淺談總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法的意義

姚曉光

遼寧省葫蘆島市環(huán)境保護(hù)局

淺談總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法的意義

姚曉光

遼寧省葫蘆島市環(huán)境保護(hù)局

本文探討了總量控制制度增補(bǔ)入新修改環(huán)境保護(hù)法的背景、意義，提出了目前在我國(guó)實(shí)施這項(xiàng)制度尚存在的問(wèn)題和解決問(wèn)題的建議。

新環(huán)保法總量控制配套制度

新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起施行。在新實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法中對(duì)環(huán)境管理基本制度進(jìn)行了完善和增補(bǔ)。其中重點(diǎn)污染物總量控制制度入法是新法的亮點(diǎn)之一。“企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國(guó)家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。”筆者結(jié)合工作實(shí)踐談?wù)劥譁\認(rèn)識(shí)。

1 、總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法，完善了我國(guó)的環(huán)境管理基本制度，更加適應(yīng)新形勢(shì)下的國(guó)情和環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需要

對(duì)環(huán)境污染的防治首先是用污染物濃度控制的方法，即通過(guò)限制污染源排污口所排放的物質(zhì)濃度的方式進(jìn)行污染活動(dòng)控制。該方法實(shí)施簡(jiǎn)單，管理方便，但是在污染控制實(shí)踐中沒(méi)有考慮環(huán)境的凈化和容納能力。這樣在污染源集中地區(qū)，盡管每個(gè)污染源排放的污染物均符合排放標(biāo)準(zhǔn)，但由于污染物排放總量大，仍可超過(guò)環(huán)境的承受能力，環(huán)境污染仍然沒(méi)有得到根治,反而越來(lái)越嚴(yán)重。另外它無(wú)法排除污染源以稀釋手段降低污染物排放濃度的管理制度漏洞。總量控制制度首次作為一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度補(bǔ)充進(jìn)入新環(huán)保法，標(biāo)志著“十一五”以來(lái)總量減排工作從時(shí)效特征明顯的國(guó)家政策上升到具有規(guī)范性和普遍性的法律層次，總量控制制度在貫徹實(shí)施過(guò)程中有了法律依據(jù)；標(biāo)志著總量控制制度成為所有企業(yè)事業(yè)單位的行為規(guī)則，對(duì)社會(huì)全體成員具有普遍的約束力，成為人人必須遵守的法律規(guī)定；標(biāo)志著總量控制制度成為新時(shí)期污染防治、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，并將在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)貫徹實(shí)施。

在我國(guó)的污染防治歷史上一直以來(lái)主要采取污染物排放濃度控制，濃度打的排放標(biāo)準(zhǔn)即視為合法。近年來(lái)，國(guó)家不斷推出或修訂了許多污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，但由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的限制、經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)高速增長(zhǎng)以及“兩高一資”產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型緩慢，單靠控制濃度達(dá)標(biāo)，無(wú)法有效遏制環(huán)境污染加劇的趨勢(shì)，更談不上達(dá)到改善環(huán)境的目標(biāo)。因此，“十一五”期間，國(guó)務(wù)院根據(jù)污染防治工作的實(shí)際需要，將化學(xué)需氧量和二氧化硫確定為總量控制污染物。“十二五”期間，又增加了氨氮和氮氧化物兩項(xiàng)重點(diǎn)控制污染物。隨著總量控制的深入實(shí)施和實(shí)際操作，很多問(wèn)題也漸漸凸顯出來(lái)，其中法律依據(jù)問(wèn)題已經(jīng)成為關(guān)注焦點(diǎn)。在新環(huán)保法修改之前，只是部分單行法律、法規(guī)對(duì)總量控制制度做出了概括性規(guī)定，在現(xiàn)行的環(huán)保基礎(chǔ)法律《環(huán)境保護(hù)法》中，沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。由于缺少專門(mén)立法，基層執(zhí)法底氣不足，執(zhí)法不硬。盡管一些地區(qū)進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐，通過(guò)地方立法的方式推進(jìn)總量管理。但在沒(méi)有國(guó)家專門(mén)立法的情況下，各地區(qū)根據(jù)需要自行其是，即便出臺(tái)一些管理辦法或章程，也多會(huì)因與國(guó)家的法律、法規(guī)發(fā)生沖突而受阻。而且地方立法權(quán)限有限，無(wú)法設(shè)立強(qiáng)制手段、設(shè)立前置許可等，其立法效果有限。

此外，目前總量控制計(jì)劃往往被當(dāng)作政治任務(wù)來(lái)完成，對(duì)總量控制的要求只是出現(xiàn)在政府的工作計(jì)劃中，，即使完不成也只不過(guò)是受到相應(yīng)的行政處分。并沒(méi)有法律責(zé)任。這種情形無(wú)疑會(huì)阻礙總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量的改善。

