宅基地使用權轉讓現狀調查研究

張超

[摘要]本文通過對宅基地使用權概念涵義的梳理，以現實生活中其使用權轉讓的實際情況為基礎，探討宅基地使用權轉讓制度改革的取向。在社會轉型期，現行制度宅基地限制流轉所帶來的時間問題以及解決建議。

[關鍵詞]宅基地使用權；城中村；轉讓

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）10-0085-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.10-040

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

一、城中村簡述

國家經濟的不斷發展，城鎮化進程不斷加速，城鎮化率不斷提高。城市人口的快速增長使得城市建設用地尤為緊張。城市供地不足已經成為了制約城市發展的重要因素。學界對于城中村這一概念沒有明確統一的定論，相關農村土地法律政策限制規定，造就了城中村這一特定歷史時期的產物，是二元制結構下經濟發展不平衡下的產物，是被城市巨大明亮光輝所遮蔽的“暗殤”。我國二元制框架下的城中村不論任何方面都與繁華的都市相提并論，其住房規劃，生活環境、人口素質，治安狀況都遠遠落后于城市發展水平。他們不再依靠土地生產活動滿足生存生活必需，總體來說已經不再算是中國傳統意義上的農村了。城中村是我國社會經濟轉型時期的特有現象，他們的大部分土地被都被征收，唯有宅基地和不多的集體土地供他們使用，此時對外進行房屋出現成為了他們提高收益的重要手段。城中村實行農村管理體制，村內的各項管理制度等都區別于現代化的城市管理。管理缺失，農民生活的隨意性，使得村內房物布局凌亂，沒有秩序可言。在城鄉二元的土地管理制度下，同樣是用益物權，而宅基地使用權卻不能像建設用地使用權那樣自由流轉，其權能被法律限制，導致城中村的形生，如果允許城中村宅基地使用權流轉，那么在保障村民利益的同時，又大大減少城中村改造的經濟成本。

我國的《物權法》152條明確規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，但除了該項規定之外，就不在有其他任何法律給出明確定義，規定該法律關系所包含的全部構成要件，但值得高興的是宅基地使用權第一次明確了其用益物權屬性，成為了我國土地物權的重要支撐。而對于定義的明晰，學者紛紛表達了自己的觀點：江平先生表示：宅基地使用權是指民事主體以宅基地為目的而對土地的使用權。王利明教授在其專著寫道：宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建設住宅的權利。農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員（村民）依法享有在集體所有的土地上下建造房屋并保有房屋及附屬設施的用益物權。

綜上所述可知，我國宅基地使用權包含以下幾個方面的含義：首先，毋庸置疑宅基地使用權必然物權權利；其次宅基地所有權歸集體所有；再者權利的行使要求特定身份方可實現，其主體應當是農村集體經濟組織內部成員；最后權利行使的主要方式是通過占有、使用建設房屋及附屬設施的形式獲取收益。

二、城中村宅基地使用權轉讓存在的問題

隨著社會主義市場經濟的高度發展以及城市化水平的不斷提高、，越來越多的農民出于提高收入水平開始向城市集中，城市面積不斷擴大，不斷向周邊郊區，村落擴張，造就了城中村的誕生。城中村與傳統的農村既相似又存在明顯區別，村里還是按照農村的各項制度進行管理，依然是城鄉二元管理結構體系中“鄉”這元單位，，不同的是城中村周圍不再是漫無邊際的良田，不再是一望無際的大地，代之的是高樓林立的現代都市風貌。城市房產地市場的火爆局面，房價的節節攀上，都迫使人們將目光聚焦于使“城中村”的土地。對宅基地使用權的諸多限制，法律制度的不完善、效力參差不齊，都使得“城中村”的土地使用一直處于弱勢地位。宅基地使用權的限制基于農民基本生存權利考量，可隨著社會現實的發展，忽略了市場經濟的作用，忽視了價值規律。宅基地使用權人不可能放任這么大的價值從自己手中溜走，盡管法律做出了諸多宅基地使用權的流轉限制，可現實中卻依然出現了許多問題。下面以河南省鄭州市管城區十里鋪村為例，具體分析在高速發展的城市中宅基地使用權所產生的問題。

十里鋪村地處河南省省會鄭州市南部，二七區與管城回族區交界處，隸屬管城回族區。2006年11月鄭州市城中村改造領導小組《關于下達2006年第二批城中村改造計劃的通知》將十里鋪村列入鄭州市2006年第二批城中村改造計劃。2013年10月鄭州市城鄉規劃建設管理工作領導小組《關于印發新型城鎮化四項重點工作實施方案的通知》（鄭城鄉組[2013] 23號）將十里鋪村城中村改造項目列為鄭州市重點區域拆遷改造項目。鄭州管城回族區發展改革和統計局于2014年2月對十里鋪城中村改造安置房建設項目予以立項（管發展統計[2014]6號）。在這次城中村改造的過程發現宅基地使用權存在的許多問題。

