，無法設立強制手段、設立前置許可等，其立法效果有限。

此外，目前總量控制計劃往往被當作政治任務來完成，對總量控制的要求只是出現在政府的工作計劃中，，即使完不成也只不過是受到相應的行政處分。并沒有法律責任。這種情形無疑會阻礙總量控制目標的實現、環境質量的改善。

2 、有效地貫徹實施總量控制制度，使其真正成為防治污染、改善環境質量的重要手段，任重而道遠

總量控制制度增補入新環保法，雖解決了總量控制、管理和減排的法律地位問題，但仍有很多相關問題需要今后逐步完善配套制度或辦法才能解決。

2.1 、原則規定多，實施細則少，需要增強可操作性。這是許多基層環保總量控制管理部門發出的普遍心聲

國家污染物排放總量控制體系圍繞著總量削減目標展開工作并進行階段考核，但對各地經濟特點、污染類型等基本狀況不盡相同的現狀重視不夠，對量的削減采取"一刀切"模式。這種模式適合于在(如省、直轄市、自治區等較大的區域環境，在市以下行政區內卻缺少針對性和科學性，尤其是對經濟落后地區和污染物排放水平較低的地區造成的減排壓力過大。減排指標應該差異性落實到基層，同時需要明晰且可操作性強的辦法實現減排。

總量控制制度是一項專業性強、技術性復雜的制度，它的有效實施不僅需要有原則性規定，更需要相應的實施細則指導實踐。比如，環境納污能力怎樣準確確定、總量控制指標怎樣合理分配、監督與保障總量控制的實施辦法、違規行為的法律責任定位等，這些都需要有明確、具體的規定。

2.2 、實施總量控制制度需要配套完善的制度較為缺乏，許多工作環節也有不少問題需要有機銜接和理順

污染物總量控制制度的實施除了需要可行的實施辦法外，還需要有其他制度的支持與配合，全社會煤炭消耗量的控制、全社會用水總量的控制、環保治污設施的"三同時"制度、建設項目的環境影響評價制度、排污單位的排污許可證制度與排污收費制度等，都是與總量控制制度有效實施密切相關的制度，但目前這些制度還沒有與總量控制制度有機地結合起來。

由于相關制度銜接出現了問題，導致總量控制制度實施在污染防治實踐中大打折扣。比如，有的新建（擴建）項目在環境影響評價和審批環節故意少核算新增量，以避免出現總量指標不夠通不過審批環節。比如排污費征收與總量控制的矛盾等。再比如排污許可證的發放，它是總量控制管理的平臺和手段，即通過行政許可的方式確定排污單位污染物排放的總量是多少，但是由于排污許可證管理辦法或條例一直沒有出臺，環保部門排污許可證的發放一直名不正言不順。

2.3 、政府各職能部門配合不夠，環保部門獨角戲難唱

總量超標的后果具有時間的持續性和地域的廣泛性，污染時間越長，范圍越廣，造成的后果就會越嚴重。環保部門在污染物排放總量控制實施中的主要職責是環保審批中嚴格控制新增量、制定區域減排計劃和各領域減排任務。與此同時，政府的其他職能部門也應該明確其在污染物排放總量控制工作中應當承擔的職責，配合環保部門共同完成污染物排放總量控制任務。但在大多數的地區，政府各職能部門之間對于環保工作特別是總量控制工作的開展協調起來依然存在諸多困難，總量控制很多時候仍然是環保部門在唱獨角戲，所以時常是有心無力。

"十二五"以來，農業的畜禽養殖業污染源和機動車尾氣污染也納入到總量控制工作中，但是這項工作的基礎數據和工作職能分別在農業畜牧部門和公安部門。各個部門又都擁有獨立的數據統計、報送機制和工作制度要求，常常無法與環保部門要求的總量控制工作進行有效銜接。