2 、有效地貫徹實(shí)施總量控制制度，使其真正成為防治污染、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，任重而道遠(yuǎn)

總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法，雖解決了總量控制、管理和減排的法律地位問(wèn)題，但仍有很多相關(guān)問(wèn)題需要今后逐步完善配套制度或辦法才能解決。

2.1 、原則規(guī)定多，實(shí)施細(xì)則少，需要增強(qiáng)可操作性。這是許多基層環(huán)保總量控制管理部門(mén)發(fā)出的普遍心聲

國(guó)家污染物排放總量控制體系圍繞著總量削減目標(biāo)展開(kāi)工作并進(jìn)行階段考核，但對(duì)各地經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、污染類型等基本狀況不盡相同的現(xiàn)狀重視不夠，對(duì)量的削減采取"一刀切"模式。這種模式適合于在(如省、直轄市、自治區(qū)等較大的區(qū)域環(huán)境，在市以下行政區(qū)內(nèi)卻缺少針對(duì)性和科學(xué)性，尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和污染物排放水平較低的地區(qū)造成的減排壓力過(guò)大。減排指標(biāo)應(yīng)該差異性落實(shí)到基層，同時(shí)需要明晰且可操作性強(qiáng)的辦法實(shí)現(xiàn)減排。

總量控制制度是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性復(fù)雜的制度，它的有效實(shí)施不僅需要有原則性規(guī)定，更需要相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)實(shí)踐。比如，環(huán)境納污能力怎樣準(zhǔn)確確定、總量控制指標(biāo)怎樣合理分配、監(jiān)督與保障總量控制的實(shí)施辦法、違規(guī)行為的法律責(zé)任定位等，這些都需要有明確、具體的規(guī)定。

2.2 、實(shí)施總量控制制度需要配套完善的制度較為缺乏，許多工作環(huán)節(jié)也有不少問(wèn)題需要有機(jī)銜接和理順

污染物總量控制制度的實(shí)施除了需要可行的實(shí)施辦法外，還需要有其他制度的支持與配合，全社會(huì)煤炭消耗量的控制、全社會(huì)用水總量的控制、環(huán)保治污設(shè)施的"三同時(shí)"制度、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污單位的排污許可證制度與排污收費(fèi)制度等，都是與總量控制制度有效實(shí)施密切相關(guān)的制度，但目前這些制度還沒(méi)有與總量控制制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

由于相關(guān)制度銜接出現(xiàn)了問(wèn)題，導(dǎo)致總量控制制度實(shí)施在污染防治實(shí)踐中大打折扣。比如，有的新建（擴(kuò)建）項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審批環(huán)節(jié)故意少核算新增量，以避免出現(xiàn)總量指標(biāo)不夠通不過(guò)審批環(huán)節(jié)。比如排污費(fèi)征收與總量控制的矛盾等。再比如排污許可證的發(fā)放，它是總量控制管理的平臺(tái)和手段，即通過(guò)行政許可的方式確定排污單位污染物排放的總量是多少，但是由于排污許可證管理辦法或條例一直沒(méi)有出臺(tái)，環(huán)保部門(mén)排污許可證的發(fā)放一直名不正言不順。

2.3 、政府各職能部門(mén)配合不夠，環(huán)保部門(mén)獨(dú)角戲難唱

總量超標(biāo)的后果具有時(shí)間的持續(xù)性和地域的廣泛性，污染時(shí)間越長(zhǎng)，范圍越廣，造成的后果就會(huì)越嚴(yán)重。環(huán)保部門(mén)在污染物排放總量控制實(shí)施中的主要職責(zé)是環(huán)保審批中嚴(yán)格控制新增量、制定區(qū)域減排計(jì)劃和各領(lǐng)域減排任務(wù)。與此同時(shí)，政府的其他職能部門(mén)也應(yīng)該明確其在污染物排放總量控制工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，配合環(huán)保部門(mén)共同完成污染物排放總量控制任務(wù)。但在大多數(shù)的地區(qū)，政府各職能部門(mén)之間對(duì)于環(huán)保工作特別是總量控制工作的開(kāi)展協(xié)調(diào)起來(lái)依然存在諸多困難，總量控制很多時(shí)候仍然是環(huán)保部門(mén)在唱獨(dú)角戲，所以時(shí)常是有心無(wú)力。

"十二五"以來(lái)，農(nóng)業(yè)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染源和機(jī)動(dòng)車尾氣污染也納入到總量控制工作中，但是這項(xiàng)工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作職能分別在農(nóng)業(yè)畜牧部門(mén)和公安部門(mén)。各個(gè)部門(mén)又都擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)送機(jī)制和工作制度要求，常常無(wú)法與環(huán)保部門(mén)要求的總量控制工作進(jìn)行有效銜接。