（一）隱形市場的出現且規模龐大

土地資源有限，屬于稀缺資源，結合我國人多地少的實際現狀，土地資源更加珍貴，我國一直以來都實行嚴格的土地保護政策，耕地，宅基地都是國家的寶貴資源，我國一直對農村土地的流轉嚴加禁止，農村宅基地使用權作為農村土地使用的重要權，其流轉也同樣嚴格限制。法律條文做出了明確的限制性規定，卻依然無法阻擋不了民間宅基地使用流轉的趨勢。經查閱鄭州市國土資源局相關檔案資料，十里鋪全村土地共有建設用地22宗，總面積2975.924畝，期間部分地塊因為宇通項目、市政道路、經適房建設等項目實施，現有土地20宗，總面積2602. 17畝。通過筆者調查研究發現十里鋪村截止到2011年三月，全村進行農村宅基地轉讓652.73畝，其中向受讓方為本村村民轉讓217.53畝，占總轉讓面積的33%，向受讓方為非本村村民轉讓435.2畝，占總轉讓面積的33%，而這些轉讓行為85%以上都是私下交易，未辦理任何手續。也就是說總面積2602.17畝的宅基地已經事實上轉讓出去了652.73畝，轉讓比例已達到了25%。endprint

（二）亂占亂建房屋現象嚴重

城中村土地管理缺乏統一有效的管理，村民自發建房，很少甚至不辦理相關的審批手續。由于村內始終實行的是村民自治管理，村委會村干部出于本村民眾利益考慮，對于村中亂占多占亂建行為的根本無人管理。筆者曾在村西邊臨近主干道區域見過一幢帶有封閉式電梯的5層小樓，而該地塊實際上是村民郭某的宅基地，郭某通過將兩個兒子以及本人的9分土地（近599.4平方米）的宅基地合在一處，進行改建擴建成了一個小型的賓館，且沒有辦理相關手續。

三、城中村宅基地使用權流轉制度的完善

（一）建立城中村宅基地使用權的有限使用期制度及回收制度

目前，我國的宅基地使用權是無償取得且沒有使用期限，合法取得的宅基地使用權無特別理由下，特別法律規定下，農民宅基地宅基地使用權沒有時間上的限制的。這種無償不附加期限的規定是農村群眾的一項福利性的體現，保障農民居有其屋。“物的價值在于利用，而不在于所有，法律保護物的所有者權利自由，是希望物能被充分利用，發揮物的經濟價值，從而實現社會公共利益[]。”物要盡其用，建立城中村宅基地使用權的使用期限制度正是其用益物權在法律制度層面的反應是符合公原則的，能夠使得我國現階段土地使用發揮最大功用。而社會發展的今天，農村宅基地的財產屬性要比其社會保障屬性更顯突出。城中村宅基地使用權是作為用益物權應當與城市建設用地使用權一樣規定使用年限，都可以定為70年，當然也可以期滿續期。同時建立宅基地使用權回收制度，在（1）期滿后沒有續期；（2）權利人死亡且無繼承人時；（3）行政征收時宅基地時；（4）權利人自由出讓時，上述幾種情況可以收回宅基地使用權。兩種制度配套進行，合力保障城中村宅基地使用權流轉的有效運行。

（二）完善健全的城中村宅基地使用權的登記制度

保證城中村宅基地使用權有序流轉的基礎就是權利歸屬明晰，不存在爭議。所以完善的登記制度是其順利實現的制度保障。我國現存的農村不動產登記制度是一項對抗要件，并非土地物權變更的生效要件，此時為了保障宅基地使用權權流轉的有序進行。應該強化完善現有的城中村登記使用權制度更好適應社會發展的要求。城中村宅基地使用權流轉是我國經濟可持續發展所必須要解決的重大問題，在流轉過程中也必然會伴隨著種種風險，國家要在強調自愿的基礎上要進行適當干預，才能更好規避風險，切實保障農民利益，在社會經濟轉型時期實現平穩過渡，維護社會的穩定與和諧。也要求我必須建立健全相關法律規定，尤其是完善《物權法》中關于宅基地使用權的規定，從法律層面上賦予城中村宅基地流轉合法性和給予其制度性保障。同時也應當做好配套制度的建立建設工作，使得其流轉更加順暢有序，有利于農民、集體組織和國家的利益在平衡中統一發展。

結語

我們現處于社會轉型期，社會方方面面的變化使得農民對于土地的依賴程度降低，土地不再只是農民安身立命的根本，對于城中村農民而言，土地已經變得只是一種過去生活的回憶，而不是生存的依賴，他們更多是依賴土地之外的非農產業來獲得收入，獲取生存資源。幾十年的快速發展，使得我們現在的農村的經濟社會狀況與改革開放之前農村宅基地使用權初始階段的局面大不相同，農民轉讓農村宅基地和住房后進入城市，并不必然對農民的基本生存的造成威脅。當然這并不是說宅基地流轉后，對任何農民生存生活都沒有影響，當然存在一小部門失地農民存在居無定所的可能性。然而，允許宅基地進行流轉是涉及多數人的生存利益與少數人的生存利益衡量時所作出的必然選擇，宅基地使用權的流轉使得農民的土地財產財富增加，客觀上實現耕地保護目標的實現，也有利于農村經濟發展，所以這是一個很容易做出的價值判斷量和價值判斷問題。也只有最大多數人的幸福實現，才能算得上是真正的公平與正義。

參考文獻：

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